Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. I SA/Ol 397/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 26 lipca 2024 r., nr 2801-IEE.7192.145.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.
Uzasadnienie
W. K. (dalej jako skarżący, zobowiązany, strona) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej jako Dyrektor IAS, Dyrektor) z 26 lipca 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. (dalej jako Naczelnik US, Naczelnik) postanowieniem z 25 czerwca 2024 r. podjął postępowanie egzekucyjne w administracji, zawieszone uprzednio postanowieniem z 8 maja 2024 r. w toku prowadzonej wobec majątku skarżącego egzekucji należności z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym, od nieruchomości lub leśnym za okres od kwietnia 2022 r. do grudnia 2023 r. Egzekucję zawieszono z powodu wniesienia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej: braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), dalej jako u.p.e.a. Postanowieniem z 7 czerwca 2024 r. Wójt Gminy B. (dalej jako Wójt, wierzyciel) oddalił wniesiony zarzut. Postanowienie Wójta nie zostało zaskarżone. Wobec tego Naczelnik US postanowieniem z 25 czerwca 2024 r. podjął postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 57 § 1 w związku z art. 17 § 1 u.p.e.a. Postanowienie zawierało pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie.
Zobowiązany wywiódł zażalenie na postanowienie z 25 czerwca 2024 r. Wniósł o jego uchylenie w całości. Podniósł, że Naczelnik podejmując postępowanie egzekucyjne nie przedstawił dowodów doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Zakwestionował kompletność i rzetelność egzekucyjnego materiału dowodowego, co stało się podstawą zarzutu naruszenia przez Naczelnika US art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.). Ponadto w ocenie strony Naczelnik niezgodnie z art. 141 k.p.a. pouczył w postanowieniu, że nie służy na nie zażalenie.
Dyrektor IAS postanowieniem z 26 lipca 2024 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że treść art. 57 § 1 u.p.e.a., w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że ustawodawca nie przewidział, aby na postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego przysługiwało zażalenie. Nie ma także stosownego przepisu k.p.a. uprawniającego do zaskarżenia powyższego postanowienia. Powołał wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., I GSK 1225/18 i uznał, że w tej sytuacji organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność zażalenia zgodnie z art. 134 k.p.a. Rozstrzygnięcie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego nie ma charakteru merytorycznego i jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpoznane. Nie istnieją podstawy do rozpatrzenia środka zaskarżenia, a tym samym organ odwoławczy nie może dokonać merytorycznej oceny kwestii podniesionych w treści zażalenia.
W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora IAS z 26 lipca 2024 r. oraz postanowienia Naczelnika US z 25 czerwca 2024 r. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.
W treści skargi zobowiązany podniósł, że ma prawo do zażalenia na postanowienie Naczelnika z 25 czerwca 2024 r. na podstawie art. 141 k.p.a. Nie ma dowodu, że został prawidłowo upominany o uiszczeniu płatności, wobec czego Naczelnik nie oparł się na kompletnym oraz rzetelnym materiale dowodowym, przez co naruszył art. 77 k.p.a. Nie zgodził się z zaskarżonymi postanowieniami Dyrektora i Naczelnika i wskazał, że jego sprawa nie może zagrażać interesowi publicznemu. Skarżący zakwestionował ponadto wysokość egzekwowanego podatku i przedstawił argumentację w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stało się postanowienie Dyrektora IAS z 26 lipca 2024 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z 25 czerwca 2024 r., którym Naczelnik US podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektora stanowił art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazany przepis ma w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 18 u.p.e.a.
Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że przysługuje mu prawo do zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już m.in. w wyrokach z 21 kwietnia 2021 r., III OSK 355/21 i z 26 czerwca 2024 r., I GSK 682/23 (dostępnych w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA wskazywał, że z analizy przepisów dotyczących instytucji zawieszenia i umorzenia postępowania zawartych w rozdziale 4 działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym art. 56 i art. 57 u.p.e.a. wynika, że ustawodawca, odmiennie niż to ma miejsce w przepisach k.p.a., przewidział środki zaskarżenia poszczególnych czynności związanych z instytucją zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W art. 56 § 3 u.p.e.a. przewidziano postanowienie jako formę procesową dla rozpatrzenia sprawy zawieszenia postępowania stanowiąc, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W kolejnych przepisach tej regulacji wskazano konkretne rodzaje postanowień, na które służy zażalenie. W § 4 ww. przepisu przewidziano możliwość złożenia zażalenia, ale wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. W art. 58 u.p.e.a. przewidziano z kolei możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych. W odniesieniu do postanowienia wymienionego w art. 57 § 1 u.p.e.a., tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, nie wskazano żadnego środka zaskarżenia. To zaś oznacza, że na wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego zażalenie nie przysługuje.
Nie zmienia tego stanowisko skarżącego, że uprawnienie do złożenia zażalenia wynika z art. 141 k.p.a. Wskazany przepis wprowadza w § 1 ogólną zasadę postępowania administracyjnego, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jednak mając na uwadze specyfikę postępowania egzekucyjnego w administracji należy uwzględnić treść art. 17 § 1 zdanie pierwsze i drugie u.p.e.a.: "O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi." Przy czym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 18 u.p.e.a.), a ponadto art. 57 § 1 u.p.e.a., który ma w sprawie zastosowanie poprzez art. 35 § 1 u.p.e.a., stanowi normę szczególną. Ze stanowiska NSA przedstawionego w ww. wyrokach jasno wynika, że nie można, dokonując wykładni art. 17 § 1 u.p.e.a., pomijać art. 18 u.p.e.a. oraz zawartych w rozdziale 4 działu I tej ustawy regulacji szczególnych odnoszących się do zawieszenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego, które zawierają odmienne w stosunku do przepisów k.p.a. regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia wydanych w postępowaniu egzekucyjnym postanowień z zakresu zawieszenia postępowania.
W świetle powyższego postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a. w powiązaniu z art. 35 § 1 u.p.e.a. nie podlega zaskarżeniu, gdyż w żadnej z jednostek redakcyjnych tych przepisów nie wskazano takiej możliwości, a kwestię wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zawieszenia postępowania uregulowano w tej ustawie inaczej niż w k.p.a. Nie ma więc podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie Naczelnika US. Prawidłowo w tej sytuacji organ drugiej instancji zastosował przepis art. 134 k.p.a. z uwzględnieniem art. 18 u.p.e.a., i stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Powyższe powoduje, że zarzut skargi jest niezasadny, a argumentacja skarżącego nie wpływa na orzeczenie Sądu. W postępowaniu zakończonym podjęciem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z tego powodu, że żaden środek odwoławczy stronie nie przysługuje, nie jest potrzebne ani wymagane inne ustalenie niż potwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia, jako przesłanka wystarczająca do zastosowania art. 134 k.p.a. W opisany wyżej stan sprawy wpasowują się zasadnie przywołane przez Dyrektora IAS w zaskarżonym postanowieniu poglądy doktryny, że postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie (tu: zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 134). Wobec tego nie może odnieść skutku podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., który w istocie nie dotyczy podjęcia przez Dyrektora IAS rozstrzygnięcia na etapie oceny dopuszczalności zażalenia w fazie wstępnej postępowania zażaleniowego. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia Dyrektora stała się wyłącznie okoliczność, że nie przysługuje zażalenie na wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie Naczelnika US o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Dlatego przeprowadzenie postępowania dowodowego, związanego z ustaleniem okoliczności spoza zakresu dopuszczalności środka zaskarżenia, jest bezcelowe i nie ma podstaw prawnych.
Wobec powyższego przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie mają znaczenia podnoszone w skardze braki dowodowe, w tym dowód z przesłuchania świadków. Nie może także wpłynąć na rozstrzygnięcie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia to, czy doręczono zobowiązanemu upomnienie przed wszczęciem egzekucji. W tym zakresie Sąd wyłącznie informacyjnie podaje, że ostatecznym postanowieniem z 7 czerwca 2024 r. Wójt jako wierzyciel dochodzonych należności, oddalił powyższy zarzut zobowiązanego jako zgłoszony w całkowicie odrębnym trybie – na podstawie art. 33 § 1 i § 2 pkt 4 u.p.e.a. Zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia był merytorycznie rozpoznawany wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez wierzyciela. Skarżący miał możliwość podważenia stanowiska wierzyciela w zakresie doręczenia upomnienia poprzez złożenie zażalenia na postanowienie Wójta z 7 czerwca 2024 r. Nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku kwestionowanie doręczenia upomnienia we wniesionej do Sądu skardze na postanowienie Dyrektora w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Podobnie nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia ustalenie, czy sprawa może zagrażać interesowi publicznemu.
Ponadto część argumentacji skargi odnosi się do wymiaru egzekwowanego podatku. Jednak także i tu strona pomija, że postanowienie Dyrektora o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia nie ma charakteru merytorycznego. Tym samym przedmiot badania Sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, a nie całego postępowania egzekucyjnego ani też podatkowego.
Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy wynikający z nadesłanych akt organu, w zestawieniu z argumentacją strony, należy uznać, że Dyrektor IAS nie naruszył prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), skargę oddalił.
POTRZEBUJESZ POMOCY?