Wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. II SA/Lu 378/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. K. – S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16 marca 2022r., nr ZOA-XIV.7721.10.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim z dnia 12 listopada 2020r., nr NB.5160.15.2020.PP; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz skarżącej E. K. – S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

W dniu 12 marca 2020r. E. – K. S. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w T. L. zamiar przystąpienia do budowy na działce [...] położonej w N. dwóch ganków przy budynku mieszkalnym o powierzchni zabudowy do 35m˛ każdy, tj. ganku nr 1 o wymiarach 4,00 m x 2,50 m od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego w odległości 4,0 m od wschodniej granicy działki oraz 3,0 m od granicy zachodniej ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych oraz ganku nr 2 o wymiarach 6,00 m x 3,50 m od strony południowej, usytuowanego w odległości 3,0 m od wschodniej granicy działki bez otworów okiennych i drzwiowych oraz w odległości 3,00 m od zachodniej granicy działki ze ścianą z jednym otworem wypełnionym pustakami szklanymi (luksferami). Do zgłoszenia załączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę do celów projektowych oraz opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót. W piśmie z dnia 26 marca 2020r. organ zawiadomił zgłaszającą, że opisane w zgłoszeniu roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę i nie wnosi sprzeciwu. W dniu 18 września 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. wpłynęło pismo Komendy Powiatowej Policji w T. L. Zespół do walki z Korupcją i Przestępczością Gospodarczą Wydziału Kryminalnego w którym poinformowano o prowadzeniu czynności dotyczących budowy bez wymaganego zezwolenia na wspomnianej działce domu mieszkalnego. W dniu 15 października 2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. L. przeprowadził kontrolę przedmiotowej budowy w trakcie której ustalono, że według złożonego oświadczenia inwestora, roboty związane z wykonaniem dwóch ganków zostały rozpoczęte na przełomie lipca i sierpnia 2020 r. Roboty nie są zakończone. Pomieszczenie (oznaczone nr 1 na dokumentacji fotograficznej ), traktowane przez inwestora jako ganek, usytuowane jest od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego. Posiada wymiary 4,00 m x 3,81 m i wysokość 5,50 m. Zostało wykonane z pustaków typu Suporex na zaprawie cementowo-wapiennej. Posiada wydzielone pomieszczenie o wymiarach 1.41 mx 1,71 m i wysokości 2,49 m przeznaczone na kotłownię, gdzie wykonano trzon kominowy z gotowych elementów systemowych prefabrykowanych. Na wysokości 2,87 m pomieszczenia nr 1 zamontowano belki konstrukcyjne drewniane będące elementami nośnymi stropu nad pomieszczeniem i jednocześnie podłogi poddasza nad tym pomieszczeniem. Nad belkami drewnianymi zamontowano grzejnik. W kotłowni zamontowano zbiornik na wodę i wstawiono kocioł. W pomieszczeniu nr 1 nie ma innych instalacji wewnętrznych. Znajduje się w nim dodatkowo szacht o wymiarach 1,28 m x 1,28 m będący wejściem do istniejącej piwnicy ziemnej. W pomieszczeniu nr 1 od strony zachodniej wykonano otwór pod stolarkę okienną, a od strony wschodniej otwór pod drzwi wejściowe. Pomieszczenie od strony południowej budynku mieszkalnego (oznaczone nr 2) traktowane przez inwestora jako ganek posiada wymiary zewnętrzne 6,00 m x 3,50 m i wysokość wewnątrz 5,95 m. W pomieszczeniu tym zawieszono grzejnik, innych instalacji nie ma. Na wysokości 3.10 m widoczne są belki konstrukcyjne będące konstrukcją stropu nad tym pomieszczeniem i podłogi pomieszczenia na poddaszu. W ścianie południowej wykonano dwa otwory pod stolarkę drzwiową, a w ścianie zachodniej otwór pod wykonanie ścianki z pustaków szklanych. Pomiędzy pomieszczeniem nr 2, a budynkiem mieszkalnym (w jego ścianie południowej) wykonano otwór o wymiarach 1,65 m x 2,73 m w celu przejścia z pomieszczenia nr 2 do budynku mieszkalnego (do salonu). W dniu kontroli wykonane były ściany zewnętrzne obu ganków oraz więźba dachowa, która w części tj. nad gankiem nr 2 pokryta została blachą, a nad gankiem nr 1 folią paraizolacyjną. Ganek nr 2 usytuowano w odległości ok. 2,80 m od istniejącego na sąsiedniej działce od strony wschodniej budynku mieszkalnego. Organ zaznaczył, że w zgłoszeniu nie przewidywano wydzielenia innych pomieszczeń w gankach, a tym bardziej dodatkowych kondygnacji. Ponadto w istniejącym budynku mieszkalnym nadbudowano ściany poddasza w celu jego wykorzystania jako dodatkową kondygnacje oraz funkcjonalnego połączenia z pomieszczeniami deklarowanymi przez inwestora jako pomieszczenia poddaszy użytkowych nad gankami. Zdaniem organu na roboty polegające na nadbudowie wymagane było uzyskanie pozwolenie na budowę, której inwestorka nie przedstawiła. Według organu naruszono ponadto §12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy , a następnie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (tekst jednolity w Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego prowadzonej w sposób odbiegający od ustaleń określonych w zgłoszeniu z dnia 26 marca 2020 r. oraz ustalił dokonanie niezbędnych zabezpieczeń placu budowy poprzez wykonanie ogrodzenia i oznakowania terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Po rozpoznaniu zażalenia inwestorki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy nadbudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego zrealizowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę; ustalił dokonanie niezbędnych zabezpieczeń placu budowy poprzez wykonanie ogrodzenia zabezpieczającego przed dostępem osób postronnych i wyznaczenia stref niebezpiecznych, a także zabezpieczenia otworu w stropie (włazu na wyższą kondygnację) znajdującego się wewnątrz budynku, zabezpieczenia od strony południowej wejścia do pomieszczenia znajdującego się na wysokości 1,00 m od poziomu gruntu, jednocześnie poinformował o możliwości złożenia przez inwestorkę "wniosku o legalizację" robót budowlanych do siedziby Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. L., w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia ostatecznego L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (tj. od dnia 16.03.2022 r.), a także poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. robót budowlanych, która jest obliczana w myśl art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego(w) zgodnie z przepisem art. 59f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Także zdaniem organu odwoławczego pomimo, iż inwestor legitymuje się zgłoszeniem przyjętym bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej to jednak należy uznać, iż wykonane roboty budowlane są inne niż określone w zgłoszeniu i nie stanowią przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak wynika bowiem z ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych inwestor nie wykonał dwóch ganków, lecz rozbudował istniejący budynek mieszkalny od strony południowej o część o wymiarach 6,00 m x 3,52 m, która posiada dodatkową kondygnację oraz od strony północnej o część o wymiarach ok. 3,81 m x 4,00 m, posiadającą także dodatkową kondygnację i posiadającą pomieszczenie przeznaczone na kotłownię. Dokonano także nadbudowy poddasza nad częścią istniejącego budynku mieszkalnego, co wykazuje dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu kontroli. Powyższe potwierdzono podczas oględzin (kontroli) przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2021 r. Z treści sporządzonego protokołu kontroli wynika ponadto, iż od dnia ostatniej kontroli dokonanej w dniu 15 października 2020 r. inwestor wykonał stolarkę okienną i drzwiową w pomieszczeniu nr 1, pokrycie dachu wraz z orynnowaniem oraz wyprowadzono kominy z kotłowni, zaś wewnątrz pomieszczenia nr 1 wykonano instalację elektryczną oraz centralnego ogrzewania oraz położono płyty gipsowe na wewnętrznych ścianach. W pomieszczeniu nr 2 częściowo wykonano stolarkę okienną, pokrycie dachu z orynnowaniem a wewnątrz pomieszczenia wykonano instalację elektryczną, centralnego ogrzewania z zamontowaniem osprzętu, obito ściany płytami kartonowo-gipsowymi. Według oświadczenia inwestora belki drewniane stanowiące konstrukcję nad pomieszczeniami nr 1 i 2 obito płytami OSB jako podłoga pomieszczeń umiejscowionych na poddaszu, zaś w istniejącym budynku mieszkalnym dokonano wymiany uszkodzonych fragmentów ścian zewnętrznych oraz pokrycia dachu. Z uwagi na brak możliwości wejścia na poddasze istniejącego budynku mieszkalnego nie można było określić zakresu robót. Dodatkowo ustalono, że na budynku mieszkalnym wymieniono pokrycie dachu, wstawiono rurę wentylacyjną w ścianie szczytowej oraz wyprowadzono instalację centralnego ogrzewania, a także wykonano okno dachowe. Dokonana zmiana na wysokości budynku około 50 cm została uwidoczniona na dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli zdjęcie nr 2 i nr 3). Inwestorka stwierdziła, że wysokość pomieszczenia nr 2 spowodowana jest dużym pochyleniem terenu w kierunku północnym, zaś wysokość istniejącego budynku nie uległa zmianie. Według oświadczenia inwestora od czasu ostatniej kontroli dokonano rozgraniczenia nieruchomości i odległość pomieszczenia nr 2 od budynku na działce sąsiedniej nie uległa zmianie jedynie odległość od granicy działki (punkt graniczny) wynosi 3,18 m. Konstrukcja dachu nad pomieszczeniem nr 2 została wypuszczona w kierunku wschodnim na odległość 70 cm. Szerokość działki w obszarze inwestycji nie przekracza 10 m. W dniu 14 lutego 2022 r. zostały przeprowadzone kolejne czynności kontrolne. Ustalono, że ściany wewnątrz obu pomieszczeń pokryto tynkiem, pomalowano płyty gipsowe. Teren budowy nie został ogrodzony. Wykonano tablice ostrzegawcze. Nie wykonano zabezpieczenia przy południowym wejściu do pomieszczenia, znajdującym się na wysokości 1,00 m od poziomu gruntu. Roboty nie zostały zakończone. Wewnątrz obiektu wykonany został właz na wyższą kondygnację, który nie został zabezpieczony. Organ zaznaczył, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, iż roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przypadku wykonania innego w swej istocie obiektu niż objętego zgłoszeniem należy wykonane roboty zakwalifikować jako samowolną budowę obiektu budowlanego zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegającą procedurze opisanej w art. 48 Prawa budowlanego. Taki przypadek zachodzi w tej sprawie. W sytuacji ujawnionego zakresu wykonanych robót budowlanych należy stwierdzić, iż inwestorka powinna uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, której nie posiada. Okoliczność realizacji robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, iż przedmiotowa inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym słuszne stało się zastosowanie przez organ I instancji trybu, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten służy likwidacji samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części, który jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 2). W świetle art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego - postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. W postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Według przepisu art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę (tak jak w przedmiotowej sprawie) oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z powyższym opłata legalizacyjna wynosi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), który jest podwyższony pięćdziesięciokrotnie. Stosownie do art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego - stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W oparciu o załącznik do Prawa budowlanego organ uznał, że budynek mieszkalny jednorodzinny został zaliczony do kategorii 1 obiektów budowlanych, w związku z powyższym współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0 zaś współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Tak więc wartość opłaty legalizacyjnej wyniesie: sxkxwx 50 = 500 zł x 2,0 x 1,0 x 50 = 50000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). Po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej wydawana jest decyzja legalizacyjna, w której nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłocznie: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. Ponieważ występuje stan zagrożenia, o czym mowa w ww. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż teren budowy nie został ogrodzony (treść protokołu kontroli, fotografie 1-5 stanowiące załącznik do protokołu kontroli) i nie dokonano zabezpieczenia wejścia do pomieszczenia od strony południowej, które jest na wysokości 1,00 m od poziomu terenu oraz zabezpieczenia otworu w stropie (włazu) przy wejściu na wyższą kondygnację zachodzi konieczność dokonania zabezpieczenia w ww. przedmiocie terenu budowy oraz obiektu budowlanego w celu usunięcia stanu zagrożenia.