Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. II SA/Rz 921/25
Dla legalizacji samowolnej budowy kluczowe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skuteczne jest również oświadczenie oparte na dorozumianej zgodzie właściciela, jeśli udokumentowane umowami potwierdzają zgodę na tego typu korzystanie z nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 maja 2025 r. nr OA.7721.25.5.2025 w przedmiocie legalizacji budynku o funkcji handlowej – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: "Gmina" lub "Skarżąca") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB" lub "Organ II instancji") z dnia 14 maja 2025 r. nr OA.7721.25.5.2025 w przedmiocie legalizacji budynku o funkcji handlowej.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 17 lipca 2024 r. K.Ł. (dalej: "Inwestorka") zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") o wszczęcie, na podstawie art. 53a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z zm., dalej: "u.P.b."), uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku handlowego usytuowanego na działce nr [...] w S. stanowiącej własność Gminy.
PINB ustalił, że budynek handlowy znajdujący się na działce nr [...] w S., stanowiącej własność Gminy i dzierżawionej przez Inwestorkę, został wybudowany w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponieważ od zakończenia budowy minęło ponad 20 lat, PINB wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 1 u.P.b.
W toku tego postepowania postanowieniem z 8 sierpnia 2024 r. nr PINB.5140.5.8.2024, działając na podstawie art. 49 g ust. 1 i ust. 2 u.P.b., nałożył na Inwestorkę Obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych: oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, ekspertyzy technicznej budynku.
Mimo przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów, Gmina, jako właściciel działki, w piśmie z 7 stycznia 2025 r. zakwestionowała prawo Inwestorki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że nigdy nie wyraziła na to zgody oraz sprzeciwiła się legalizacji budynku. Dodatkowo wskazała, że ukształtowanie terenu uniemożliwia wydzielenie odrębnej działki pod tym obiektem.
PINB decyzją z 27 marca 2025 r. nr PINB.5140.5.8.2024, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a u.P.b. nakazał Inwestorce rozbiórkę całości budynku handlowego o wym. 3,00 m x 4,00 m wykonanego w konstrukcji metalowej, stanowiącego jej własność, usytuowanego na działce nr [...] w S., stanowiącej własność Gminy uznawszy, że nie przedłożyła kompletnej dokumentacji legalizacyjnej, tj. nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odwołaniu od decyzji Organu I instancji Inwestorka zarzuciła błędne ustalenie adresata decyzji o nakazie rozbiórki, którym powinna być Gmina, jako właściciel nieruchomości. Odwołująca nie posiada bowiem tytułu prawnego do nieruchomości, a jedynie interes faktyczny związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, co wyklucza uznanie jej za stronę postępowania. Ponadto organ bezpodstawnie zobowiązał ją do przedłożenia dokumentów, do których nie ma dostępu, nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, nie wykazał inicjatywy w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i oparł rozstrzygnięcie na niezweryfikowanych przypuszczeniach. Decyzja nie zawiera zaś przekonującego uzasadnienia, nie odnosi się do argumentów i żądań uczestników postępowania, ani nie uwzględnia ich słusznego interesu.
Zaskarżoną decyzją PWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a.") art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.P.b. uchylił decyzję Organu I instancji w całości i równocześnie orzekł o legalizacji budynku o funkcji handlowej o wymiarach zewnętrznych 3,04 m x 4,18 m wraz z zadaszeniem wspartym na słupach o wymiarach 2,09 m x 3,91 m usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości S.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że oświadczenie o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym podlegającym ocenie organu w toku postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.P.b. Jeśli organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym, z powodu błędu, swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to organ powinien ocenić wycofanie zgody właściciela, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu (art. 84, art. 86, art. 88 Kodeksu cywilnego). Skuteczne uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu oznacza, że oświadczenie to dotknięte było kwalifikowaną wadą od jego podjęcia, jednakże skuteczne uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi.
Organ odwoławczy ustalił, że zawarta w 1998 r. umowa dzierżawy między Gminą a Inwestorką obejmowała przekazanie części działki w S. z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie Organu odwoławczego, poprzez zawarcie tej umowy Gmina w sposób dorozumiany wyraziła zgodę na wzniesienie obiektu budowlanego niezbędnego do prowadzenia tej działalności. Kolejne umowy zawierane w następnych latach potwierdzały przeznaczenie nieruchomości na cele handlowe, a Gmina przez wiele lat akceptowała ten stan faktyczny, pobierając m.in. podatek od nieruchomości związany z przedmiotowym obiektem. Powyższe ustalenia przesadzają zatem o posiadaniu przez Inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] w S. na cele budowlane, a jej oświadczenie w tym zakresie stanowiło skuteczny dowód istnienia takiego tytułu. Gmina nie uchyliła się skutecznie od tego oświadczenia woli tj. zgoda na budowę nie została skutecznie cofnięta.
Zgodnie z art. 49i ust. 1 u.P.b. organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje:
1) decyzję o legalizacji, w przypadku gdy:
a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz
b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Ponadto w myśl art. 49i ust. 2 u.P.b. decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego.
W świetle powyższych wyjaśnień należało uchylić decyzję Organu I instancji i równocześnie orzec o legalizacji budynku na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.P.b.
Odnosząc się do zarzutów Organ odwoławczy wyjaśnił, że Inwestorka faktycznie włada budynkiem będącym przedmiotem postępowania jak właściciel, co oznacza, że jest jego zarządcą, a tym samym stroną tego postępowania. Ponadto decyzja o legalizacji nie rodzi żadnych praw inwestora do terenu, a jedynie traktuje popełnioną samowolę za zalegalizowaną.
W skardze do Sądu Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, zaskarżyła w całości decyzję PWINB opisaną na wstępie zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającej się w uznaniu, że umowa dzierżawy działki nr [...] zawarta w dniu 1 października 1998 r. oraz kolejne zawierane umowy z dnia 1 kwietnia 1999 r., z dnia 5 kwietnia 2001 r., z dnia 2 stycznia 2004 r. mogły być podstawą do wywiedzenia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. do postawienia obiektu budowlanego, który pozwoliłby prowadzić działalność gospodarczą, podczas gdy umowa dzierżawy działki nr [...] z dnia 1 października 1998 r. ani kolejne umowy przedłożone przez Inwestorkę nie zawierają precyzyjnego i wyraźnego postanowienia, przyznającego jej uprawnienie do wykonywania robót budowlanych jakiegokolwiek rodzaju, w jakimkolwiek zakresie na przedmiotowej nieruchomości,
2. w konsekwencji powyższego zarzutu - błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji (kwalifikowany jako błąd dowolności), polegający na bezprawnym i bezzasadnym ustaleniu, że Gmina zawierając umowę z dnia 1 października 1998 r. zgodziła się w sposób dorozumiany na budowę obiektu budowlanego na tej działce, bo tylko w ten sposób Inwestorka mogła prowadzić działalność gospodarczą, podczas gdy nie istnieją żadne prawne, ani faktyczne przesłanki uprawniające Organ II instancji do ustalenia, że działalność gospodarcza Inwestorki była ściśle związana z koniecznością wzniesienia obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 u.P.b.,
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażające się w uznaniu, że fakt, iż w umowie pomiędzy Gminą a Inwestorką z dnia 2 stycznia 2004 r. zawarto postanowienie, dotyczące oddania Inwestorce w najem działki nr [...] położonej w S. – G., zabudowanej tymczasowym obiektem handlowym, przesądza o tym, że Skarżąca wyraziła dorozumianą zgodę na budowę obiektu budowlanego na swojej działce, podczas gdy treść umowy z dnia 2 stycznia 2004 r. nie zawiera precyzyjnego i wyraźnego postanowienia, przyznającego jej uprawnienia do wykonywania robót budowlanych jakiegokolwiek rodzaju, w jakimkolwiek zakresie na przedmiotowej nieruchomości,
4. w konsekwencji powyższego zarzutu - błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji (kwalifikowany jako błąd dowolności), polegający na bezprawnym i bezzasadnym ustaleniu, że Gmina akceptowała ten stan przez lata, tj. budowę obiektu do prowadzenia działalności gospodarczej przez Inwestorkę, podczas gdy ustalenie takie, dla istoty sprawy jest irrelewantne i dowolne, bowiem nie istnieje żaden związek logiczny pomiędzy faktem, że Skarżąca miała świadomość o istnieniu na swojej nieruchomości tymczasowego obiektu budowlanego, a tym, czy udzieliła Inwestorce zgody na wybudowanie na swoim gruncie określonego obiektu budowlanego,
5. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej Decyzji, tj. art. 49g ust. 2 pkt 1 u.P.b. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.P.b. poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni (ew. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie) i w konsekwencji uznanie, że Skarżąca zawierając umowę w dniu 1 października 1998 r. z Inwestorką zgodziła się w sposób dorozumiany na budowę obiektu budowlanego na swojej działce, podczas gdy z treści naruszonego przepisu, bezwzględnie obowiązującego, mającego charakter normy prawnej imperatywnej, wynika, że do katalogu dokumentów legalizacyjnych należy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co należy interpretować w ten sposób, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana (zgodnie z treścią naruszonego przepisu) w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgodna taka nie może być zgodą dorozumianą,
6. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 49f ust. 1 u.P.b. poprzez jego bezrefleksyjne zastosowanie i wszczęcie w niniejszej sprawie wobec Inwestorki uproszczonego postępowania legalizacyjnego, podczas gdy ani Organ I, ani Organ II instancji, nie dokonały weryfikacji, czy w niniejszej sprawie, w rzeczywistości zaistniały przesłanki umożliwiające wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w szczególności nie dokonano zebrania informacji z ogólnodostępnych źródeł, tj. za pośrednictwem dedykowanej witryny internetowej funkcjonującej pod adresem www.geoportal.gov.pl i niewątpliwego ustalenia, kiedy przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony na nieruchomości, stanowiącej własność Skarżącej, podczas gdy naruszony przepis w swojej treści, nakłada na Organ stosujący zawartą w nim normę prawną obowiązek stwierdzenia, nie zaś domniemania,
7. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny zaskarżonej decyzji, tj. art. 49i ust. 1 pkt 1 ppkt a) u.P.b. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o legalizacji, uprawniające Inwestorkę do użytkowania spornego obiektu budowlanego, podczas gdy w niniejszej sprawie, dokonana przez Organ II instancji ocena dowodów, a także poczynione na podstawie tej oceny ustalenia faktyczne, zmierzające do wykreowania stanu, w którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może mieć jedynie charakter dorozumiany, stoją w istotnej (i jawnej) opozycji do treści obowiązujących bezwzględnie przepisów prawa, a także utrwalonego stanowiska judykatury.
Mając na uwadze podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie Organu II Instancji do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie od Organu II instancji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przysługujących jej praw.
Skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu zarzuty skargi wskazując, że zgodnie z art. 49g ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 u.P.b., warunkiem skutecznego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej jest wykazanie przez inwestora jednoznacznego i skonkretyzowanego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmującego w swej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tytuł ten nie może mieć charakteru dorozumianego ani domniemanego. W ocenie Skarżącej błędne jest stanowisko, że zawarte między stronami umowy najmu stanowiły dorozumianą zgodę właściciela nieruchomości na wzniesienie obiektu budowlanego. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisów oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wymagają, aby zgoda właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane była wyraźna, jednoznaczna i sformułowana wprost. Natomiast samo prowadzenie przez Inwestorkę działalności gospodarczej na nieruchomości gminnej nie może być utożsamiane z posiadaniem prawa do realizacji robót budowlanych.
Skoro Inwestorka nie legitymowała się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.P.b., wobec czego nie mogła być adresatem decyzji legalizacyjnej.
Ponadto nie było podstaw do zastosowania procedury uproszczonej legalizacji, o której mowa w art. 49f ust. 1 u.P.b. albowiem w toku postępowania nie wykazano, że przedmiotowy obiekt istnieje nieprzerwanie od co najmniej 20 lat. Organy obu instancji nie poczyniły niezbędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna, przez co została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Należy na wstępie przypomnieć, iż przedmiotem skargi Gminy jest decyzja PWINB wydana w przedmiocie uchylenia decyzji PINB o nakazie rozbiórki i jednoczesnej legalizacji budynku handlowego o funkcji handlowej. Decyzja Organu odwoławczego została oparta na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.P.b. W świetle tej regulacji u.P.b. organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o legalizacji, w przypadku gdy:
a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz
b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że uczestniczka postępowania K.Ł. wnioskiem z 18 lipca 2024 r. wystąpiła o legalizację budynku handlowego o wymiarach 3,00 m na 4,00m wykonanego w konstrukcji metalowej, usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] stanowiącej własność Gminy [...], który powstał ponad 20 lat temu. Zatem inwestora wniosła o rozpoczęcie uproszczonej procedurze legalizacyjnej, którą regulują przepisy art. 49f do 49i u.P.b.
Zasadniczy spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii złożonego przez inwestorkę oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o jakim mowa zostało złożone przez uczestniczkę postępowania w PINB dnia 23 grudnia 2024 r.
Wobec tak oznaczonej istoty sporu należy przypomnieć, że prawo do zabudowy zostało w ustawie - Prawo budowlane silnie powiązane z wykazaniem przez inwestora uprawnień do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane, co potwierdza treść art. 4 u.P.b. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skutkiem obowiązywania powyższej zasady prawnej jest art. 32 ust. 4 pkt 2 u.P.b. obligujący wnioskującego o wydanie pozwolenia na budowę do złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pod tym pojęciem należy rozumieć w myśl art. 3 pkt 11 u.P.b. tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ponadto również w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym ustawodawca zadbał o spójność regulacji systemu prawa budowlanego z przepisami prawa cywilnego, bowiem do dokumentów legalizacyjnych nakazał zaliczyć oświadczenie, o którym mowa w powołanym art. 32 ust. 4 pkt 2 u.P.b. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w ww. przepisie, jest więc niezbędne, gdyż niedopuszczalne byłoby legalizowanie samowoli z naruszeniem prawa własności.
Z powyższych przyczyn sprawa legalności wykonanych robót budowlanych nie może pomijać aspektów związanych z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie przez właściwy organ, że inwestor takim prawem nie dysponuje nie pozwala organowi nadzoru budowlanego uznać robót budowlanych za zgodne z obowiązującymi przepisami, co w konsekwencji w odniesieniu do robót budowalnych już zakończonych, uniemożliwia wydanie aktu legalizującego stwierdzoną samowolę - zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. II OSK 851/24, LEX nr 3861091.
Zdaniem Sądu, PWINB zasadnie uznał za wadliwe stanowisko Organu I instancji, że K.Ł. nie przedłożyła kompletu dokumentów wymaganych przy legalizacji obiektu handlowego, ponieważ nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do tej oceny uprawniał PWINB całokształt zebranego materiału dowodowego, oceniany według kryteriów z art. 80 K.p.a. W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że złożenie oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Takie oświadczenie jest jednak tylko wówczas skuteczne, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Zgoda udzielona w czasie dokonywania samowoli budowlanej nie zwalnia z konieczności dysponowania nieruchomością na cele budowlane w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1075/18; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2023/19; II OSK 2709/22 z 27 maja 2025r. dostępne w cbosa).
W ocenie Sądu zgoda Gminy [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane została wyrażona wobec uczestniczki w § 2 umowy najmu nieruchomości lub jej części na cele użytkowe z 2 stycznia 2004 r., a następnie była podtrzymywana w kolejnych umowach, to jest z 2 stycznia 2014 r., z 26 kwietnia 2019 r., a także z 10 marca 2021 r. Te dowody świadczą o tym, że już w 2004 r. Gmina [...] była świadoma, że oddawana K.Ł. nieruchomość jest zabudowana tymczasowym obiektem budowlanym, o czym świadczy jednoznaczna treść § 2 umowy z dnia 2 stycznia 2004 r.
Z § 2 umowy zawartej pomiędzy Gminą [...], a K.Ł. dnia 2 stycznia 2014 r. wynika, że wynajmująca Gmina oddaje w najem najemcy nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. 52 m2, położoną w S. – G., dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] księga wieczysta KW Nr [...], zabudowaną tymczasowym obiektem budowlanym. Planowane ulepszenia budowlane, adaptacje budowlane czy przebudowa pomieszczeń w myśl § 6 ust. 1 umowy, miały być każdorazowo uzgadniane z wynajmującym i wymagały zgody pisemnej, najemca jest obowiązany we własnym zakresie i na swój koszt dokonywać konserwacji przedmiotu najmu oraz remontów bieżących - § 8. Także z § 2 ust. 1 umowy z 26 kwietnia 2019 r. wynika, że wynajmujący oddaje w najem nieruchomość stanowiącą część działki nr [...] o pow. 30m2, położoną w S., dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] księga wieczysta [...], zabudowana obiektem handlowym.
Słusznie zatem PWINB uznał, że w/w uczestniczka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypowiedziane przez dysponenta prawnego gruntu. Gmina [...] podpisując kolejne umowy przewidujące korzystanie z jej nieruchomości na cele handlowe, wyraźnie akceptowała stan zabudowy nieruchomości istniejący od 1998 r. w postaci obiektu odpowiadającego tym celom. W umowie z 2004 r. w sposób jasny zaakceptowała stan istniejący na gruncie i wpisała tymczasowy obiekt handlowy do wzniesiony przez K.Ł. do umowy najmu i taki stan aprobowała o czym świadczą umowy najmu zawierane na kolejne okresy.
W myśl art. 60 K.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). W kontekście uproszczonego postępowania legalizacyjnego, powyższa norma K.c. stosowana przez treść art. 80 K.p.a. oznacza, że organ administracji nie powinien ograniczać się wyłącznie do formalnego przyjęcia oświadczenia inwestora – istotne jest także zweryfikowanie, czy zebrane w sprawie dowody nie podważają tego oświadczenia lub nie budzą uzasadnionych wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Trzeba też uwzględniać fakt, iż Gmina jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu prawnego, stąd gdyby nie wyrażała przez okres najmu zgody na zabudowę nieruchomości, to nie mogłaby akceptować istnienia obiektu tymczasowego na swej własności, m.in. poprzez zawieranie kolejnych umów najmu, wyraźnie przewidujących aktualną zabudowę nieruchomości obiektem handlowym. Zatem zarzuty Skarżącej, nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wynika ze wspominanej wyżej umowy z 2004 r. i nie jest to zgoda "dorozumiana", co wynika z treści tego dokumentu oraz kolejnych umów, jak również z akceptowania stanu zagospodarowania nieruchomości Gminy kwestionowanym obecnie obiektem budowlanym. Kolejne umowy najmu dobitnie wskazywały na aprobatę przez Gminę [...] nie tylko stanu faktycznego nieruchomości, ale również istniejącego na niej obiektu budowlanego. Co więcej, wszelkie zmiany, adaptacje czy remonty w przedmiotowym obiekcie były regulowane postanowieniami umownymi, co zapewniało przejrzystość relacji między stronami oraz zgodność działań inwestora z wolą właściciela gruntu.
Niezasadne są twierdzenia skargi, że obiekt nie spełnia kryterium czasowego, bowiem nie istnieje ponad 20 lat. Przyjęcie nawet powstania obiektu budowlanego od 2004 r., w której jest wymieniony jednoznacznie wskazuje na spełnienie kryterium czasowego istnienia obiektu. Umowa ta została zawarta 2 stycznia 2004 r. zatem obiekt budowlany opisany w tej umowie musiał powstać co najmniej w 2003 r.
W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
POTRZEBUJESZ POMOCY?