Wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2026 r., sygn. II SAB/Łd 25/26
Brak działania Wójta Gminy Zduny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy stanowił bezczynność administracyjną, lecz nie w stopniu rażącym naruszającym prawo, co skutkuje uznaniem skargi za zasadną w ograniczonym zakresie.
Dnia 11 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek–Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2026 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy Zduny w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy Zduny dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie żądania zobowiązania Wójta Gminy Zduny do wydania aktu, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy Zduny na rzecz skarżącego J. K. kwotę 600,00 (sześćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego lp
Uzasadnienie
J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Zduny w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W treści skargi jej autor wniósł o:
1. stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy Zduny w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sprawie [...];
2. zobowiązanie Wójta Gminy Zduny do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W motywach skargi wskazano, że w dniu 23 grudnia 2024 r. skarżący złożył do Wójta Gminy Zduny wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanego na wyodrębnionej części działki nr [...] w obrębie W.. Pomimo upływu ustawowych terminów określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", organ nie wydał decyzji administracyjnej, ani innego aktu kończącego postępowanie. Organ błędnie przyjął, że sprawa dotyczy inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych, kumulując – bez podstawy prawnej – kilka odrębnych postępowań, a następnie bezpodstawnie uzależnił rozpoznanie wniosku od przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która – jak jednoznacznie stwierdził organ wyższego stopnia – nie była w tej sprawie wymagana.
Z okoliczności sprawy wynika także, że 25 września 2025 r. skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach ponaglenie, stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wyższej instancji, postanowieniem z dnia 17 października 2025 r., znak sprawy: KO.4110.135.2025 – na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. – stwierdził przewlekłość postępowania Wójta Gminy Zduny w ww. sprawie ustalenia warunków zabudowy i wskazał jednocześnie, że organ I instancji nie wykazał podstaw do żądania przedłożenia decyzji środowiskowej. Nadto organ wyższej instancji ustalił do 15 grudnia 2025 r. termin wydania decyzji w ww. sprawie. Mimo tego, organ I instancji nadal nie wydał decyzji administracyjnej, pozostając w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zduny wniósł o jej oddalenie wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach ww. postanowieniem z dnia 17 października 2025 r. orzekło o przewlekłości postępowania w sprawie, stwierdziło że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i ustaliło termin wydania przez Wójta Gminy Zduny decyzji do 15 grudnia 2025 r. W związku z tym Wójt Gminy Zduny podjął czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego, a w dniu 7 stycznia 2026 r. wydał decyzję w tej sprawie. W ocenie organu skarga na bezczynności organu poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem terminu wskazanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach jest oczywiście bezzasadna. W toku postępowania skarżący podejmował bowiem działania, które w sposób istotny uniemożliwiły skuteczne prowadzenie sprawy i wydanie decyzji w ww. terminie. W szczególności skarżący często i następująco po sobie zmieniał pełnomocników, co było dokonywane bez zachowania należytej staranności co do zapewnienia ciągłości doręczeń. Ponadto korespondencja nie była odbierana przez pełnomocnika, pomimo jej kierowania na wskazany do doręczeń adres, a także powtarzały się przypadki nieskutecznego doręczenia pism procesowych, skutkujące niemożnością wydania decyzji oraz przedłużaniem postępowania. W ocenie organu, strona nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków procesowych z okoliczności, którym sama zawiniła, w szczególności z faktu celowego utrudniania doręczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Kwestią o zasadniczym znaczeniu w badanej sprawie pozostaje to, czy organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 23 grudnia 2024 r. o ustalenie warunków zabudowy dopuścił się bezczynności. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, iż jest to sytuacja nie załatwienia sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Przed odniesieniem się do powyższej kwestii należy na wstępie zauważyć, iż badana aktualnie skarga na bezczynność organu administracji została poprzedzona ponagleniem z dnia 25 września 2025 r., złożonym przez skarżącego do organu wyższego stopnia. Jakkolwiek skarżący zarzucał wówczas organowi I instancji przewlekłe prowadzenie postępowania, to powyższe ponaglenie wypełnia formalne warunki wniesienie skargi na bezczynność, czyniąc ją formalnie dopuszczalną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że bezczynność organu pozostaje związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, w tym także terminów wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., a tym samym bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona. Przewlekłość nie łączy się natomiast z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy, a występuje wtedy, gdy sprawa nie została załatwiona mimo, że – z uwagi na swój charakter – winna być już załatwiona. W takiej sytuacji organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania wskazują na brak sprawności organu w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Z tego też powodu ponaglenie skarżącego wniesione w niniejszej sprawie – z uwagi na swą treść – odnosi się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący podnosi bowiem w ponagleniu zarówno kwestie związane z niewydaniem przez organ wnioskowanej decyzji w zakreślonym terminie, jak i z podejmowaniem przez organ czynności zbędnych, nieadekwatnych do okoliczności sprawy. W takiej sytuacji samo nazwaniem przez skarżącego owego pisma ponagleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być rozstrzygające dla oceny zakresu dokonanego ponaglenia. Należało zatem uznać, iż skarga na bezczynność Wójta Gminy Zduny została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu, a zatem stosownie do art. 52 § 2 w związku z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".
Należy także skonstatować, iż z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Zduny w dniu 7 stycznia 2026 r., po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego z 23 grudnia 2024 r., wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia. Oznacza to, iż stan zarzucanej bezczynności organu ustał po wniesieniu niniejszej skargi. Powyższe przesądza o konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i rozstrzygnięcie skargi w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.
W takiej sytuacji zachodzi konieczność udzielenia odpowiedzi na zasadnicze pytanie niniejszej sprawy, tj. czy Wójt Gminy Zduny pozostawał w zarzucanej bezczynności. W tym zakresie należy zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, po rozpoznaniu ww. ponaglenia wniesionego przez skarżącego, postanowieniem z dnia 17 października 2025 r. wskazało, że Wójt Gminy Zduny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; stwierdziło, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i ustaliło do dnia 15 grudnia 2025 r. termin załatwienia sprawy przez organ I instancji. Powyższe stanowisko organu wyższej instancji uznać należy za aktualne również w zakresie bezczynności Wójta Gminy Zduny. Z akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z 23 grudnia 2024 r. W dniu 20 stycznia 2025 r. organ skierował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez złożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zakreślając w tym zakresie termin 14 dni. Skarżący 31 stycznia 2025 r. wniósł o przedłużenie powyższego terminu, zaś organ postanowieniem z dnia 6 lutego 2025 r. odmówił uwzględnienia tegoż wniosku. Następnie organ pismem z 18 lutego 2025 r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z 10 marca 2025 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. postanowienie z dnia 6 lutego 2025 r. Skargę tę tutejszy Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r., II SA/Łd 235/25. Kolejne czynności w sprawie organ podjął po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach postanowienia w kwestii ponaglenia, kierując 4 listopada 2025 r. do skarżącego wezwanie do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Następnie pismem z 2 grudnia 2025 r. organ skierował do skarżącego zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a w dniu 7 stycznia 2026 r. wydał ww. decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Analiza opisanego toku czynności pozwala na stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Sprawa wywołana wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie została bowiem załatwiona ani w terminie ustawowym określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ani też w terminie, który organ mógł samodzielnie wskazać, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe przesądza o trafności skargi w zakresie bezczynności organu.
Wypada także zauważyć, iż pomimo tego, iż badana sprawa administracyjna trwała ponad rok, bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ w toku postępowania nie pozostawał bowiem zupełnie bezczynny, a nadto stan stwierdzonej bezczynności pozostawał wynikiem błędu organu w zakresie oceny okoliczności sprawy, prowadzącego do nieuprawnionego pozostawienia bez rozpoznania wniosku oskarżanego o ustalenie warunków zabudowy, zamiast rozpoznania istoty sprawy i wydania merytorycznej decyzji. Tym samym organ pozostawał w błędnym przekonaniu o zakończeniu sprawy, informując skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Stan taki trwał od 18 lutego 2025 r. do 17 października 2025 r., tj. do rozpoznania przez organ wyższego rzędu ponaglenia skarżącego. Na gruncie tych okoliczności sprawy wypada zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że należy w tym zakresie uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, bądź braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest zatem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne; przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia takiego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badana sprawa pozbawiona jest tego rodzaju elementów drastycznego naruszenia prawa przez organ administracji, a to oznacza, że działania i zaniechania organu I instancji mające miejsce w badanej sprawie stanową o bezczynność organu, która jednak nie wykazuje cech rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W tym też zakresie skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.. Koszty te obejmują wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu.
ds
POTRZEBUJESZ POMOCY?