Wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. SA/Rz 569/97

Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód strony czy rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe, powinien zakresem swoich rozważań objąć kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający zainteresowanego do otrzymania świadczenia /art. 31a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny (...) po rozpoznaniu 6 stycznia 1999 r. na rozprawie sprawy ze skargi Jana R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 marca 1997 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego: uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z 3 lutego 1997 r. (...).

UZASADNIENIE

Działając na podstawie uchwały nr 11/6/94 z 8 lipca 1994 r. Rady Miejskiej w R. w sprawie upoważnienia Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie pomocy społecznej oraz art. 104 Kpa i art. 3, art. 4, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1993 nr 43 poz. 60 ze zm./, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. decyzją z 3 lutego 1997 r. (...) odmówił Janowi R. przyznania ze środków pomocy społecznej bezzwrotnego zasiłku pieniężnego na zakup opału.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuj e rodzinom, w których dochód na osobę nie przekracza na pierwszą osobę 250 zł, na drugą i dalsze powyżej 15 lat - 175 zł oraz na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat - 125 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11, a więc sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby itd.

Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu rodzinnego wynika, że Jan R. zamieszkuje wraz z żoną i synem. Jest on inwalidą I grupy i pobiera rentę kwartalną w wysokości 105,17 zł miesięcznie /netto/. Jego małżonka jest przewlekle chora i jako emerytka otrzymuje emeryturę w wysokości 445,03 zł miesięcznie /netto/. Syn jest inwalidą III grupy i pobiera rentę w wysokości 228,53 zł miesięcznie /netto/. Ponadto Jan R. wspólnie z żoną posiada gospodarstwo rolne o pow. 2,90 ha przeliczeniowych, co zgodnie z art. 2a ust. 2 powołanej wyżej ustawy daje dochód miesięczny w wysokości 362,50 zł. Wszystkie wymienione wyżej osoby pozostają w ciągłym leczeniu z uwagi na zły stan zdrowia. Łączny dochód rodziny zainteresowanego wyraża się kwotą 1141,23 zł w stosunku miesięcznym /netto/.

Z uwagi na to, że dochód w rodzinie Jana R. jest wyższy od kryterium dochodowego kwalifikującego do otrzymania bezzwrotnej pomocy, określonego w art. 4 cyt. ustawy, tj. przenosi kwotę 600 zł, brakuje przesłanek do przyznania dochodzonego świadczenia.

Decyzję tę zaskarżył, odwołaniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Jan R., kwestionując w nim dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalenia, a w szczególności zawyżenie dochodów uzyskiwanych z prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz nieuwzględnienie niezbędnych wydatków przy określeniu uzyskiwanego w rodzinie dochodu.

Po rozpoznaniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, decyzją z 26 marca 1997 r. (...) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji uznał za prawidłowe ustalenia dokonane w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., podkreślając, iż przekroczenie określonego w art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej kryterium dochodowego eliminuje możliwość otrzymania przez zainteresowanego bezzwrotnej pomocy, bez względu na wysokość ponoszonych kosztów związanych z utrzymaniem rodziny.

W przypadku zaś, gdy dochód w rodzinie przenosi wymienioną kwotę, to udzielona pomoc w postaci zasiłków celowych podlega zwrotowi w całości lub w części od świadczeniobiorcy /art. 34 ust. 3 ustawy/. W zaistniałej zatem sytuacji Jan R. może zwrócić się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie mu zasiłku celowego podlegającego zwrotowi, o czym organ pierwszej instancji nie pouczył zainteresowanego. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Także i tę decyzję, tym razem do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżył Jan R., nie wskazując w niej kierunku jej weryfikacji, podnosząc w motywach skargi argumenty, które zaprezentował już uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ze szczególnym zaakcentowaniem wadliwie określonej, j ego zdaniem, wysokości dochodu uzyskiwanego z prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego oraz nieuwzględnienia niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem rodziny, których ponoszenie stawia jego i członków jego rodziny w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej i materialnej, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę stan zdrowia jego, jego małżonki i syna.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn określonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do podniesionych w odwołaniu zarzutów, podkreśliło, iż w myśl art. 2a pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, przez pojęcie dochodu rodziny uwzględnianego przy orzekaniu o prawie do zasiłku rozumie się sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz ewentualną kwotę alimentów.

Zgodnie zaś z art. 2a ust. 2 powołanej ustawy, na jej użytek przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód w wysokości 125 zł, a dochody rodziny z gospodarstwa rolnego i źródeł pozarolniczych sumuje się. Niezależnie więc od wysokości faktycznych dochodów, jakie uzyskuje skarżący z gospodarstwa rolnego, na użytek rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do zasiłku obowiązuje zobiektywizowane kryterium dochodowości, co przy powierzchni przeliczeniowej przedmiotowego gospodarstwa równej 2,90 ha i uwzględnieniu dochodów z emerytury uniemożliwia przyznanie zasiłku celowego bezzwrotnego, ponieważ rodzina nie spełnia kryterium dochodowego.

Podnoszone zaś przez skarżącego okoliczności dotyczące ponoszonych przez niego wydatków na rozmaite cele socjalno-bytowe nie uprawniają, zdaniem Kolegium, w świetle obowiązujących przepisów do obniżenia dochodu uzyskiwanego w rodzinie skarżącego, a co za tym idzie, do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten, sprawując w postępowaniu administracyjnosądowym kontrolę zaskarżonej decyzji, uprawniony jest i zarazem zobowiązany do badania jedynie legalności przedmiotowego aktu, chyba że inaczej stanowi ustawa, przy czym zakres owej kontroli obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa formalnego.

Kierując się powyższą dyrektywą normatywną przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, na wstępie należy zauważyć, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji dopuszczono się uchybień natury formalnej, a i ona sama, a ściślej mówiąc jej uzasadnienie, nie do końca odpowiada wymogom określonym w art. 107 par. 3 Kpa.

Ten ostatnio powołany przepis prawa, korespondując z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7, art. 9 i art. 11 Kpa, zobowiązuje bowiem organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uchybienie, które wyżej zasygnalizowano, wynikło zapewne z przeoczenia nowelizacji przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. nr 13 poz. 60 ze zm./. Chodzi tutaj w szczególności o zapis zawarty w art. 3 1 a powołanej ustawy, wprowadzony art. 4 pkt 9 ustawy z 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687/ i obowiązujący od 1 stycznia 1997 r. na podstawie normy intertemporalnej, wyrażonej w art. 10 pkt 5 cyt. ostatnio ustawy. Innymi słowy, obowiązywał on już w czasie orzekania w tej sprawie przez organy obydwu instancji i wyrażał wolę prawodawcy, zgodnie z którą istnieje możliwość przyznania m.in. zasiłku celowego, o który przecież chodzi w sprawie, osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Stanowiąc tę regulację, ustawodawca nie wyspecyfikował owych przypadków, powierzając tym samym organowi ocenę okoliczności w każdej indywidualnej sprawie w ramach uznania administracyjnego, będącego przecież kategorią prawa materialnego. W takiej sytuacji rozpoznając sprawę organ każdorazowo powinien, po wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, odnieść się do okoliczności sprawy i rozważyć, czy w sytuacji konkretnej strony nie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem".

Obowiązek ten, wynikający z powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, nabiera szczególnego znaczenia wówczas, gdy strona powołuje się na wyjątkowość swojej sytuacji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Inaczej rzecz ujmując, należy stwierdzić, że organ administracji publicznej rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód strony czy rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe, powinien zakresem swoich rozważań objąć kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający zainteresowanego do otrzymania świadczenia /art. 31a ustawy/. Podobne stanowisko odnoszące się do tej materii zaprezentowano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /vide: nie publikowane wyroki z dnia 22 kwietnia 1998 r., I SA 2198/97, i z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA 227/98/. Pominięcie powyższych rozważań stanowi właśnie o wspomnianym wyżej i zaistniałym uchybieniu przepisom postępowania, które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W dalszym zatem postępowaniu rzeczą organu będzie ocena okoliczności sprawy w tym właśnie aspekcie, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego, o ile byłoby to pomocne dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 powołanej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.