gospodarka odpadami

Ustawa o ROP. Krytyczne uwagi udostępnione po 10 miesiącach

Obszerne, krytyczne zastrzeżenia rzecznika małych i średnich przedsiębiorców do projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100) Ministerstwo Klimatu i Środowiska opublikowało dopiero teraz. I przekonuje, że na zmianę fundamentów projektu jest już za późno

Przypomnijmy, o co toczy się gra. UC100 to projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, który ma zbudować krajowe ramy stosowania unijnego rozporządzenia 2025/40 (PPWR). Samo PPWR zastępuje dotychczasową dyrektywę opakowaniową 94/62/WE i – jako rozporządzenie – obowiązuje wprost we wszystkich państwach UE od 12 sierpnia 2026 r., bez transpozycji. Krajowa ustawa jest jednak niezbędna, by wyznaczyć właściwe organy, sankcje oraz – przede wszystkim – dostosować system rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP). I to właśnie model ROP, a nie sam obowiązek wdrożenia PPWR, stał się osią sporu między Ministerstwem Klimatu a biznesem. Unijne przepisy narzucają cele, ale wybór scentralizowanego systemu z NFOŚiGW to już decyzja krajowa.

Uwagi rzecznika MŚP – minister Agnieszki Majewskiej – wpłynęły we wrześniu 2025 r., a poznaliśmy je dopiero w połowie lipca 2026 r., w załączniku do raportu z konsultacji. – Trudno poprawiać projekt na podstawie uwag, których opinia publiczna przez prawie dziesięć miesięcy nie mogła nawet poznać – podnosi Polska Izba Gospodarki Odpadami, która zgadza się z uwagami rzecznika. Do projektu ustawy uwagi zgłosiło również wiele innych podmiotów.

Biznes ostrzega przed monopolem

Sednem sporu jest architektura nowego ROP. Projekt odchodzi od konkurencyjnego modelu wielu organizacji odzysku i powierza rolę jedynej organizacji ROP opakowań Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW). To – jak ostrzega rzecznik w uwadze do art. 55 – prowadzi do „centralizacji istotnej części gospodarki” i stworzenia monopolu, który może przynieść skutek odwrotny do zamierzonego. Rzecznik dodaje, że NFOŚiGW nie ma dziś kadry znającej gospodarkę odpadami – ma ją dopiero zbudować w okresie przejściowym.

Rzecznik zaproponował model hybrydowy: NFOŚiGW jako organ nadzoru oraz działające na podstawie zezwoleń organizacje odzysku faktycznie realizujące zadania ROP. Resort uwagę odrzucił.

„Realizacja rozszerzonej odpowiedzialności producenta (…) przez jeden podmiot zarządzany przez państwo pozwoli na lepszą kontrolę przepływu środków w całym łańcuchu zagospodarowania odpadów opakowaniowych (…) oraz bardziej efektywne egzekwowanie obowiązków” – odpowiedział wnioskodawca.

Uwagi rzecznika MŚP

Szczegółowe warunki systemu ma określać dokument Zasady Działania Organizacji ROP Opakowań, uzgadniany wyłącznie między NFOŚiGW a ministrem klimatu. Jego status prawny i tryb zmian pozostają – zdaniem rzecznika – nieokreślone. To na jego podstawie z tysiącami przedsiębiorców zawierane będą umowy cywilnoprawne, na które przedsiębiorca nie będzie miał wpływu, bez możliwości wyboru innego podmiotu i bez trybu odwoławczego; wyłączono też kodeks postępowania administracyjnego. Taka konstrukcja „nie ma nic wspólnego ze swobodą zawierania umów”, a NFOŚiGW byłby „legalnym monopolistą” – ocenia rzecznik. Resort i tę uwagę odrzucił.

Osobne zastrzeżenia budzi procedura zwrotu kosztów. To za jej pośrednictwem NFOŚiGW ma zwracać gminom, zbierającym i recyklerom rzeczywiste koszty selektywnej zbiórki, transportu i przetwarzania odpadów opakowaniowych, finansowane z opłaty opakowaniowej wnoszonej przez producentów. Rzecznik zarzuca nadmierną biurokrację: do wniosku trzeba dołączyć m.in. sprawozdanie i raport niezależnego biegłego rewidenta, a od jego złożenia do wypłaty mogło upłynąć nawet 90 dni (60 dni na weryfikację i 30 na wypłatę). Tu resort częściowo ustąpił, skracając w nowej wersji projektu weryfikację do 45 dni.

Nie zmienił natomiast 18-tygodniowego terminu na wydanie zezwolenia na samodzielną realizację obowiązków ROP ani dwuletniego okresu na przekształcenie organizacji odzysku, mimo postulowanych przez rzecznika co najmniej trzech lat. Utrzymano też kary administracyjne sięgające 2 mln zł, choć doprecyzowano odesłanie do łagodzącego działu IVa k.p.a. Jedną z nielicznych uwzględnionych uwag było dopisanie rzecznika do składu Rady ROP.

Rzecznik ostrzegał też, że środki z ROP trafiające do gmin mogą nie obniżyć kosztów mieszkańców, lecz zasilić np. przedsiębiorstwa komunalne, zakłócając konkurencję. Resort odrzucił postulat doprecyzowania celu wydatkowania, powołując się na art. 189 projektu. Tę obawę podziela Polska Izba Gospodarki Odpadami (PIGO), która forsuje alternatywny „Sprawiedliwy ROP” – z NFOŚiGW w roli administratora rozliczającego przepływy i rynkowymi organizacjami realizującymi obowiązki producentów. Cały pakiet uwag izby resort odrzucił zbiorczo.

Ustawa w sierpniu? „Termin nierealny”

Projekt ma wejść w życie 12 sierpnia 2026 r., ale zdaniem prawników to termin nierealny, mimo że pierwsza wersja projektu została opublikowana przez MKiŚ już w sierpniu 2025 r.

– Według stanu na 27 lipca UC100 nadal znajduje się na etapie rządowego procesu legislacyjnego. Zakończenie tej procedury przed 12 sierpnia wymagałoby nadzwyczajnego przyspieszenia prac – mówi Jakub Teler, prawnik z kancelarii Maruszkin.

Jak dodaje, wątpliwości rynku są w dużej mierze uzasadnione. – Problemem nie jest sam cel reformy, lecz sposób jej przeprowadzenia – ocenia. Projektu nie trzeba jego zdaniem pisać od nowa, jak postuluje część biznesu, bo rozpoczynanie prac od zera tylko pogłębiłoby opóźnienie. – Potrzebna jest głęboka korekta. Ponownego przemyślenia i zaprojektowania wymagają kluczowe elementy krajowego modelu ROP. Dotyczy to przede wszystkim zakresu kompetencji NFOŚiGW, mechanizmów konkurencji, sposobu ustalania opłat i kosztów netto, kontroli przepływu środków oraz rzeczywistego wspierania innowacyjności – zaznacza.

Krytycznie projekt ocenia też Dagmara Czajka, radca prawny i ekspert prawa ochrony środowiska w beADvised initiative. – UC100 w dzisiejszym kształcie to ramy systemu ROP, a nie kompleksowe wdrożenie ROP – mówi. Jak wskazuje, projekt odsyła do dokumentów pozaprawnych i rozporządzeń, a brakuje kluczowych mechanizmów kalkulacji wpłat i wypłat.

– NFOŚiGW będzie jedyną organizacją odpowiedzialności producentów i będzie łączył tę funkcję z funkcją dysponenta środków. To rozwiązanie potencjalnie konfliktogenne i sprzyjające zatorom w płatnościach – ostrzega Dagmara Czajka. Podkreśla, że sensem reformy jest efekt odczuwalny dla mieszkańca. – ROP ma sens wtedy, gdy ciężar finansowania faktycznie przechodzi z mieszkańców na producentów – konkluduje. ©℗

Martyna Mroczek-Kowalik

martyna.mroczek-kowalik@infor.pl