Wyrok NSA z dnia 21 maja 2024 r., sygn. I OSK 34/23

Dnia 21 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1406/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., IV SA/Wa 1406/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0505 ha, położona w obrębie [...] Z., jednostce ewidencyjnej Ł., decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta stała się ostateczna 27 sierpnia 2019 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Od decyzji odwołanie złożyła A. K. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 36.683,85 zł na rzecz A. K. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego prawa własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K., podnosząc naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. pominięcie operatu szacunkowego z dnia 12 kwietnia 2021 r. określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", przez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej rzeczywistej wartości nieruchomości znajdujących się na terenie Gminy Ł. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2022 r. [...], po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 12 kwietnia 2021 r. sporządzony na zlecenie Wojewody Małopolskiego przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. Biegły ten wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona jest we wschodniej części miejscowości Z., w odległości około 2,6 km w linii prostej na południowy zachód od centrum Ł., w odległości około 200 m od granicy administracyjnej z obrębem Z., przy skrzyżowaniu dróg wojewódzkich. Wyceniana działka została wydzielona z działki nr [...] stanowiącej grunt niezabudowany, o kształcie regularnym, posiadającym bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej (droga wojewódzka nr [...]). Najbliższe otoczenie nieruchomości stanowią tereny użytkowane rolniczo, zadrzewione i zakrzewione oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowa. W sąsiedztwie znajdują się obiekty usługowe. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 24 lipca 2019 r. na wycenianej działce znajdowały się nasadzenia roślinne. Autor opracowania ustalił także, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł.– część "A", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia 28 lutego 2007 r. Zgodnie z ww. planem działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem: UR – tereny rekreacji, turystyki i sportu o znaczeniu ponad lokalnym. Ponadto działka ta w przeważającej części położona była na terenach przestrzeni publicznej. Biorąc pod uwagę mieszane przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, na potrzeby wyceny przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych częściowo pod tereny usług sportu i turystyki oraz częściowo na cele rolne, a także rynek nieruchomości drogowych. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że nieruchomości spełniające podstawowe kryteria podobieństwa, o zbliżonej powierzchni i jednocześnie zbliżonej strukturze poszczególnych przeznaczeń, praktycznie nie występują w obrocie wolnorynkowym. W związku z powyższym na potrzeby wyceny przeanalizowano odrębnie trzy rynki: nieruchomości przeznaczonych pod tereny usług, sportu i turystyki, nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Analiza rynku nieruchomości rolnych na terenie gminy Ł. wykazała, iż ceny podobnych nieruchomości kształtują się na poziomie od 3,78 zł/m2 do 20,59 zł/m2, przy cenie średniej 10,03 zł/m2, podczas gdy ceny nieruchomości przeznaczonych pod tereny usług, sportu i turystyki położonych w powiatach: b., b., l., k., m., n. oraz . zawierały się w przedziale od 10,18 zł/m2 do 59,52 zł/m z ceną średnią 30,16 zł/m. Badaniem objęto również rynek nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe zlokalizowanych w powiecie nowosądeckim w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od kwietnia 2019 r. Ceny transakcyjne takich nieruchomości wyniosły od 20,00 zł/m2 do 80,00 zł/m2, z ceną średnią na poziomie 39,12 zł/m2. Biorąc pod uwagę, iż ceny nieruchomości drogowych kształtują się na wyższym poziomie od nieruchomości rolnych i nieruchomości przeznaczonych pod tereny usług, sportu i turystyki, a zatem występuje zasada korzyści, wycenę całej nieruchomości dokonano według alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2021.555), dalej jako rozporządzenie), tj. w oparciu o transakcje drogowe. Biegły wyceniając przedmiotową nieruchomość zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując zbiór 22 transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: położenie - waga 403, otoczenie - waga 35%, topografia - waga 25%. Powyższe pozwoliło biegłemu określić wartość 1 m2 gruntu na kwotę 68,00 zł, czyli wartość rynkowa szacowanej działki nr [...] wyniosła 34.340,00 zł. Wartość składników roślinnych określono na 597,00 zł. Łącznie wartość przedmiotu wyceny oszacowano na 34.937,00 zł. Minister wskazał także, że tak ustaloną kwotę odszkodowania organ I instancji prawidłowo powiększył o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, tj. 1.746,85 zł. Zdaniem Ministra operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy za podstawę wyceny przyjęte zostały nieruchomości drogowe z uwagi na ich wyższość cenową od nieruchomości rolnych i nieruchomości przeznaczonych pod tereny usług, sportu i turystyki. Powyższa metodologia wyceny jest zgodna z art. 134 ust. 4 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieuwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości, organ wyjaśnił, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Natomiast w odniesieniu do zarzutu zmniejszenia wartości nieruchomości pozostającej przy właścicielce, organ wyjaśnił, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej przejmowana jest wyłącznie część nieruchomości, odszkodowanie przysługuje zgodnie z art. 12 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wyłącznie za część nieruchomości, która staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.