Wyrok NSA z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. I OSK 1105/24
Złożenie przez PKP wniosku o nabycie prawa w trybie art. 34 ustawy komercjalizacyjnej nie wszczyna postępowania komunalizacyjnego; brak dokumentów o zarządzie nieruchomości przez PKP skutkuje jej komunalizacją z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1765/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1765/23 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U 2023, poz. 775 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Inowrocławia od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Inowrocław prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa zabudowanej budynkiem mieszkalnym będącej w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. i osób fizycznych, położonej w jednostce ew. [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...]ha, KW nr [...] dalej "nieruchomości", uchyliła w całości zaskarżoną decyzję i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Inowrocław własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, zarzucając mające istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 34 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, iż przesłanką do odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa, w przedmiotowych okolicznościach przez Gminę Miasta Inowrocław, może być brak potwierdzenia przysługującego PKP tytułu prawnego do zarządu terenem przedmiotowej działki, podczas gdy rzeczony przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji (...) warunkuje stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego od posiadania przez PKP danej nieruchomości, które to przesłanki zostały spełnione, a nie od zarządzania nią;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do PKP, gdyż była w użytkowaniu PKP, jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikające z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji utrzymującej w mocy uprzednio zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o nieodpłatnym nabyciu przez Gminę Miasta Inowrocław prawa własności nieruchomości, a następnie błędnego wydania zaskarżonego niniejszą skargą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji sankcjonującej niejako błędne wydanie decyzji ustalającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 87 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w sytuacji, w której Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe (tj. państwowa jednostka organizacyjna) posiadało w użytkowaniu nieruchomości objęte działką [...] i [...] w Inowrocławiu w dniu wejścia rzeczonej ustawy w życie, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., w związku z czym z mocy prawa działka ta przeszła w zarząd wskazanej jednostki, w związku czym nie istnieje wymóg legitymowania się przez obecne PKP S.A. fizycznym dokumentem oddania nieruchomości w zarząd, powinno zostać uznane przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę za okoliczność wyłączającą możliwość stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę Miasta Inowrocław;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o PKP poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu będącej własnością PKP S.A., PLK S.A. lub Skarbu Państwa, podczas gdy tereny zamknięte są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium) ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, co wyłącza możliwość posiadania samoistnego takiej nieruchomości (jej części), a w konsekwencji jej komunalizacji; także z innych przepisów powyższej ustawy można wywieść względny zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej linię kolejową bez zgody PKP, obecnie ww. spółek;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" (dalej; rozporządzenie o PKP), poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";
9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji (...) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w sytuacji nieuwzględniema przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez PKP może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia.
Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości;
2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z procesowego wg norm prawem przepisanych.
Jednocześnie Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest niezasadna. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w większości były już podnoszone w skardze do Sądu pierwszej instancji, który się do nich odniósł przedstawiając prawidłowe stanowisko. Nadto zauważyć należy, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kilku zagadnień materialnoprawnych, typowych w tego rodzaju sprawach, które były już przedmiotem licznych orzeczeń sądowych.
W pkt 1 zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34, art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, w pkt 4 zarzucono naruszenie art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r., zaś w pkt 9 art. 35 ust. 3 ustawy powołanej wyżej oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez PKP gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Zgodnie zaś z art. 34a, Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, z późn. zm.). Należy jednak zwrócić uwagę, że postępowanie uwłaszczeniowe uregulowane w powołanym wyżej art. 34 jest odrębnym od postępowania komunalizacyjnego postępowaniem. Mianowicie, zgodnie z art. 35 ust. 1. Nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez PKP lub PKP SA. Czyli tylko złożenie przez PKP lub PKP S.A. wniosku o nabycie prawa w trybie art. 34 wszczyna przedmiotowe postępowanie, natomiast niniejsze postępowanie jest postępowaniem komunalizacyjnym, które zostało wszczęte na wniosek Gminy Miasto Inowrocław. Ponadto w postępowaniu komunalizacyjnym organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a w postępowaniu uwłaszczeniowym o którym mowa w art. 34 organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody jest właściwy Minister.
Dodatkowo należy się jeszcze odwołać do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, który rozstrzygał czy art. 34a, zgodnie z którym grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ma zastosowanie w każdym przypadku komunalizacji, a więc również komunalizacji z mocy prawa realizowanej na podstawie art. 5 ust.1 i 2 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, biorąc sumarycznie pod uwagę ratio legis omawianych przepisów, zasadę wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją, a także wspomniane dyrektywy i reguły, że uzasadniona jest interpretacja art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Natomiast art. 34a ma zastosowanie do komunalizacji realizowanej na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 tego artykułu. W przedmiotowej sprawie komunalizacja nastąpiła z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stąd też zarzut dotyczący naruszenia art. 34a w zw. z art. 34 ustawy o komercjalizacji był niezasadny.
Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zagadnienia związanego z wykazaniem przez PKP prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W zarzucie sformułowanym w pkt 5 wskazuje się na naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i podaje, że z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 1 sierpnia 1985 r. posiadane w użytkowaniu nieruchomości z mocy prawa przekształciły się w zarząd. Natomiast w zarzutach sformułowanych w pkt 7 zarzuca się naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, a w pkt 8 zarzuca się naruszenie art. 4 w zw. z art. 6 ust, 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, z których wywodzi się posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości.
Zarzuty te zmierzają do wykazania, że zarząd nad nieruchomościami powstawał z mocy prawa to jest z mocy przepisów regulujących powstanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. W konsekwencji, niewłaściwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, w świetle którego dla wyłączenia nieruchomości zajętej 27 maja 1990 r. spod komunalizacji konieczne było przedstawienie dokumentów potwierdzających ustanowienie do niej prawa zarządu lub użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Zagadnienie to było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny poglądy wyrażone np. w wyroku NSA z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2466/22 oraz w wyroku NSA z dnia 26 września 2025 r. sygn. akt I OSK 2384/23, w których wskazano, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, miały charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przywołanych przez Komisję i Sąd Wojewódzki uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt: I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt: I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. W powyższych uchwałach wyrażono pogląd, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości." W uchwale tej wskazano ponadto, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Rozważając, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. W powołanych uchwałach uznano również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 ww. ustawa przewidziała prawo PKP do zarządzania liniami kolejowymi, nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 z późn. zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
W uchwale I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.. Ponadto w uzasadnieniu uchwały I OPS 5/17 wyjaśniono, że brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.
Natomiast zgodnie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie I OSK 2103/18, w jednobrzmiących tezach uchwał z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.)". Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 3 a dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieuwzględnienie wynikającego z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, to przede wszystkim stwierdzić należy, że zarzut ten jest niejasny. Z księgi wieczystej nr [...] obejmującej przedmiotową nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] obręb [...] o pow. [...]ha wynika że jest to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym, właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi PKP S.A. i osoby fizyczne właściciele lokali mieszkalnych. Wydanie decyzji komunalizacyjnej możliwe jest tylko wówczas gdy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast ujawnienie w księdze wieczystej decyzji komunalizacyjnej to kwestia następcza.
Z kolei w zarzucie zawartym w pkt 6 zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o PKP poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu będące własnością PKP S.A., PLK S.A. lub Skarbu Państwa podczas gdy tereny zamknięte są całkowicie wyłączone z obrotu. Z tak sformułowanego zarzutu można tylko wnioskować, że powołany art. 18 to artykuł w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Art. 18. dotyczy takich zagadnień jak: zgody PLK S.A. jako warunek dopuszczalności sprzedaży lub obciążenia hipoteką nieruchomości będącej linią kolejową; wymóg uzyskania zgody ministra na dokonanie określonej czynności prawnej przez PKP S.A. i inne tworzone spółki. Powołany art. 18 nie pozostaje w żadnym merytorycznym związku z niniejszą sprawą.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., przepis ten ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
POTRZEBUJESZ POMOCY?