Wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 378/10

wadliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały zmieniejącej zasady wyboru rady osiedla tylko z tego powodu, że zmiana ta nie została poprzedzona konsultacją z mieszkańcami - w tym zakresie kansultacje takie sa jedynie fakultatywne (art. 35 ust 3 pkt 2 w związku z ust 1 u.s.g. )

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 09 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 404/09 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 listopada 2008 r. nr XLIV/866/08 w przedmiocie zmiany uchwał w sprawach nadania statutów osiedlom oraz przedłużenia kadencji rad osiedli 1. uchyla zaskarżony wyrok w części stwierdzającej nieważność § 1. zaskarżonej uchwały i w tym zakresie oddala skargę, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., III SA/Łd 404/09, stwierdził nieważność zaskarżonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 listopada 2008 r. nr XLIV/866/08 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawach nadania statutów osiedlom oraz przedłużenia kadencji rad osiedli. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Uchwałą z dnia 19 listopada 2008 r., nr XLIV/866/08, wydaną na podstawie art.35 ust.3 pkt 2 i art.40 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm.; powoływana w treści niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g.") Rada Miejska w Łodzi zmieniła uchwały z dnia 10 stycznia 2001 r. w sprawach nadania statutów osiedlom oraz w sprawie przedłużenia kadencji rad osiedli.

Wprowadzone zostały nowe zasady kadencyjności rad osiedli. Ich kadencja rozpoczyna się z dniem wyboru i upływa wraz z kadencją Rady Miejskiej w Łodzi (§ 1 uchwały). Ponadto do dnia upływu kadencji Rady Miejskiej w Łodzi wybranej w wyborach w dniu 12 listopada 2006 r. przedłużono kadencję rad osiedli wybranych odpowiednio w dniu 6 marca 2005 r. i 4 czerwca 2006 r. (§ 2 uchwały).

b) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił uchwale sprzeczność z art.7 Konstytucji RP i art.35 ust.1 u.s.g. Nie spełnia obowiązku przeprowadzenia konsultacji gmina ograniczająca się do poinformowania przedstawicieli rad społecznych o zamiarze zmiany statutów osiedli oraz do przesłania radom osiedli projektu uchwały zmieniającej statuty tych osiedli.

Rada Miejska nie ma kompetencji do przedłużenia w § 2 uchwały trwającej kadencji organów jednostek pomocniczych. Rada może jedynie modyfikować zasady kadencyjności organów jednostki pomocniczej, ale z tym zastrzeżeniem, że będą one miały zastosowanie do organów wybranych po ustaleniu tych zasad (art.35 ust.3 pkt 2 u.s.g.).

2. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., III SA/Łd 404/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 listopada 2008 r. nr XLIV/866/08 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawach nadania statutów osiedlom oraz przedłużenia kadencji rad osiedli.

Naruszono procedurę uchwałodawczą przez uchybienie obligatoryjnemu wymogowi konsultacji z mieszkańcami zmiany statutu jednostki pomocniczej. Nowelizacja statutu jednostki pomocniczej musi być poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami bez względu na charakter tych zmian (art.35 ust.1 u.s.g.). Choć art.35 ust.1 u.s.g. wymienia tylko uchwalenie statutu jednostki pomocniczej, to wymóg ten obejmuje w równym stopniu zmianę statutu. Zmiana terminu przeprowadzenia wyborów do organów jednostek pomocniczych jest zmianą statutu, dlatego wymagana jest uprzednia konsultacja. § 1 uchwały z dnia 19 listopada 2008 r. wprowadza zmiany w zasadach i trybie wyborów do rad osiedli, a tytuł zaskarżonej uchwały wyraźnie odnosi się do zmian w uchwałach w sprawie nadania statutów osiedlom.

§ 42 ust.2 Statutu Miasta Łodzi wyraźnie wskazał, iż konsultacje z mieszkańcami powinny obejmować w szczególności: 1) publiczne ogłoszenie na określonym terenie o zamiarze utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia tam jednostki pomocniczej; 2) zorganizowanie zebrania mieszkańców z przedstawicielami Rady i Prezydenta; 3) możliwość zgłaszania przez mieszkańców uwag i wniosków do przewodniczącego Rady w okresie 30 dni od daty zebrania. Niewystarczające jest więc poprzestanie na zorganizowaniu spotkań z przedstawicielami rad osiedli i rozesłanie do rad osiedli projektu uchwały.

Kompetencja radu gminy do określenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej (art.35 ust.3 pkt 2 u.s.g.) obejmuje jedynie zasady kadencyjności organów jednostki pomocniczej, które będą dotyczyć organów wybranych po ustaleniu tych zasad. Nie upoważnia natomiast rady gminy do przedłużania kadencji funkcjonujących organów jednostki pomocniczej.

3. Rada Miejska w Łodzi w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Sądowi I. instancji sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.art.35 ust.1 i 3 oraz art.40 ust.2 pkt 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię.

Alternatywnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art.134 § 1 w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a. przez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy oraz nazbyt pobieżne uzasadnienie stanowiska Sądu I.instancji na temat charakteru i rodzaju konsultacji przeprowadzonych na terenie Miasta Łódź.

Pojęcie "organizacja" (art.35 ust.1 u.s.g.) wskazane jest w art.35 ust 3 u.s.g. wśród kilku innych spraw regulowanych statutem jednostki pomocniczej. Pojęcia "organizacja" (użyte w art.35 ust.1 oraz w ust.3 pkt 3 u.s.g.) nie można więc utożsamiać z "zasadami i trybem wyborów organów jednostki pomocniczej" (art.35 ust.3 pkt 2 u.s.g.). "Zakres działania" dotyczy przedmiotowego i terytorialnego zakresu działania jednostki pomocniczej. Jedynie ta część statutu jednostki pomocniczej, która reguluje organizację i zakres działania jednostki pomocniczej podlega uprzednim obligatoryjnym konsultacjom (art.35 ust.1 u.s.g.). Pozostałe zagadnienia regulowane statutem nie są objęte takim obowiązkiem.

Kompetencja rady gminy do określania ustroju jednostek pomocniczych (art.40 ust.2 pkt 1 w zw. z art.35 ust.3 pkt 2 u.s.g.) obejmuje również możliwość przedłużenia kadencji organów jednostki pomocniczej.

4. Rzecznik Praw Obywatelskich w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Nowelizacja § 4 załączników nr 3 do uchwał Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 stycznia 2001 r. w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym na terenie tej Gminy została zakwestionowana z powodu naruszenia procedury dokonania tej zmiany tj. niepoprzedzenia zmiany konsultacjami z mieszkańcami. Nie zostały natomiast zgłoszone żadne wątpliwości merytoryczne. Istota rozbieżności stanowisk sprowadza się do interpretacji wzajemnych relacji dwóch "części" art.35 u.s.g.: ustępu 1 oraz ustępu 3.

Sąd I instancji podzielił punkt widzenia skarżącego Rzecznika Prawa Obywatelskich, że użyte w ust.1 słowa "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" odnoszą się do całości statutu jednostki pomocniczej. Sąd powołał się w tym zakresie na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrażone w wyroku z dnia 4 grudnia 2007r., III SA/Wr 491/07, a dodać można analogiczne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ["Gdy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej, to również istnieje obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami.", wyrok z dnia 10 października 2007 r., II SA/Sz 885/07; podobnie: E. Olejniczak-Szałowska, "Konsultacje we wspólnocie samorządowej", Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117].

B. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej. Sąd I.instancji eksponuje sam tylko wymóg konsultacji i odnosi go do całego statutu, każdej jego zmiany bez wyjaśnienia dlaczego pominięty zostaje w tej interpretacji początek art.35 ust.1 u.s.g.. Pełne brzmienie tego przepisu ["Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami."] Sąd I instancji odczytał jako przepis brzmiący "statut jednostki pomocniczej (określający w szczególności organizację i zakres działania jednostki pomocniczej) uchwala rada gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami." Taka interpretacja przepisu zasadniczo zmienia zakres i sposób uregulowania ustawowego, w zakresie jaki nie mieści się w wykładni literalnej.

Skarga kasacyjna dodaje kolejny argument: "Pojęcie 'organizacja' użyte przez ustawodawcę w art.35 ust.1 u.s.g. wskazane jest jako jedna z wielu kwestii która - zgodnie art.35 ust 3 u.s.g.- musi być uregulowana w statucie jednostki pomocniczej. [...] pojęcie 'organizacja' użyte w ust.1 oraz w ust.3 pkt 3) jest czym innym niż "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej" (art.35 ust 3 pkt 2 u.s.g.). Kwestia dotycząca "zakresu działania" dotyczy materii związanej i zakresem przedmiotowym (kompetencyjnym) i terytorialnym (granicami) działania danej jednostki pomocniczej [...] Tym samym jedynie kwestie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej [...] podlegają na podstawie art.35 ust.1 u.s.g konsultacjom przed ich określeniem przez Radę Gminy w odrębnym statucie jednostki pomocniczej, przy czym obejmują one swą materią jedynie "wycinek" zagadnień, który może być określony w statucie jednostki pomocniczej, a mianowicie ten wymieniony w art.35 ust 3 pkt.3 u.s.g. Pozostałe zagadnienia, które mogą być określone w statucie nie podlegają obowiązkowi konsultacji określonemu w ust.1 art.35 u.s.g." Została tu wykorzystana wykładnia systemowa, która uzupełnia i wzmacnia jedynie powyższe ustalenia wykładni literalnej, nie eliminując jej z użytej argumentacji.

Rzeczywiście nie można zignorować użycia terminu "organizacja" zarówno w ustępie 1., jak i w ustępie 3. punkcie 3 tego samego art.35 u.s.g. Również słowa "zakres działania" (ust.1) znajdują rozwinięcie w ust.3, zarówno w pkt 3 ("zadania organów"), jak i pkt 4 ("zakres zadań przekazywanych jednostce"); nie jest powtórzenie sensu stricto słów "zakres działania", ale nie ma wątpliwości, że ten zwrot ("zakres działania" czyli katalog spraw objętych obowiązkami organów jednostki pomocniczej) ma zakres desygnatów wspólny z zakresami desygnatów terminów "zadania organów" (pkt 3) i "zakres zadań przekazywanych jednostce pomocniczej" (pkt 4).

Trafna jest też uwaga skargi kasacyjnej, że zamieszczenie w ustępie 3 innych jeszcze spraw (punkty 1, 2 i 5) nie wyczerpuje dopuszczalnego zakresu regulacji w statucie jednostki pomocniczej gminy. Ten argument czyni bardzo przekonującym twierdzenie skarżącej Rady, że bezwzględnie wymagana konsultacja z mieszkańcami gminy nie obejmuje całego statutu jednostki pomocniczej, a jedynie "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej". Ustawodawca bardzo wyraźnie, przy zastosowaniu odpowiedniej techniki legislacyjnej (numerowanych punktów w ustępie 3), eksponuje odróżnienie "zasad i trybu wyborów" organów jednostki pomocniczej (pkt 2) - z jednej strony, od "organizacji i zadań" organów jednostki pomocniczej (pkt 3), oraz od "zakresu zadań" przekazywanych jednostce przez gminę (pkt 4) - z drugiej strony. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafne stanowisko skarżącej Rady, że obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami zostały w ust.1 ograniczone do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej.

Na koniec tej analizy można dodać argument historyczny. Pierwotny (z 8 marca 1990 r.) tekst art.35 ustawy o w samorządzie terytorialnym był bardzo lapidarny: "Organizację i zakres działania sołectwa, dzielnicy (osiedla) określa właściwa rada gminy odrębnym statutem." Zarówno słowa "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" (ust.1), jak i cały ust.3 zostały wprowadzone do ustawy o samorządzie gminnym przez art.1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 45, poz.497). Skoro w tym samym momencie ustawodawca uszczegóławia w pięciu punktach minimalną treść statutu jednostki pomocniczej (ust.3) - z jednej strony oraz wymóg przeprowadzenia konsultacji odnosi wyłącznie do niektórych składników takiej regulacji statutowej (ust.3), to kierując się niekwestionowaną dyrektywą wykładni prawniczej domniemywania "racjonalności ustawodawcy" musimy zgodzić się ze skarżącą Gminą, że wadliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej zasady wyboru rady osiedla tylko z tego powodu, że zmiana ta nie została poprzedzona konsultacją z mieszkańcami -takie konsultacje są jedynie fakultatywne (art.35 ust.3 pkt 2 w związku z ust.1 u.s.g.).

C. W tej sytuacji nie ma żadnego znaczenia w sprawie błąd w argumentacji skargi kasacyjnej, która stawia znak równości między konsultacjami z mieszkańcami gminy - z jednej strony oraz konsultacjami z organami jednostki pomocniczej - z drugiej strony. Zestawiając ze sobą artykuły 1, 11 i 11a staje się oczywiste, że taka interpretacja nie ma oparcia w ustawie, ale dla oceny zaskarżonego wyroku rozwinięcie tego wątku nie jest konieczne. Można więc poprzestać na konstatacji, że w ramach przyjętych powyższych nietrafnych ustaleń na temat materialnoprawnego obowiązku konsultacji zmian statutu jednostki pomocniczych Sąd I instancji absolutnie wystarczająco opisał różnicę między konsultacjami z mieszkańcami - z jednej strony oraz konsultacjami z organami jednostki pomocniczej. Sformułowany w tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a. nie zostaje uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

D. Zakwestionowana uchwała zawiera również §2 przedłużający kadencję rad jednostek pomocniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym "art.35 ust.3 pkt 2 u.s.g. uprawnia radę gminy do określenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, jednak w ramach tego uprawnienia rada gminy może ustalić jedynie zasady kadencyjności organów jednostki pomocniczej, które będą dotyczyć organów wybranych po ustaleniu tych zasad. Regulacja przedłużająca kadencję działających organów jednostki pomocniczej, prowadzi do [...] obejścia zapisów statutów osiedli odnoszących się do długości kadencji organów." Tak sformułowana interpretacja kompetencji rady gminy dotknięta jest dwoma błędami. Po pierwsze, katalog zapisany w art.35 ust.3 u.s.g. nie jest zamknięty, co Sąd I instancji w innym miejscu swego uzasadnienia wyraźnie podkreśla. Dlatego brak wzmianki kompetencji do przedłużania kadencji nie świadczy sam przez się o niedopuszczalności takiego uregulowania. Określenie "zasad wyborów" (art.35 ust.3 pkt 2 u.s.g.) może polegać na ustaleniu reguły (rozwiązania standardowego), jak i wyjątków od takiej reguły. Wreszcie Konstytucja RP (artykuły 15, 16, 169 ust.4) oraz Europejska Karta Samorządu Lokalnego (art.3 ust.1, art.4 ust.2, art.6 ust.1) nakazują domniemywać swobodę gminy w kształtowaniu swojej wewnętrznej struktury z poszanowaniem nakazów i zakazów prawa powszechnie obowiązującego.

Kompetencja rady gminy do ustalania zasad i trybu wyboru organów jednostki pomocniczej (art.35 ust.3 pkt 2 u.s.g.) obejmuje zarówno kompetencję do określania w statucie takiej jednostki typowej kadencji rady jednostki pomocniczej, jak i wyjątków od reguły. Dlatego nie można kwestionować zamieszczenia w zaskarżonej uchwale zarówno uregulowania podstawowego ("Kadencja Rady rozpoczyna się z dniem wyboru i upływa wraz z kadencją Rady Miejskiej w Łodzi" § 4. ust.1.), jak i odstępstwa ("Kadencja Rady wybranej w wyniku wyborów przedterminowych, zarządzonych w razie rozwiązania Rady, wyborów ponownych i wyborów przeprowadzonych wskutek zmiany granic Osiedla powodującej zmianę o 25% liczby jego mieszkańców upływa z końcem kadencji pozostałych rad osiedli działających na obszarze Miasta Łodzi." § 4. ust.1.).

Generalna uwaga skargi kasacyjnej jest trafna: "art.40 ust 2 pkt 1 w zw. z art.35 ust 3 pkt 2 u.s.g. daje kompetencję radzie gminy do określania ustroju jednostek pomocniczych, w ramach którego to ustroju, wyłącznie rada gminy przedłużyć kadencję organów jednostki pomocniczej określając termin wyborów (art.35 ust 3 pkt 2 1 § 43 Statutu). Niewątpliwie w zakresie dyspozycji art.35 ust 3 pkt 2 u.s.g., stanowiącym o zasadach i trybie wyborów mieści się również określanie długości trwania kadencji danej jednostki." Ta wypowiedź nie odpowiada jednak w ogóle na pytanie czy zgodne z tak opisanym prawem jest przedłużenie kadencji w § 2 zaskarżonej uchwały.

Wszelka regulacja zasad wyborów organów jednostki pomocniczej może być zamieszczona wyłącznie w statucie jednostki pomocniczej. Ustalenie daty wyborów nie następuje w statucie, gdyż nie jest to ustalanie ani modyfikowanie owych zasad.

Natomiast przedłużenie kadencji stanowi bardzo istotne, jednostkowe odstępstwo od tych zasad. Dlatego takie odstępstwo nie musi być zamieszczone w statucie z racji swego incydentalnego charakteru, ale musi być wyraźnie legitymowane przez stosowne odesłanie (upoważnienie) zamieszczone w statucie jednostki pomocniczej. Skoro statut został wskazany ustawą jako miejsce określenia zasad wyborów, to tym samym - tylko w statucie mogą być ustalone wyjątki od tej zasady, bądź - zapisana zostanie delegacja do czynienia incydentalnych wyjątków od zasad statutowych. Skarżąca Rada wypowiedziała się w § 2 zaskarżonej uchwały na temat regulacji statutowej, pomimo że ten § 2 nie stanowi nowelizacji statutu jednostki pomocniczej i nie będzie częścią tego statutu, a co najważniejsze -- nie ma oparcia w regulacji statutu. Wadliwość § 2 zaskarżonej uchwały nie jest konsekwencją jej treści, lecz trybu uchwalenia, tj. § 2 uchwały nie ma podstawy prawnej w statucie jednostki pomocniczej.

Dlatego prawidłowo orzekł Sąd I instancji stwierdzając nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

E. Skarga kasacyjna wskazuje ponadto (uzupełniająco i posiłkowo) naruszenia prawa procesowego, jakich miał się dopuścić Sąd I instancji.

Uzasadnienie nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art.134 § 1 w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieadekwatną ocenę charakteru i rodzaju przeprowadzonych konsultacji - zostało zamieszczone już wyżej w punkcie B niniejszego uzasadnienia.

Nie stanowiło również naruszenia prawa procesowego odwołanie się w zaskarżonym wyroku do uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu. Sąd I instancji przywołał stanowisko zbieżne z jego własnym, co jest standardową i niekwestionowaną metodą argumentacji prawniczej.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku naruszenia prawa procesowego, co umożliwia orzekanie na podstawie art.188 P.p.s.a.

F. Orzekając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchyla stwierdzenie przez zaskarżony wyrok nieważności § 1 zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną w tym zakresie, w jakim zarzuciła ona Sądowi I instancji naruszenie art.35 ust.1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że każda nowelizacja statutu jednostki pomocniczej wymaga bezwzględnie konsultacji z mieszkańcami gminy.

Na podstawie art.151 w związku artykułami 188 i 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę Rzecznika Prawa Obywatelskich w tym zakresie.

Na podstawie art.184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w tym zakresie, w jakim dotyczy ona § 2 zaskarżonej uchwały.

Biorąc pod uwagę, że skargę do Sądu I instancji wniósł Rzecznik Prawa Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o kosztach postępowania sądowego orzekano stosownie do art.207 § 2 P.p.s.a.

TEZA

wadliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej zasady wyboru rady osiedla tylko z tego powodu, że zmiana ta nie została poprzedzona konsultacją z mieszkańcami - w tym zakresie konsultacje takie są jedynie fakultatywne (art.35 ust.3 pkt 2 w związku z ust.1 u.s.g.)