Interpretacja indywidualna z dnia 29 października 2025 r., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, sygn. 0111-KDIB3-2.4012.721.2025.1.ASZ

Interpretacja indywidualna

– stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

11 września 2025 r. wpłynął Państwa wniosek z 9 września 2025 r. o wydanie interpretacji indywidualnej.

Treść wniosku jest następująca:

Opis zdarzenia przyszłego

Miasto (...) (zwane dalej Miastem) jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług (dalej: VAT, podatek).

Miasto realizuje zadanie inwestycyjne i projekt pn. „(...)”.

Głównym celem realizowanej inwestycji jest budowa kompleksowej sieci infrastruktury rowerowej w (…), która stanowić będzie integralną część miejskiej infrastruktury transportowej. Zakres projektu obejmuje opracowanie dokumentacji projektowych i wykonanie robót budowlanych dla dziewięciu połączeń rowerowych – o łącznej długości ok. (…) km - wraz z infrastrukturą towarzyszącą, których głównym celem jest połączenie istniejącej infrastruktury rowerowej w rejonach węzłów przesiadkowych (węzły przesiadkowe (...)) z nowo budowaną infrastrukturą w ramach przedmiotowego projektu, w tym:

-Etap 1: Połączenie ul. (…) – Etap II,

-Etap 2: Przejazd pod rondem(…),

-Etap 3: Połączenie dzielnicy (…) z dzielnicą (…),

-Etap 4: Połączenie (…),

-Etap 5: Połączenie (…),

-Etap 6: Połączenie dzielnicy (…) z obszarem (…) – Rozbudowa (…),

-Etap 7: Połączenie ul. (…) z ul. (…),

-Etap 8: Połączenie ul. (…) z ul. (…),

-Etap 9: Połączenie wzdłuż ul. (…) do (…).

Część przedmiotowego zakresu projektu (7 etapów) została już w latach 2021-2024 wybudowana, przekazana do użytkowania i rozliczona.

Realizacja przedmiotowych połączeń rowerowych jest istotnym elementem systemu zbiorowego transportu publicznego, umożliwiającym dojazd rowerem do centrów przesiadkowych oraz głównych punktów komunikacyjnych. Projekt przyczyni się do realizacji celu szczegółowego działania, poprzez oferowanie alternatywnych środków transportu, takich jak rower, jako część systemu transportowego.

Pozwoli to na zmniejszenie natężenia ruchu samochodowego w mieście, co w konsekwencji wpłynie pozytywnie na stan środowiska naturalnego oraz zdrowie mieszkańców. Projekt jest elementem poprawy systemu zrównoważonej mobilności miejskiej w (…), której wyrazem jest możliwość różnorodnej realizacji podróży, głównie poprzez łączenie różnych środków transportu. System ten zachęca również do zmiany sposobu poruszania się po mieście traktując na równi transport rowerowy ze środkami transportu publicznego, tym samym przyczyniając się do poprawy funkcjonowania transportu zbiorowego w (…).

Wykonana w ramach zadania inwestycyjnego infrastruktura rowerowa będzie przez cały okres jej użytkowania ogólnodostępna, możliwość korzystania z niej będzie nieodpłatna. Oznacza to, że efekty przedsięwzięcia nie będą służyły Miastu do żadnych czynności odpłatnych - w szczególności Miasto nie będzie pobierało opłat za udostępnienie nowo powstałych odcinków dróg rowerowych. Mając na uwadze powyższe z perspektywy przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz.U. 2025 poz. 775 tj. dalej: ustawa o VAT) realizowane przedsięwzięcie nie będzie w żaden sposób generowało dochodów, które podlegałyby ewidencji VAT. Efekty realizowanego zadania nie będą służyły czynnościom opodatkowanym podatkiem od towarów i usług według stawek VAT, ani czynnościom zwolnionym od tego podatku.

Nowo powstałe odcinki dróg rowerowych będą ogólnodostępne dla mieszkańców (…) oraz gości przyjezdnych spoza Miasta.

W związku z realizacją zadania inwestycyjnego Miasto otrzymuje wystawione na siebie faktury dokumentujące realizację prac w ramach projektu. Na fakturach widnieje podatek VAT naliczony. Miasto uznaje podatek VAT naliczony wykazany na otrzymanych fakturach za tzw. wydatek kwalifikowany w projekcie, co oznacza, że nie podlega on odliczeniu ani w całości, ani w części. Miasto realizuje zadanie inwestycyjne wykonując zadania własne gminy, o których mowa w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 tj. dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

W przypadku realizacji zadania pn. „(...)” Miasto nie działa jako podatnik VAT, a zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty m.in. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego w ramach działalności publicznoprawnej poza zakresem opodatkowania VAT.

Pytanie

Czy Miasto ma prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków udokumentowanych fakturami dotyczącymi inwestycji pn. „(...)”?

Państwa stanowisko w sprawie

Miasto nie ma prawa do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków udokumentowanych fakturami na zadanie budżetowe pn. „(...)”.

W świetle art. 15 ust. 1 ustawy o VAT podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Działalność gospodarcza w myśl art. 15 ust. 2 ustawy o VAT obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych, w sposób ciągły dla celów zarobkowych. Stosownie do treści art. 15 ust. 6 ustawy o VAT nie uważa się za podatników organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze jednostki samorządu terytorialnego mogą występować w dwojakim charakterze: podmiotów niebędących podatnikami VAT, gdy realizują zadania nałożone na nich odrębnymi przepisami prawa oraz podatników podatku od towarów i usług, gdy wykonują czynności na postawie umów cywilnoprawnych, nawet jeżeli dotyczą one zadań własnych gminy określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi przysługuje prawo do odliczenia podatku VAT. Tym samym, aby przysługiwało prawo do odliczenia podatku VAT powinny zostać spełnione jednocześnie dwa warunki - wydatki są dokonywane przez podmiot działający w roli podatnika VAT na cel prowadzenia przez ten podmiot działalności opodatkowanej VAT, generującej zobowiązanie w podatku VAT należnym.

Efekty zadania inwestycyjnego nie będą służyły Miastu do żadnych czynności odpłatnych. W szczególności Miasto nie pobiera i nie będzie pobierało opłat za udostępnienie nowo wybudowanych odcinków dróg rowerowych. Ponadto teren ten nie służy i nie będzie służył innym działalnościom odpłatnym typu dzierżawa fragmentu pod stoiska gastronomiczne lub sprzedaż miejsca reklamowego. Tym samym zrealizowana inwestycja nie będzie w żaden sposób generowała dochodów cywilnoprawnych po stronie Miasta, które podlegałyby opodatkowaniu VAT.

Realizacja inwestycji stanowi nieodpłatne wykonanie na rzecz lokalnej społeczności zadania własnego gminy wskazanego w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Miasto nie wykorzystuje i nie będzie wykorzystywało efektów inwestycji do jakichkolwiek czynności opodatkowanych VAT. Przedmiotowe wydatki są związane wyłącznie z nieodpłatną działalnością publicznoprawną Miasta.

Ponadto nie zostały spełnione warunki niezbędne do odliczenia podatku VAT, o których mowa w art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, tym samym Miastu nie będzie przysługiwało prawo do pomniejszenia podatku VAT należnego o kwoty podatku VAT naliczonego, wykazanego na fakturach zakupowych dokumentujących wykonanie inwestycji.

Wobec powyższego, Miastu nie przysługuje prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków na inwestycję pn. „(...)”.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Podstawowe zasady dotyczące odliczania podatku naliczonego zostały sformułowane w art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”.

W myśl ust. 1 tego artykułu:

W zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Stosownie do art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy:

Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu:

a) nabycia towarów i usług,

b) dokonania całości lub części zapłaty przed nabyciem towaru lub wykonaniem usługi.

Z cytowanego wyżej art. 86 ust. 1 ustawy wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi, tzn. których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Przedstawiona wyżej zasada wyklucza możliwość dokonywania odliczeń podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są w ogóle wykorzystywane do czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku lub niepodlegających opodatkowaniu.

Ponadto ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości lub części, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno tzw. przesłanek pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 ustawy oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Ten ostatni przepis określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności powinien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, zgodnie z zasadą powszechności opodatkowania, podlegają wszelkie transakcje, których przedmiotem jest dostawa towarów lub świadczenie usług, pod warunkiem, że są one realizowane przez „podatników” w rozumieniu ustawy i wykonywane w ramach działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy:

Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy:

Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

W świetle art. 15 ust. 6 ustawy:

Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Oznacza to, że organ władzy publicznej będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz, gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Jak wynika z powyższego, wyłączenie organów władzy publicznej z kategorii podatnika ma charakter wyłącznie podmiotowo-przedmiotowy.

W świetle wskazanych unormowań jednostki samorządu terytorialnego na gruncie podatku od towarów i usług występować mogą w dwojakim charakterze:

-podmiotów niebędących podatnikami, gdy realizują zadania nałożone na nich odrębnymi przepisami prawa, oraz

-podatników podatku od towarów i usług, gdy wykonują czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.

Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Zatem, jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy, umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych).

Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153):

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Katalog zadań własnych gminy został określony w art. 7 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Z opisu sprawy wynika, że są Państwo czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług i realizują Państwo inwestycję pn. „(...)”.

Państwa wątpliwości w analizowanej sprawie dotyczą ustalenia, czy przysługuje Państwu prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków udokumentowanych fakturami dotyczącymi ww. inwestycji.

Jak wskazano na wstępie, w myśl art. 86 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego. Prawo do odliczenia podatku naliczonego przysługuje zatem wówczas, gdy zostaną spełnione dwa warunki: odliczenia tego dokonuje czynny podatnik podatku VAT, a nabyte towary i usługi, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych.

Podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny.

W omawianej sprawie podstawowy warunek uprawniający do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie będzie spełniony, ponieważ – jak sami Państwo wskazali – efekty realizowanego zadania nie będą służyły czynnościom opodatkowanym podatkiem od towarów i usług według stawek VAT, ani czynnościom zwolnionym od tego podatku. Wykonana w ramach zadania inwestycyjnego infrastruktura rowerowa będzie przez cały okres jej użytkowania ogólnodostępna, możliwość korzystania z niej będzie nieodpłatna. Efekty przedsięwzięcia nie będą służyły Państwu do żadnych czynności odpłatnych - w szczególności nie będą Państwo pobierali opłat za udostępnienie nowo powstałych odcinków dróg rowerowych. Ponadto wskazali Państwo, że realizują Państwo zadanie inwestycyjne, wykonując zadania własne gminy, o których mowa w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przypadku realizacji zadania nie działają Państwo jako podatnik VAT, a zaspokajają Państwo zbiorowe potrzeby wspólnoty m.in. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego w ramach działalności publicznoprawnej poza zakresem opodatkowania VAT.

W związku z powyższym, nie będzie przysługiwało Państwu – na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy – prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków udokumentowanych fakturami dotyczącymi inwestycji pn. „(...)”.

Tym samym Państwa stanowisko jest prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Państwa i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Tut. Organ informuje, że organy podatkowe nie są kompetentne do rozstrzygania wątpliwości podatników odnośnie możliwości zaliczenia wartości podatku od towarów i usług do kosztów kwalifikowanych. Kwestię tę rozstrzygają bowiem przepisy regulujące zasady korzystania ze środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej. Zasady i przepisy podatkowe przywołane w uzasadnieniu niniejszej interpretacji mogą być jedynie pomocne Państwu przy dokonywaniu oceny, czy podatek VAT w tej sytuacji powinien być kosztem kwalifikowanym.

Zgodnie z art. 14b § 3 Ordynacji podatkowej, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Organ jest ściśle związany przedstawionym we wniosku stanem faktycznym albo opisem zdarzenia przyszłego. Zainteresowany ponosi ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu stanu faktycznego/zdarzenia przyszłego. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem zdarzenia przyszłego podanym przez Państwa w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, udzielona odpowiedź traci swą aktualność.

Jednocześnie należy podkreślić, że niniejsza interpretacja została wydana na podstawie przedstawionego we wniosku opisu sprawy co oznacza, że w przypadku gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan sprawy, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

- Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.

- Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:

1) z zastosowaniem art. 119a;

2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;

3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.

- Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

-w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

-w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.