Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. VIII SA/Wa 342/25

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może złożyć wniosek o skrócenie okresu obowiązywania taryfy tylko w uzasadnionych przypadkach, gdy nowe okoliczności ekonomiczne powstały w trakcie jej obowiązywania i nie były możliwe do przewidzenia w chwili zatwierdzania aktualnej taryfy; brak spełnienia tych przesłanek skutkuje odmową organu regulacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wodociągów Miejskich w [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z 13 stycznia 2025 r. znak: [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: organ I instancji, regulator, organ regulacyjny, Dyrektor RZGW), działając na podstawie art. 24j oraz art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 757, dalej: uzzwoś) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku Wodociągów Miejskich w R. Spółka z o.o.

z siedzibą w R. (dalej: wnioskodawca, Wodociągi Miejskie, Przedsiębiorstwo, Spółka, strona, skarżąca,) z 1 października 2024 r. (data wpływu – 14 października 2024 r.),

- odmówił skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Miasto R. oraz części terenu gmin: W., Z., J.-[...], S., J., K. oraz za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na części terenu gminy J., połączonych jednym systemem wodociągowo-kanalizacyjnym Wodociągów Miejskich zatwierdzonej decyzją z 29 listopada 2023 r. znak: [...];

- odmówił zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Miasto R. oraz części terenu gmin: W., Z., J.-[...], S., J., K. oraz za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na części terenu gminy J., połączonych jednym systemem wodociągowo-kanalizacyjnym Wodociągów Miejskich na okres 3 lat.

W uzasadnieniu decyzji organ regulacyjny szczegółowo opisał tryb przewidziany w art. 24j uzzwoś oraz jego specyfikę. Wskazał, że jest on trybem specjalnym, który może być stosowany w uzasadnionych przypadkach i nie służy do automatycznego skracania obowiązującej taryfy, zgodnie z żądaniem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, czy też jego koniunkturalnym interesem. Następnie regulator wskazał, że jako przyczyny uzasadniające skrócenie obowiązującej taryfy wnioskodawca wskazał w pierwszej wersji: wzrost cen energii elektrycznej i gazu, wzrost cen podstawowych materiałów i usług, konsekwencje sankcji gospodarczych wprowadzonych w wyniku agresji zbrojnej Rosji na Ukrainę oraz wzrost stóp procentowych. Po wezwaniu przez organ regulacyjny pismem z 28 października 2024 r. do wskazania i udokumentowania wszystkich uzasadnionych powodów złożenia przez wnioskodawcę wniosku z art. 24j uzzwoś., Spółka 12 listopada 2024 r. jako powody skrócenia wymieniła: konsekwencje sankcji gospodarczych wprowadzonych w wyniku agresji zbrojnej Rosji na Ukrainę, większe zapotrzebowanie na urządzenia systemów telemetrycznych w związku z planowaną likwidacją technologii GSM 2G/3G, wpływ stóp procentowych na obsługę zadłużenia finansowego Spółki, wzrost podatku od nieruchomości, wzrost amortyzacji oraz wpływ kosztów energii elektrycznej. Organ regulacyjny uznał powody wymienione we wniosku z 12 listopada 2024 r.,

a następnie podtrzymane w piśmie z 6 grudnia 2024 r. jako ostateczne. Jednak wnioskodawca w odpowiedzi na pismo organu regulacyjnego zawiadamiające

o zakończeniu postępowania administracyjnego zmienił powody skrócenia i w piśmie

z 8 stycznia 2025 r. za powody skrócenia aktualnej taryfy wskazał: wzrost podatku od nieruchomości, wzrost amortyzacji, wzrost kosztów opłat za usługi wodne, wzrostu kosztów, takich jak: wynagrodzenia, usługi obce, podatki i opłaty pozostałe, pozostałe koszty, alokacja kosztów wydziałowych i kosztów ogólnozakładowych, wykazanie odsetek od zaciągniętej pożyczki, zmiana wielkości wskaźników makroekonomicznych oraz zmiana grup taryfowych poprzez wyodrębnienie dodatkowych grup dla odbiorców, którzy otrzymują e-fakturę.

Regulator nie uwzględnił okoliczności wskazywanych przez stronę na całej przestrzeni postępowania pierwszoinstancyjnego za "uzasadnione przypadki"

w rozumieniu art. 24j ust. 1 uzzwoś, za wyjątkiem zmiany kosztów energii elektrycznej. Uzasadniając to stanowisko przedstawił szczegółowe argumenty prawne i faktyczne

w tym zakresie, z których wynika, że większość tych okoliczności zaistniało przed zatwierdzeniem obowiązującej taryfy. Strona, mając o nich wiedzę, świadomie lub

z powodu braku należytej staranności, nie uwzględniła ich przy projektowaniu obowiązującej taryfy, mimo iż miała taki obowiązek. Pozostałych przesłanek wnioskodawca albo nie uzasadnił i nie udokumentował, albo oparł je wyłącznie na zmianie w ostatnim czasie wskaźników makroekonomicznych.

Zdaniem regulatora zasadna była wyłącznie przesłanka zmniejszenia kosztów energii elektrycznej, co Wodociągi Miejskie prawidłowo wykazały, uzasadniły

i udokumentowały. Uznanie przynajmniej jednej przesłanki skróceniowej obligowało organ I instancji do uruchomienia drugiego etapu postępowania skróceniowego, tj. oceny projektu taryfy i uzasadnienia pod kątem zgodności z przepisami prawa oraz weryfikacji kosztów poniesionych w latach obrachunkowych pod kątem celowości ich ponoszenia (art. 24c ust. 1 uzzwoś). W tych ramach Dyrektor RZGW stwierdził, że Spółka sporządziła projekt nowej taryfy z naruszeniem zasady wynikającej ze specyfiki szczególnego trybu skróceniowego, że w okresie pokrywającym się z obowiązującą taryfą zmiana warunków prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności dotyczyć może tylko tych konkretnych okoliczności lub pozycji kosztowych, które powołało jako przesłanki skróceniowe w rozumieniu art. 24j ust. 1 uzzwoś. Inne pozycje kosztowe mogą być "aktualizowane" wyłącznie w okresie niepokrywającym się z okresem obowiązywania dotychczasowej taryfy.

Wątpliwości organu regulacyjnego wzbudziło również uwzględnianie przez Spółkę kosztów zakupu hydrantów dla działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

W świetle przepisów art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z ....., dalej: u.s.g.), zarówno zapatrzenie w wodę, jak i ochrona przeciwpożarowa (której co do zasady służą hydranty) są zadaniami własnymi gminy (pkt 3 i 14 - odpowiednio) i koszty jednego z działań nie powinny być pokrywane przez odbiorców usług realizowanych w ramach drugiego zadania, nawet jeśli usługi te świadczone są przez ten sam podmiot. Koszty utrzymania hydrantów nie można uznać za uzasadniony element niezbędnych przychodów, ponieważ jest to działalność pozataryfowa i koszty związane z tą działalnością nie powinny zostać uwzględniane

w taryfie. Co więcej, z brzmienia art. 22 pkt 2 uzzwoś wynika, że niedopuszczalnym jest zaliczenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne zakupu i utrzymania hydrantów przeciwpożarowych do kosztów, które obciążają to przedsiębiorstwo i mają wpływ na wzrost cen za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, podczas gdy koszty utrzymania i eksploatacji instalacji przeciwpożarowej powinna ponosić gmina.

W konsekwencji regulator ocenił, że taryfa nie spełnia zapisów § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r. poz. 1074, dalej: rozporządzenie taryfowe).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka, zarzucając organowi I instancji naruszenie następujących przepisów:

1) art. 8 § 2, art. 9 i art. 11 kpa polegające na przeprowadzeniu postępowania

w sprawie w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj.: zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony

o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania, poprzez:

a) prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, pomijając przy tym całkowicie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a przy tym stwarzania pozorów rozpoznania sprawy oraz merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia,

b) zaniechania realizacji obowiązków należytego i wyczerpującego informowania

o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania, jak również wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi organ I instancji kierował się przy załatwieniu sprawy, czego materialnym dowodem jest treść zaskarżonej decyzji, z której to strona nie jest w staniej dowiedzieć się, jakie były rzeczywiste motywy rozstrzygnięcia, ani też poznać precyzyjnego zakresu ewentualnych zmian, jakie wnioskodawca powinien był wprowadzić do wniosku o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, sporządzenia projektu nowej taryfy lub uzasadnienia;

2) art. 24j ust. 1 uzzwoś polegające na:

a) błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przestanki ustawowe uzasadniające skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie udokumentował należycie zmian warunków ekonomicznych prowadzonej działalności,

b) błędnym uznaniu, że organ regulacyjny uprawniony jest do skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy tylko w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności uzasadniające skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy zostaną wskazane przez wnioskodawcę, a jednocześnie organ regulacyjny uzna je wszystkie za zasadne i mieszczące się w katalogu ustawowym określonym w przepisie art. 24j ust. 1 uzzwoś;

3) art. 24j ust. 1 w związku z art. 24c ust. 1 pkt 2 w związku z art. 24c ust. 3 uzzwoś polegające na błędnym uznaniu, że wniosek o zatwierdzenie nowej taryfy przedłożony wraz z wnioskiem o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy może obejmować wyłącznie planowanie niezbędnych przychodów na okres obowiązywania nowej taryfy wyłącznie w zakresie kosztów, które uległy zmianie po zatwierdzeniu dotychczasowej taryfy, podczas gdy zaplanowanie niezbędnych przychodów całkowicie od nowa jest wynikiem prawidłowej kalkulacji (bazującej na okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, a nie planowanym okresem obowiązywania dotychczasowej taryfy) zgodnie z obowiązującymi przepisami;

4) art. 24j ust. 1 w związku z art. 24c ust. 1 pkt 2 i art. 24c ust. 3 uzzwoś poprzez niedokonanie oceny projektu nowej taryfy oraz uzasadnienia pod względem zgodności z przepisami uzzwoś lub przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne oraz nieprzeprowadzenie analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, w tym poniesionej straty, oraz nieprawidłowym zweryfikowaniu kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwoś pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, ale również pod kątem ochrony bezpiecznej eksploatacji sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i jej rozbudowy, polegające na bezzasadnej odmowie zatwierdzenia nowych taryf, wynikającej z błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie w wyniku pominięcia dowodów i wyjaśnień strony, wskazanych w punkcie 5 odwołania;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 27c ust. 1 uzzwoś polegające na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolną ich ocenę albo nieuzasadnione całkowite ich pominięcie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 uzzwoś, przejawiające się w szczególności całkowitym pominięciem w sprawie wyjaśnień strony i dowodów potwierdzających:

a) wzrost kosztów podatku od nieruchomości, wynikający głównie z przyrostu majątku

w związku z zakończeniem inwestycji w ramach Projektu pn. "Modernizacja

i rozbudowa gospodarki wodno-ściekowej na terenie aglomeracji R.- III etap";

b) wzrost amortyzacji - przyrost majątku w związku z zakończeniem inwestycji

w ramach Projektu pn. "Modernizacja i rozbudowa gospodarki wodno-ściekowej na terenie aglomeracji R.- III etap" nr [...];

c) wzrost kosztów opłat za usługi wodne, wynikający z planowanej produkcji wody na lata 2025-2027 i planowanego odbioru ścieków na lata 2025-2027;

d) wzrost kosztów, takich jak: wynagrodzenia, usługi obce, podatki i opłaty pozostałe, pozostałe koszty, alokacja kosztów wydziałowych i kosztów ogólnozakładowych wynikające z innego okresu obrachunkowego wziętego pod uwagę przy ustalaniu niezbędnych przychodów;

e) wykazanie odsetek od zaciągniętej pożyczki;

f) zmianę wielkości wskaźników makroekonomicznych;

g) zmianę warunków świadczenia usług, tj. zmianę grup taryfowych poprzez wyodrębnienie dodatkowych grup dla odbiorców, którzy otrzymują e-fakturę. Wydzielenie dodatkowych grup taryfowych (e-faktur) uniemożliwi subsydiowanie skrośne;

6) § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia taryfowego w zw. z art. 20 ust, 4 pkt b1

i 2 uzzwoś polegające na ich nieprawidłowej wykładni, skutkującej bezzasadnym uznaniem, że przy ustalaniu niezbędnych przychodów na okres obowiązywania nowych taryf, koszty stanowiące podstawę ich planowania ocenia się w odniesieniu do kosztów planowanych do poniesienia w latach obowiązywania dotychczasowej taryfy, a nie

z uwzględnieniem kosztów rzeczywiście poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie owej taryfy;

7) art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 8 kpa przez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, spełniającego wymogi określone prawem, w tym wybiórcze i fragmentaryczne przywołanie uzasadnienia podstaw odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i odmowy zatwierdzenia nowej taryfy.

W związku z powyższym wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i pozytywne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Decyzją z 27 lutego 2025 r. znak: [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Prezes PGW WP), działając na podstawie art. 24j i art. 27c ust. 2 uzzwoś oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezesa PGW WP z 29 listopada 2023 r. znak: [...] została zatwierdzona w trybie skróceniowym na wniosek Spółki na okres 3 lat obowiązująca taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Miasto R. oraz części terenu gmin: W., Z., J.-[...], S., J., K. oraz za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na części terenu gminy J.. Koniec okresu obowiązywania taryfy przypada na 13 grudnia 2026 r.

Spółka złożyła przedmiotowy wniosek skróceniowy już po upływie 10 miesięcy od daty wejścia w życie ww. taryfy, powołując się na tryb określony w art. 24j uzzwoś.

W ocenie organu odwoławczego na gruncie regulacji art. 24j ust. 1 uzzwoś znaczenie ma nie tylko to, czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykaże istnienie okoliczności, mających stanowić podstawę do stosowania wskazanego przepisu, lecz istotnym jest także ustalenie, czy okoliczności te obiektywnie uzasadniają skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, mając na uwadze, że powyższe stanowi wyjątek od zasady okresowego (3 letniego) obowiązywania taryf.

Prezes PGW WP podniósł, że postępowanie prowadzone w trybie art. 24j uzzwoś ma szczególny, dwuetapowy charakter. W pierwszym etapie organ regulacyjny ustala, czy okoliczności podnoszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rzeczywiście stanowią o zajściu uzasadnionego przypadku, stanowiącego o możliwości skrócenia okresu obowiązywania aktualnej taryfy i zatwierdzenia w jej miejsce nowej. Dopiero po takiej kwalifikacji okoliczności wskazywanych przez skarżącą możliwe jest dokonanie oceny, analizy i weryfikacji projektu nowej taryfy zgodnie

z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 uzzwoś.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania przed organem regulacyjnym wnioskodawca w sposób istotny modyfikował wskazane we wniosku skróceniowym powody wygaszenia dotychczasowej taryfy. Ostateczny ich katalog strona przedstawiła w poprawionym uzasadnieniu wniosku skróceniowego, który przy piśmie z 8 stycznia 2025 r. załączyła do akt (wraz ze skorygowanymi: projektem taryfy, jej uzasadnieniem i tabelami A-l). Organ I instancji w skarżonej decyzji odniósł się również do przesłanek powoływanych przez stronę na wcześniejszym etapie sprawy (konsekwencje sankcji gospodarczych wprowadzonych w wyniku agresji zbrojnej Rosji na Ukrainę oraz większe zapotrzebowanie na urządzenia systemów telemetrycznych

w związku z planowaną likwidacją technologii GSM 2G/3G), jednak działanie takie nie było uzasadnione żądaniem strony, która wyraźnie z nich zrezygnowała na stronie 7 pisma z 8 stycznia 2025 r.

Tym samym organ II instancji uznał, że wiążący katalog przesłanek skróceniowych został przedstawiony przez Spółkę w ostatecznej wersji przedmiotowego wniosku, jak i w samym piśmie z 8 stycznia 2025 r., przy którym załączony został ten wniosek, tj.:

1) wzrost kosztów podatku od nieruchomości - przyjęto stawki podatkowe obowiązujące na 2025 r. od majątku trwałego wg stanu na dzień 31 sierpnia 2024 r. (uwzględniono również przyrost majątku w związku z zakończeniem inwestycji w ramach Projektu pn. "Modernizacja i rozbudowa systemu gospodarki wodno-ściekowej na terenie aglomeracji R. - III etap" nr [...]). Spółka będzie płacić podatek od nieruchomości na podstawie Uchwały Nr IX/105/2024 Rady Miejskiej

w R. z dnia 30 września 2024 r. (weszła w życie z dniem 1 stycznia 2025 r.)

w sprawie określenia wysokości rocznych stawek podatku od nieruchomości na terenie Gminy Miasta R.; zmiana tego kosztu uzasadniona została ponadto prawidłowym zastosowaniem przez Spółkę § 8 rozporządzenia taryfowego, czego zaniechała

w obowiązującej taryfie;

2) wzrost kosztów amortyzacji - przyrost majątku w związku z zakończeniem inwestycji w ramach Projektu pn. "Modernizacja i rozbudowa systemu gospodarki wodno-ściekowej na terenie aglomeracji R. - III etap" nr [...]. Zmiana tego kosztu uzasadniona została ponadto prawidłowym zastosowaniem przez Spółkę § 8 rozporządzenia taryfowego, czego zaniechała w obowiązującej taryfie;

3) wzrost kosztów opłat za usługi wodne, wynikający z planowanej produkcji wody na lata 2025-2027 i planowanego odbioru ścieków na lata 2025-2027;

4) wzrost kosztów, takich jak: wynagrodzenia, usługi obce, podatki i opłaty pozostałe, pozostałe koszty, alokacja kosztów wydziałowych i kosztów ogólnozakładowych wynikające z innego okresu obrachunkowego wziętego pod uwagę przy ustalaniu niezbędnych przychodów.

W aktualnie składanym wniosku do planowania niezbędnych przychodów uwzględniono okres ostatnich 12-miesięcy obrachunkowych poprzedzających wprowadzenie nowej taryfy, gdyż- zdaniem Spółki - realnie obrazuje koszty. Natomiast w aktualnie obowiązującej taryfie do wyliczenia niezbędnych przychodów wzięto pod uwagę średnią z ostatnich 36-miesięcy obrachunkowych poprzedzających wprowadzenie nowej taryfy.

W piśmie z 6 grudnia 2024 r. strona poinformowała ponadto, że w przypadku wynagrodzeń wzrost kosztów w drugim 12-miesięcznym okresie nowej taryfy uwzględnia planowany ich wzrost na podstawie wstępnych negocjacji ze związkami zawodowymi. Z protokołu negocjacji z 1 października 2024 r. wynika, że podwyżka wynagrodzeń w wysokości 300-350 zł/etat dla pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony nastąpi najpóźniej z dniem 1 stycznia 2026 r., jednak nie wcześniej niż przed 1 lipca 2025 r.;

5) wykazanie odsetek od zaciągniętej pożyczki - Spółka 24 października 2019 r. podpisała Umowę nr [...] o dofinansowanie w formie pożyczki przedsięwzięcia pod nazwą "Modernizacja i rozbudowa gospodarki wodno-ściekowej na terenie aglomeracji R. - III etap", współfinansowanego ze środków Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 celem uzupełnienia wkładu własnego beneficjenta (wraz z Aneksem nr 1 z 7 listopada 2022r., Aneksem nr 2 z 28 czerwca 2024 r. oraz Aneksem nr 3 z 11 października 2023 r.), zgodnie z którą kwota pożyczki 96.000.000 zł udzielona została na okres do 20 grudnia 2035 r.

z oprocentowaniem zmiennym WIBOR 3M, jednak nie mniej niż 2% w skali roku. Spółka spłaca odsetki od dnia wypłaty kwot pożyczki, tj. od czerwca 2021 r. Wyjaśniono, że wnioskodawca nie planował odsetek w aktualnie obowiązującej taryfie, zatwierdzonej decyzją Prezesa PGW WP z 29 listopada 2023 r. [...] (złożony w lipcu 2023 r.), co najmniej z dwóch powodów: uzyskiwane przychody pokrywały koszty działalności Spółki, ochrona odbiorców usług przed zbyt gwałtownym wzrostem cen i stawek opłat. Zamknięcie 2023 r. stratą, jak również utrzymująca się strata przez wszystkie miesiące 2024 r. skłoniły Spółkę do wykazania/zaplanowania odsetek w niezbędnych przychodach w aktualnie składanym wniosku;

6) zmiana wielkości wskaźników makroekonomicznych;

7) zmiana grup taryfowych poprzez wyodrębnienie dodatkowych grup dla odbiorców, którzy otrzymują e-fakturę - wydzielenie dodatkowych grup taryfowych (e-faktur) uniemożliwi subsydiowanie skrośne;

8) spadek kosztów energii elektrycznej - nowa cena umowna;

9) spadek kosztów materiałów - ograniczenie zakupów.

W ocenie organu odwoławczego przepis art. 24j ust. 1 uzzwoś nie wymaga, by okoliczności, które spowodowały wystąpienie z wnioskiem o skrócenie obowiązującej taryfy były wyjątkowe, a jedynie uzasadnione i należycie udokumentowane. Wymaga również jednak, aby zaistniały w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy. Powinny być także niemożliwe do przewidzenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne przed wydaniem decyzji zatwierdzającej obowiązującą taryfę i do uwzględnienia w tej taryfie, a także by wpływały realnie na warunki świadczenia usług przez to przedsiębiorstwo.

Po analizie akt sprawy Prezes PGW WP nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wskazanych wyżej okoliczności jako przesłanki skróceniowej

w rozumieniu art. 24j ust. 1 uzzwoś. W ocenie organu odwoławczego - żadnej ze wskazanych wyżej okoliczności nie można uznać za przypadek uzasadniony, należycie skalkulowany oraz udokumentowany (dotyczy to również spadku kosztów energii elektrycznej), który zaistniałby w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy (będąc niemożliwym do przewidzenia i uwzględnienia w obowiązującej taryfie)

i wpływałby realnie na warunki świadczenia usług przez Przedsiębiorstwo.

W odniesieniu do wzrostu kosztów podatku od nieruchomości organ II instancji zauważył, że z trzykrotnie aneksowanej umowy z dnia 24 października 2019 r. nr [...] o dofinansowanie w formie pożyczki przedsięwzięcia pod nazwą "Modernizacja i rozbudowa gospodarki wodno-ściekowej na terenie aglomeracji R. - III etap", a także z obowiązującego w latach 2021-2025 wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodno-kanalizacyjnych będących w posiadaniu Spółki wynika, że wskazany wyżej projekt realizowany jest przez stronę co najmniej od 2019 r., a jego zakończenie przewidziane było na 2022 r. (został zakończony w 2023 r.). Oznacza to, że wnioskodawca nie mógł nie przewidzieć i nie uwzględnić w kalkulacji obowiązującej taryfy (zatwierdzonej 29 listopada 2023 r.) wszelkich skutków ekonomicznych i finansowych oddania do użytku tego projektu, w tym przyrostu majątku w związku z zakończeniem tej inwestycji, powodującego wzrost kosztów podatku od nieruchomości w poszczególnych 12-miesięcznych okresach obowiązującej taryfy, planowanej na 3 lata. Jeśli Przedsiębiorstwo tego nie uczyniło, to nie może tego błędu naprawiać w nadzwyczajnym trybie skróceniowym; możliwe jest to dopiero w zwykłym trybie przewidzianym w art. 24b uzzwoś, gdy powstaną ku temu warunki ustawowe.

Za uwzględnieniem wzrostu tego kosztu jako zasadnej przestanki skróceniowej nie przemawia też prawidłowe (bliżej niewyjaśnione i niesprecyzowane) zastosowanie przez Spółkę § 8 rozporządzenia taryfowego, co postanowiła zastosować dopiero

w nowej taryfie, a czego zaniechała w taryfie obowiązującej.

Analizując wzrost kosztów amortyzacji związanych z realizacją ww. Projektu, Prezes PGW WP do tej przesłanki poczynił tożsame rozważania, jak i wobec wzrostu kosztów podatku od nieruchomości. Poza tym dodatkowo podniósł, że przy kalkulacji kosztów amortyzacji, mających wpływ na wysokość niezbędnych przychodów

w projektowanej taryfie, Spółka nieprawidłowo uwzględniła okres ekonomicznej użyteczności sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Konsekwencją powyższego było nieprawidłowe zaplanowanie we wniosku taryfowym zmiany kosztów amortyzacji, co przełożyło się w projektowanej taryfie na zawyżenie cen, zarówno w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jak i zbiorowego odprowadzania ścieków. Spółka nie wykazała, że w wyniku przyjęcia najkrótszego okresu ekonomicznej użyteczności obsługiwanych przez nią sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, wynoszącego zaledwie 22,22 lata (co skutkowało ustaleniem stawki amortyzacji 4,5%), nie doszło do niedopuszczalnej sytuacji, w której po całkowitym zamortyzowaniu majątek Przedsiębiorstwa nadal jest wykorzystywany, podczas gdy Spółka ma wykazywaną zerową wartość w księgach. Tym samym wnioskodawca naruszył obowiązek opracowywania taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (§ 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego).

W odniesieniu do przesłanki wzrostu kosztów za usługi wodne, to zdaniem organu II instancji strona w żadnym zakresie nie wykazała, a nawet nie powołała tej okoliczności jako uzasadniony przypadek, który zaistniałby w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy (będąc niemożliwym do przewidzenia i uwzględnienia w obowiązującej taryfie) i wpływałby realnie na aktualne warunki świadczenia usług przez Przedsiębiorstwo. Sama zmiana planów Przedsiębiorstwa w tym zakresie, jako efekt wewnętrznej jego polityki lub oceny, nie wystarcza do uznania, że zmiana wielkości usług, a co za tym idzie, wzrost kosztów opłat za usługi wodne spełniają warunki do uznania za uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 24j ust. 1 uzzwoś. Aktualizowanie planów w zakresie zmiany wielkości usług bez wskazania, iż przemawiają za nią okoliczności obiektywne, niezależne od Spółki oraz jej wewnętrznej polityki, dowodzi, że wielkości te wnioskodawca nieprawidłowo zaplanował w obowiązującej taryfie. Natomiast niedopuszczalne jest w nadzwyczajnym trybie skróceniowym naprawianie błędów Przedsiębiorstwa, które zostały popełnione przy opracowywaniu aktualnej taryfy.

Analizując wzrost kosztów wskazanych w grupie przesłanek z punktu 4 pisma z 8 stycznia 2025 r., organ odwoławczy wskazał, że bezpodstawne jest powoływanie się przez stronę na postanowienia protokołu negocjacji z 1 października 2024 r. przy wykazywaniu wzrostu kosztów wynagrodzeń, który ma uzasadniać skrócenie dotychczasowej taryfy, gdyż wzrostu tego jeszcze nie ma. Błąd logiczny działania Spółki doprowadził więc do sytuacji, w której żąda ona skrócenia obowiązującej taryfy

w oparciu o nieistniejący wzrost kosztu, który ma powstać najwcześniej 1 lipca 2025 r. Tego rodzaju działanie jest niedopuszczalne i nie może być akceptowane przez organ orzekający w niniejszej sprawie jako zasadna przesłanka skróceniowa.

Poza tym wnioskodawca przyjął nieprawidłowy okres obrachunkowy za podstawę nie tylko kalkulacji kosztów, które powołał jako przesłankę skróceniową w punkcie 4 pisma z 8 stycznia 2025 r., lecz wszelkich kalkulacji dla potrzeb opracowania nowej taryfy i ustalił niezbędne przychody na podstawie kosztów nie z okresu obrachunkowego (w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego) poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy (36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy), lecz w oparciu

o dowolnie przez siebie ustalony 12-miesięczny okres poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy.

Co do przesłanki skróceniowej w postaci wykazania odsetek od zaciągniętej pożyczki, to w dacie zatwierdzenia obowiązującej taryfy Spółka posiadała wiedzę, że jednym z kosztów działalności taryfowej jest konieczność spłaty tych odsetek, które są spłacane już od czerwca 2021 r. Spółka pominęła jednak ten koszt przy kalkulacji niezbędnych przychodów w aktualnej taryfie, mimo iż miała taki obowiązek, mając na uwadze § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia taryfowego. Błędu tego nie może teraz naprawić poprzez powołanie wprowadzenia tego kosztu do kalkulacji niezbędnych przychodów jako przesłanki skróceniowej w niniejszym postępowaniu, bowiem

w okresie obowiązywania aktualnej taryfy nie doszło do zmiany kosztów w tym zakresie. W ocenie organu II instancji korygowanie strat na działalności Przedsiębiorstwa, będących skutkiem nieprawidłowo zaplanowanej obowiązującej taryfy, możliwe jest wyłącznie w zwykłym trybie zatwierdzenia taryf, przewidzianej w art. 24b uzzwoś,

z uwzględnieniem 3-letniego okresu obowiązywania taryf.

Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadnione jest wskazywanie przez Spółkę przesłanki skróceniowej w postaci zmiany wielkości wskaźników makroekonomicznych, aktualnych na październik 2024 r., bowiem Przedsiębiorstwo, planując koszty

w obowiązującej taryfie na podstawie ewidencji księgowej, zastosowało już (powinno było zastosować) wskaźniki makroekonomiczne do kosztów do końca obowiązywania obecnej taryfy. Aby Przedsiębiorstwo mogło skutecznie uwzględnić wzrost wskaźników makroekonomicznych przy kalkulacji cen w nowej taryfie w trybie skróceniowym lub powoływać się na zmianę warunków ekonomicznych prowadzenia działalności, wyrażoną jedynie przez wzrost tych wskaźników, może to uczynić wyłącznie poprzez kompletne wskazanie poszczególnych, realnych kosztów, na których wskaźniki te lub zmiany warunków ekonomicznych prowadzenia działalności miały wpływ, i powołania ich jako przesłanki skróceniowe (np. wzrost kosztów materiałów, czy usług remontowych), wraz z całościowym udokumentowaniem każdego z nich i wykazaniem, jaki wpływ mają te poszczególne koszty na wnioskowaną taryfę oraz jakie są proporcje zmiany tych kosztów wobec tych, które były ustalane do aktualnie obowiązującej taryfy. Nie wystarczy w żadnym razie tylko udokumentowanie, że we wskazywanym przez stronę okresie wskaźniki te minimalnie wzrosły.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że zaliczenie przez Spółkę zmian w strukturze taryfy do przesłanek skróceniowych, które winna powołać, wnosząc o wygaszenie dotychczasowej taryfy, jest niecelowe i nie może przynieść jej oczekiwanych rezultatów. Nie oznacza to jednak, że Spółka niecelowo dokonała zmian w strukturze taryfy w zakresie taryfowych grup odbiorców, jednak okoliczność ta nie może być oceniania jako przesłanka skróceniowa w ramach pierwszego etapu postępowania skróceniowego, lecz w etapie drugim, w którym regulator dokonuje czynności w ramach obowiązków wynikających z art. 24c ust. 1 uzzwoś.

Zdaniem Prezesa PGW WP wnioskodawca, powołując się we wniosku skróceniowym na przesłankę spadku kosztów energii (wynikającego z obowiązującej

w 2025 r. niższej ceny umownej), nie wyjaśnił, nie udokumentował i nie skalkulował szeregu innych aspektów tego kosztu, które uwzględnił przy planowaniu aktualnej taryfy. Nie ma przy tym znaczenia, czy koszt ten wzrasta, czy maleje. W obu przypadkach wnioskodawca ma obowiązek uzasadnienia go, skalkulowania

i udokumentowania w sposób jasny i kompletny, albowiem wszelkie zaniechania w tym zakresie czynią jego bardzo zwięzłe kalkulacje, jakie zaprezentował w uzasadnieniu projektu taryfy (w uzasadnieniu wniosku skróceniowego całkowicie tego zaniechał), dowolnymi, co uniemożliwia weryfikację zmiany tego kosztu (wynikającej nie tylko

z kosztów energii elektrycznej czynnej, ale też z kosztów dystrybucji i wielkości zużycia) jako przesłanki skróceniowej.

W ocenie organu II instancji we wniosku skróceniowym wnioskodawca na poparcie przesłanki spadku kosztów materiałów wskazał jedynie, że wynika to

z ograniczenia zakupów. Nie wskazał, jakie okoliczności, których nie mógł przewidzieć 10 miesięcy wcześniej przy planowaniu aktualnej taryfy, a byłyby obiektywne, a więc niezależne od wnioskodawcy i jego wewnętrznej polityki, przemawiają za ograniczeniem zakupów, a co za tym idzie, spadkiem kosztów materiałów. Nie załączył też żadnych dokumentów i kalkulacji w tym przedmiocie.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że żadna z przesłanek powoływanych przez stronę we wniosku skróceniowym nie może stanowić uzasadnionej przesłanki wygaszenia dotychczasowej taryfy. Wobec tego brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 uzzwoś. Prezes PGW WP zauważył również, że nawet gdyby jedna lub część ze wskazywanych przez stronę przesłanek okazała się zasadna, to w żadnym razie nie prowadziłoby to do automatycznego skrócenia obowiązującej taryfy. Realizując jednak zasadę przekonywania z art. 11 kpa, dokonał oceny, analizy i weryfikacji przedłożonego przez wnioskodawcę projektu taryfy w zakresie art. 24c ust. 1 uzzwoś, uznając, że jest on dotknięty wadami uniemożliwiającymi uwzględnienie wniosku skróceniowego.

Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodziła się skarżąca i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 24j w związku z art. 24b oraz art. 24c ust. 1, 3 i 4 uzzwoś polegające na uznaniu, że przesłanki przywołane we wniosku o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, dotyczące zmiany warunków ekonomicznych (polegające na wzroście

w szczególności kosztów energii elektrycznej, materiałów i usług obcych, wynagrodzeń, konsekwencji sankcji gospodarczych wprowadzonych w wyniku agresji Rosji na Ukrainę, wzrostu stóp procentowych), nie stanowią "uzasadnionego przypadku" skrócenia okresu obowiązywania taryfy z uwagi na ich subiektywny charakter, tzn. że były możliwe oraz konieczne do przewidzenia na etapie opracowywania obowiązującej taryfy, a także są zależne od woli i decyzji przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, podczas gdy przesłanki te niewątpliwie mają charakter obiektywny, powstały w czasie obowiązywania taryfy oraz że skarżąca nie miała i nie mogła mieć

o nich wiedzy w czasie składnia wniosku taryfowego dotyczącego obowiązującej taryfy

i uzasadniają wydanie decyzji zatwierdzającej taryfę i skrócenie czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy.

W tym w szczególności również na:

a) błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe uzasadniające skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy,

b) błędnym uznaniu, że organ regulacyjny uprawniony jest do skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy tylko w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności uzasadniające skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy zostaną wskazane przez skarżącą, a jednocześnie organ regulacyjny uzna je wszystkie za zasadne i mieszczące się w katalogu ustawowym określonym w przepisie art. 24j ust. 1 uzzwoś,

c) błędnym uznaniu, że wniosek o zatwierdzenie nowej taryfy przedłożony wraz

z wnioskiem o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy może obejmować wyłącznie planowanie niezbędnych przychodów na okres obowiązywania nowej taryfy wyłącznie w zakresie kosztów, które uległy zmianie po zatwierdzeniu dotychczasowej taryfy, podczas gdy zaplanowanie niezbędnych przychodów całkowicie od nowa jest wynikiem prawidłowej kalkulacji (bazującej na okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, a nie planowanym trzecim okresem obowiązywania dotychczasowej taryfy) zgodnie z obowiązującymi przepisami;

2) art. 24j ust. 1 w związku z przepisem art. 24c ust. 1 pkt 2) i art. 24c ust. 3 uzzwoś poprzez niedokonanie oceny projektu nowej taryfy i uzasadnienia pod względem zgodności z przepisami uzzwoś lub przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a także nieprzeprowadzenie analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez Przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, w tym marży zysku, oraz nieprawidłowym zweryfikowaniu kosztów, o których mowa w art. 20 ust.4 pkt 1 uzzwoś pod względem celowości ich ponoszenia, w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, polegające na bezzasadnej odmowie zatwierdzenia nowych taryf wynikającej z błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie w wyniku pominięcia dowodów i wyjaśnień strony;

3) art. 2 pkt 2 i art. 20 ust. 4 uzzwoś w związku z § 3 pkt 1 lit. a, b i § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 pkt 1-3 w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, polegające na utrzymaniu w mocy przez organ decyzji o odmowie skrócenia okresu obowiązywania taryfy i zatwierdzenia ustalonej przez skarżącą taryfy w związku z rzekomo nieuzasadnieniem i niewykazaniem wzrostu kategorii kosztów, w tym w szczególności wynagrodzeń, energii elektrycznej, materiałów i usług obcych, w sytuacji gdy skarżąca wykazała i udokumentowała wszystkie powyższe okoliczności zgodnie z § 8 w związku z § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzania, a odmowa skrócenia okresu obowiązywania taryfy

i odmowa zatwierdzenia taryfy w oparciu o powyższe okoliczności będzie skutkowała niezapewnieniem uzyskania niezbędnych przychodów przez Wodociągi Miejskie;

4) § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia taryfowego w związku z art. 20 ust. 4 pkt b1) i 2) uzzwoś, polegające na ich nieprawidłowej wykładni, skutkującej bezzasadnym uznaniem, że przy ustalaniu niezbędnych przychodów na okres obowiązywania nowych taryf koszty stanowiące podstawę ich planowania ocenia się w odniesieniu do kosztów planowanych do poniesienia w latach obowiązywania dotychczasowej taryfy, a nie

z uwzględnieniem kosztów rzeczywiście poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie owej taryfy;

II. przepisów prawa procesowego:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie,

w szczególności w zakresie przedłożonych dokumentów i złożonych wyjaśnień skarżącej, uzasadniających wzrost wysokości cen energii elektrycznej, materiałów

i wynagrodzeń, jak również sposobu wyliczenia kosztów usług obcych, kosztów pośrednich oraz stawek abonamentu dla poszczególnych grup odbiorców usług, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na odmowie skrócenia okresu obowiązywania taryfy i odmowie zatwierdzenia ustalonej przez skarżącą taryfy z uwagi na brak ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen;

2) zasady proporcjonalności i interesu publicznego (art. 8 kpa), ponieważ utrzymanie obowiązującej taryfy prowadzi do istotnych trudności finansowych przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, jakim jest Spółka, co może skutkować zagrożeniem dla ciągłości świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

3) art. 8 § 2, art. 9 i art. 11 kpa polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj.: zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych

i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania, poprzez:

a) prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, pomijając przy tym całkowicie zasady: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przy tym stwarzania pozorów rozpoznania sprawy oraz merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia;

b) zaniechania obowiązku wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi organ I instancji kierował się przy załatwieniu sprawy, czego dowodem jest treść zaskarżonej decyzji,

z której to skarżąca nie jest w stanie dowiedzieć się, jakie były rzeczywiste motywy rozstrzygnięcia, ani też poznać dokładnego zakresu ewentualnych zmian, jakie powinny prowadzić do wniosku o skrócenie czasu obowiązywania taryfy, sporządzenia projektu nowej taryfy oraz uzasadnienia;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 27c ust. 1 uzzwoś, polegające na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolną ich ocenę albo nieuzasadnione całkowite ich pominięcie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 uzzwoś, przejawiające się w szczególności całkowitym pominięciem w sprawie wyjaśnień skarżącej i dowodów potwierdzających:

a) wzrost kosztów podatku od nieruchomości - wynikający głównie z przyrostu majątku w związku z zakończeniem inwestycji w ramach Projektu pn. "Modernizacja

i rozbudowa systemu gospodarki wodno-ściekowej na terenie aglomeracji R. - III etap";

b) wzrost amortyzacji - przyrost majątku w związku z zakończeniem inwestycji

w ramach Projektu pn. "Modernizacja i rozbudowa systemu gospodarki wodno-ściekowej na terenie aglomeracji R.- III etap" nr [...];

c) wzrost kosztów opłat za usługi wodne - wynikający z planowanej produkcji wody na lata 2025-2027 i planowanego odbioru ścieków na lata 2025-2027;

d) wzrost kosztów, takich jak: wynagrodzenia, usługi obce, podatki i opłaty pozostałe, pozostałe koszty, alokacja kosztów wydziałowych i kosztów ogólnozakładowych - wynikające z innego okresu obrachunkowego wziętego pod uwagę przy ustalaniu niezbędnych przychodów;

e) wykazanie odsetek od zaciągniętej pożyczki;

f) zmianę wielkości wskaźników makroekonomicznych;

g) zmianę warunków świadczenia usług, tj.: zmianę grup taryfowych poprzez wyodrębnienie dodatkowych grup dla odbiorców, którzy otrzymują e-fakturę. Wydzielenie dodatkowych grup taryfowych (e-faktur) uniemożliwi subsydiowanie skrośne;

5) art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 8 kpa przez niezawarcie

w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone prawem, w tym wybiórcze i fragmentaryczne przywołanie uzasadnienia podstaw odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy;

6) art. 15 kpa poprzez sprowadzenie postępowania dwuinstancyjnego do zatwierdzenia wyników postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i lakoniczne stwierdzenie, że projekt taryfy jest sprzeczny z prawem m.in. z tego względu, gdyż uwzględniono zakup i eksploatację urządzeń pełniących funkcje ppoż., zwanych hydrantami, podczas gdy urządzenia te są usytuowane na sieci stanowiącej własność skarżącej, funkcjonującej w tzw. systemie obiegowym i służą Spółce do eksploatacji sieci wodociągowej, m.in. do płukania sieci, a także do lakonicznego stwierdzenia, że do projektu taryfy przyjęto koszty z ostatnich 12 miesięcy, a nie z 36 miesięcy, bez rozpatrzenia i uwzględnienia wyjaśnień skarżącej, znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy, że są to realne, poniesione koszty, ustalone zgodnie

z przepisami prawa dotyczącymi tzw. trybu skróceniowego.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się obszernie do zarzutów strony i podtrzymując wywody zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2023 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że w wypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas –

w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub

w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast

w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części – art. 151 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga przy tym

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Aktem prawnym regulującym wydawanie decyzji zatwierdzających taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest uzzwoś. Szczegółowe sposoby określania taryf i odpowiednia ich ocena przez organ regulacyjny odbywa się na podstawie aktu wykonawczego do ww. ustawy, tj. rozporządzenia taryfowego.

Złożenie wniosku o skrócenie okresu obowiązywania taryfy w trakcie jej obowiązywania oraz o zatwierdzenie nowej taryfy przewiduje art. 24j uzzwoś. Zgodnie

z ust. 1 tego przepisu w uzasadnionych przypadkach, w szczególności, jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług

i warunków ich świadczenia, zakład wodociągowo-kanalizacyjny w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek

o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 uzzwoś stosuje się odpowiednio. W decyzji zatwierdzającej taryfę orzeka się

o skróceniu czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy (ust. 2).

Z brzmienia cytowanych wyżej przepisów wynika, że postępowanie

w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy jest specjalnym, wyjątkowym i szczególnym trybem, umożliwiającym wprowadzenie nowej taryfy

w trakcie 3-letniego okresu obowiązywania taryfy zatwierdzonej przez organ regulacyjny w trybie określonym w art. 24b uzzwoś. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zatem uprawnione do złożenia wniosku skróceniowego jedynie w uzasadnionych przypadkach.

Przez "uzasadniony przypadek" należy rozumieć w szczególności sytuację,

w której wnioskodawca powołuje się na okoliczności, jakie powstały w okresie obowiązywania taryfy oraz o których nie miał i nie mógł mieć wiedzy w czasie składania wniosku taryfowego dotyczącego taryfy obowiązującej. Dodać należy, że okoliczności te powinny być udokumentowane, czyli wykazane.

Poza tym z literalnego brzmienia art. 24j ust. 1 uzzwoś wynika, że zastosowane w nim pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie odnosi się do wykazania jego rzeczywistego zaistnienia w postępowaniu przed organem regulacyjnym, a do znaczenia takiego przypadku, tj. uznania czy usprawiedliwia on skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy w celu zatwierdzenia w jej miejsce nowej taryfy. Również słownikowe znaczenia słowa "uzasadniony" w języku polskim oznacza "oparty na obiektywnych racjach, podstawach, słuszny, usprawiedliwiony".

Z uwagi na konstrukcję przepisu art. 24j uzzwoś procedowanie wniosku składnego w trybie przewidzianym tym przepisem winno mieć charakter etapowy.

W pierwszym etapie należy zbadać, czy okoliczności przedstawione przez przedsiębiorstwo we wniosku stanowią przypadek uzasadniający skrócenie dotychczasowej taryfy. Pozytywna ocena choćby jednej z okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę obliguje organ do przeprowadzenia oceny, analizy i weryfikacji nowego wniosku taryfowego, tj. podjęcia czynności, o których mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś, bowiem bez tej oceny wstępnej (w zakresie skrócenia) nowy wniosek taryfowy nie będzie mógł zostać zatwierdzony, bez względu na to, czy wynik jego oceny i analizy byłby pozytywny czy negatywny.

W ocenie Sądu organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, dokonał szczegółowej analizy przedłożonego przez Spółkę wniosku wraz ze złożonymi w toku postępowania dokumentami pod względem spełnienia przesłanek określonych

w art. 24j uzzwoś. Należy w tym miejscu zauważyć, że wnioskodawca w toku postępowania modyfikował swój pierwotny wniosek w trybie skróceniowym złożony do organu I instancji 14 października 2024 r. i uzupełniony przy piśmie z 22 października 2024 r. W piśmie z 12 listopada 2024 r. załączył bowiem nowe wersje uzasadnienia wniosku skróceniowego, projektu taryfy, jej uzasadnienia oraz tabel A-I. Następnie na wezwanie regulatora do złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień wypowiedział się w piśmie z 6 grudnia 2024 r. Natomiast na etapie zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa w związku z art. 79a kpa Spółka w piśmie z 8 stycznia 2025 r. odniosła się do wskazanych przez organ regulacyjny przesłanek, wskazując ostateczny katalog powodów skrócenia aktualnej taryfy, a także załączyła do akt m.in. końcowe wersje uzasadnienia wniosku skróceniowego, projektu nowej taryfy, jej uzasadnienia oraz tabel A-l.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że ostatecznie w sprawie wiążąca jest wersja wniosku skróceniowego z 8 stycznia 2025 r., obejmująca 9 przesłanek wskazanych jako przyczyny uzasadniające skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy. W tej wersji wniosku brak jest przesłanki, którą strona wskazuje w punkcie I.1. skargi – "konsekwencje sankcji gospodarczych wprowadzonych w wyniku agresji Rosji na Ukrainę", jak również drugiej przesłanki, widniejącej w pierwotnym wniosku – "większe zapotrzebowanie na urządzenia systemów telemetrycznych w związku z planowaną likwidacją technologii GSM 2G/3G. Jeśli Spółka zrezygnowała z tych argumentów i kosztów we wniosku z 8 stycznia 2025 r., to zbędnie organ I instancji rozważał również i te przesłanki jako podstawy wniosku skróceniowego, bowiem to wnioskodawca jest dysponentem wniosku i w jego gestii jest wskazanie obiektywnych przyczyn skutkujących jego uwzględnienie.

Prezes PGW WP do katalogu wszystkich przesłanek skróceniowych zawartych

w piśmie z 8 stycznia 2025 r. odniósł się w zakażonej decyzji w sposób szczegółowy, wszechstronny i z należytą starannością, co Sąd w pełni podziela i czyni te ustalenia za własne, bez potrzeby ponownego ich omawiania. Niezasadny jest więc zarzut skargi naruszenia art. 24j w związku z art. 24b oraz art. 24c ust. 1,3 i 4 uzzwoś, że przesłanki polegające na: wzroście w szczególności kosztów energii elektrycznej, materiałów

i usług obcych, wynagrodzeń, konsekwencji sankcji gospodarczych wprowadzonych

w wyniku agresji Rosji na Ukrainę, wzrostu stóp procentowych stanowią – wbrew ustaleniom organu odwoławczego - "uzasadniony przypadek" skrócenia okresu taryfy.

Zdaniem Sądu skarżąca w tym zakresie przedstawiła w skardze jedynie polemikę

z prawidłowymi ustaleniami organu II instancji, zarzucając wybiórczy sposób analizy stanu faktycznego i wyciągnięcie błędnych wniosków. Tymczasem sama strona jest niekonsekwentna we wskazywaniu przesłanek uzasadniających wniosek skróceniowy, ponieważ w skardze przywołała przyczynę, z której się wycofała we wniosku z 8 stycznia 2025 r., oraz powołała się na wzrost kosztów materiałów i energii elektrycznej, podczas gdy we wniosku argumentowała spadek tych kosztów (nowa cena umowna co do energii elektrycznej i ograniczenie zakupów co do materiałów).

Słusznie organ odwoławczy zauważył w odpowiedzi na skargę, że - wbrew intencji skarżącej – analiza treści powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 82/22, potwierdza stanowisko organu II instancji, że okoliczności, które spowodowały wystąpienie z wnioskiem o skrócenie obowiązującej taryfy, nie muszą być wyjątkowe lub trwałe, a jedynie uzasadnione. Istotne jest jednak, aby zaistniały w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy i wpływały realnie na warunki świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Na tym właśnie polega "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 24j ust. 1 uzzwoś, który w niniejszej sprawie nie wystąpił.

Zatem nie można było przejść do drugiego etapu postępowania skróceniowego (zatwierdzenia taryfy), polegającego na ocenie, analizie i weryfikacji projektu nowej taryfy i jej uzasadnienia. Organ odwoławczy nie był więc zobligowany do przeprowadzenia kontroli w trybie art. 24c ust. 1 uzzwoś. Potwierdza to jednolite w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 5 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2005/23, z 30 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 776/23, publ. cbosa).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 31-38) Prezes PGW WP jedynie

w ramach realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa oraz "szkoleniowo" zweryfikował przedłożony przez Przedsiębiorstwo projekt nowej taryfy i ocenił go również jako wadliwy. Tym samym organ II instancji nie mógł naruszyć zarzucanych

w skardze art. 24c ust. 1, 3 i 4 uzzwoś oraz przepisów rozporządzenia taryfowego.

Skarżąca w skardze w sposób istotny akcentuje naruszenie przez organ II instancji § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia taryfowego, dotyczącego sposobu opracowania nowej taryfy, poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji przesłanki, jaką jest uzyskanie przez Przedsiębiorstwo niezbędnych przychodów. Przesłanka ta – zdaniem wnioskodawcy - ma bowiem równorzędny charakter z przesłanką ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Według strony wysokość taryfy nie może prowadzić do straty w przedsiębiorstwie użyteczności publicznej.

W tym zakresie należy zgodzić się z organem II instancji, że tylko przez pryzmat zasady praworządności, a nie wielkości planowanych przez Spółkę wzrostów cen usług taryfowych, oceniany jest poziom ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Ustawowy 3-letni okres taryfowy ma na celu dać odbiorcy usług pewność w zakresie wysokości cen i stawek opłat oraz chronić odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Niezasadny jest zarzut skargi, że organ regulacyjny nie uwzględnił interesów Przedsiębiorstwa, które powinno osiągać dochody (strona na koniec 2023 r. oraz na koniec 2024 r. nie osiągnęła zysku, tylko wykazała istotną stratę).

Z treści § 3 rozporządzenia taryfowego wynika, że projekt nowej taryfy powinien zostać opracowany w sposób zapewniający: uzyskanie niezbędnych przychodów, ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, eliminowanie subsydiowania skrośnego, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczenia zanieczyszczenia ścieków, łatwość obliczania i sprawdzania cen

i stawek opłat. Wskazany przepis wymienia więc wszystkie przesłanki, którymi ma się kierować podmiot, przygotowując projekt taryfy. Co istotne, wszystkie one mają charakter równorzędny, są poddawane kontroli organu regulacyjnego pod względem zgodności z prawem, mając w szczególności na względzie ochronę usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (por. wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1223/23, publ. cbosa).

Jednak w okolicznościach tej sprawy kwestia braku nadrzędności niezbędnych przychodów przez Przedsiębiorstwo względem zasady ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat przy opracowywaniu nowej taryfy nie miała pierwszoplanowego znaczenia, ponieważ skarżąca nie wykazała we wniosku, aby wskazywane przez nią przesłanki skróceniowe (chociażby jedna) stanowiły uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 24j uzzwoś. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji sporządzenia przez Spółkę nie tylko wadliwego wniosku, ale i wadliwego projektu nowej taryfy, nie do zaakceptowania jest zarzut strony, że odmowa uwzględnienia jej wniosku skróceniowego prowadzi do niezapewnienia uzyskania przez nią niezbędnych przychodów. Ocena projektu taryfy i jej uzasadnienia była w niniejszej sprawie kwestią wtórną.

Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia taryfowego w związku z art. 20 ust. 4 uzzwoś dotyczące prawidłowości uwzględnienia okresu obrachunkowego przy ustalaniu niezbędnych przychodów w projektowanej taryfie. W niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo bezsprzecznie przyjęło nieprawidłowy okres obrachunkowy za podstawę nie tylko kalkulacji kosztów, które powołało jako przesłankę skróceniową, lecz wszelkich kalkulacji dla potrzeb opracowania nowej taryfy i ustaliło niezbędne przychody na podstawie kosztów nie z okresu obrachunkowego (w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego) poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy (36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy), lecz w oparciu o dowolnie przez siebie ustalony 12-miesięczny okres poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy.

Zarówno bowiem w przepisie § 6 ust. 1, jak i w § 7 ust. 1 rozporządzenia taryfowego ustawodawca konsekwentnie posługuje się ww. pojęciem okresu obrachunkowego. Ta definicja została wprowadzona na poziomie przepisów rozporządzenia taryfowego, stanowiących doprecyzowanie norm ustawowych

i szczegółowe wytyczne określające sposób opracowania wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Przepis art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwoś wyraźnie nawiązuje do kosztów poniesionych w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, co zostaje uszczegółowione przepisami rozporządzenia taryfowego - którego zapisy nie mogą zostać pominięte przez wnioskodawcę na etapie opracowywania wniosku taryfowego. Z kolei wskazany w § 7 ust. 2 rozporządzenia taryfowego okres 12-miesięczny odnosi się jedynie do kosztów planowanych w nowej, projektowanej taryfie.

Powyższą wykładnię przepisów zaakceptowało orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 30 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 776/23, z 24 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 263/24, publ cbosa). Sąd podziela więc ocenę organu odwoławczego, że Spółka, naruszając w omawianym zakresie § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego, ewidentnie dąży do preferowania własnego interesu kosztem ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania wskazanych w skardze. Prezes PGW WP w toku prowadzonego postępowania dokonał merytorycznej oceny całego materiału dowodowego, z uwzględnieniem składanych

w toku postępowania administracyjnego wyjaśnień i dokumentów. Prawidłowo skupił się na ostatniej modyfikacji wniosku skróceniowego z 8 stycznia 2025 r., co do którego organy nie były obowiązane po raz kolejny wzywać stronę do jego modyfikacji czy uzupełnienia. Organ I instancji prawidłowo zakończył swoje postepowanie, pouczając stronę o treści art. 10 § 1 kpa i art. 79a kpa, z czego skarżąca skorzystała, wypowiadając się właśnie w piśmie z 8 stycznia 2025 r. i jego załącznikach.

Wprawdzie prawidłowo przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 kpa nie dawała podstaw do skrócenia i zatwierdzenia taryfy, to nie świadczy to jednak o uchybieniach orzekającego ostatecznie organu administracji. Sam fakt, że Spółka nie jest zadowolona z zaskarżonej decyzji lub nie zgadza się z merytoryczną argumentacją organu II instancji nie uprawnia ją do stawiania tezy, że organ odwoławczy nie dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjętych na jego podstawie ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, jak też wynikających z nich konkluzji co do prawa.

Aby uznać, że zasada przekonywania z art. 11 kpa została zrealizowana, nie wymaga się od organu osiągnięcia rezultatu, tj. przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, publ. cbosa).

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 kpa (zasada bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności, zasada pewności prawa) w rozumieniu prezentowanym przez Spółkę w skardze, bowiem skarżąca jako spółka prawa handlowego nie może utożsamiać własnego, subiektywnego

i monopolistycznego interesu z interesem publicznym rozumianym jako dobro ogółu społeczeństwa. Spółka wprawdzie w ramach postępowania skróceniowego ma prawo do dążenia do zniwelowania ponoszonych przez nią strat, ale tylko takich, których źródła nie leżą w nieprawidłowym zaplanowaniu obowiązującej taryfy.

Niezasadne są zarzuty strony odnoszące się do rażącego naruszenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym przepisów dotyczących prawidłowej redakcji zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie decyzji organu II instancji jest szczegółowe, obszerne, logiczne i wyczerpujące, pozwalające poznać ustalone fakty i ich ocenę prawną. Z pewnością nie jest lakoniczne i nie narusza zasady art. 15 kpa. Organ odwoławczy samodzielnie ponownie rozpoznał merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie opierał się jedynie na wnioskach organu I instancji, bo

w kilku miejscach miał inną ocenę, co znalazło wyraz w uzasadnieniu jego decyzji, przy czym prawidłowo zinterpretował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Tym samym zarzuty skargi należy uznać jedynie za polemikę z prawidłowymi ustaleniami

i wnioskami zawartymi w zaskarżonej decyzji (w tym dotyczącymi hydrantów). Sąd nie doszukał się również innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/