Wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II OSK 1695/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1667/11 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr: [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz W.M. kwotę 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1667/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "K.p.a." oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W.M. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w W., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I.P. pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dwudziestu szamb szczelnych na terenie działki nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. P. w W. Następnie organ ten decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. orzekł o przeniesieniu decyzji nr [...] w części dotyczącej pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dziesięciu szamb szczelnych położonych obecnie na dz. nr ew. [...] i [...] na rzecz [...] I.P. W dniu 17 grudnia 2010 r. W.M. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (jeden segment) na nieruchomości przy ul. Z. w W., działka nr ew. [...], obręb [...], zrealizowanego na podstawie ww. decyzji. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku W.M. załączył kserokopię decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2010 r. przenoszącej decyzję nr [...] z dnia [...] października 2007r., w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - jednego segmentu w zabudowie bliźniaczej oraz jednego szamba szczelnego na rzecz W.M. i B.M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wskazał dalej, że Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i odmówił przeniesienia na rzecz B. i W.M. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Wyjaśnił także, iż z tego względu i wobec treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć.

Na skutek odwołania wniesionego przez W.M. i B.M. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał opisaną wyżej decyzję w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz I.P. oraz ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego odmawiająca przeniesienia na rzecz B. i W.M. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - jednego segmentu w zabudowie bliźniaczej oraz jednego szamba szczelnego, przymiot inwestora w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania przysługuje wyłącznie I.P.

Organ II instancji wskazał także, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje argumentacja podniesiona w odwołaniu. Zauważył, że wyrok Sądu Rejonowego [...] w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt. [...], nakazujący I.P. złożenie oświadczenia woli dotyczącego przeniesienia na rzecz B. i W.M. własności nieruchomości, na której pobudowany został budynek będący przedmiotem postępowania, nie zastępuje zgody inwestora przewidzianej w art. 40 ust. 1 (a z tego powodu odwołujący się nie uzyskali pozytywnej dla nich decyzji w tym trybie). W ocenie organu konieczne jest uzyskanie przez odwołujących się kolejnego orzeczenia sądowego lub zgody inwestora, celem przeniesienia pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.M, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 oraz art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że Sąd podziela argumentację organu zawartą w kontrolowanej decyzji. Nadto wyjaśniono, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało wnioskiem W.M., który zwrócił się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane. Do wniosku skarżący załączył m.in. kopię decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie przeniesienia na rzecz W.M. i B.M. decyzji z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej określonego we wniosku budynku. Przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, wskazana decyzja z dnia [...] września 2010 r. została uchylona, a orzekając co do istoty decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] organ odwoławczy - Wojewoda Mazowiecki odmówił przeniesienia na rzecz W. i B.M. części decyzji z dnia [...] października 2007 r. wskazując na brak koniecznej w takim przypadku zgody inwestora. Nadto, akta sprawy wskazują na to, iż B. i W.M. stali się właścicielami budynku, którego to dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie na mocy wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...], o nakazaniu złożenia oświadczenia woli. Akta sprawy wskazują też bezspornie na to, że inwestycja, której dotyczy wniosek realizowana była na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] wydanej na rzecz I.P., następnie przeniesionej w części decyzją z dnia [...] października 2007 r. na rzecz [...] I.P., i do dnia wydania decyzji w sprawie nie została dopuszczona do użytkowania.

W ocenie Sądu z przytoczonych okoliczności wynika, iż inwestorem w sprawie jest I.P., a W.M. - nabywcą części nieruchomości inwestycyjnej (tj. jednego budynku w zabudowie bliźniaczej), która nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie. Okoliczności te, zdaniem Sądu, zostały przez organy orzekające w sprawie uwzględnione i prawidłowo ocenione w kontekście art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym wyłącznie inwestor może być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W świetle tych okoliczności Sąd uznał, że prawidłowo w sprawie przyjęto, iż W.M. nie jest inwestorem i tym samym nie jest stroną w sprawie.

Z przywołanego powyżej przepisu wynika wyraźnie, że tylko inwestor może ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie obiektu i tylko z jego wniosku decyzja merytoryczna w tym zakresie może zostać wydana. Wprawdzie ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia inwestor, ale bez wątpienia jest to podmiot, na którym spoczywa szereg obowiązków związanych z procesem inwestycyjnym, zarówno w toku jak i po zakończeniu robót budowlanych, w tym obowiązki wynikające z art. 54-57 ustawy Prawo budowlane dotyczące uzyskania zgody (w odpowiedniej formie) na użytkowanie obiektu. To ten podmiot dysponuje wszelką dokumentacją potrzebną do ubiegania się o taką zgodę, o czym stanowi art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Co więcej - w świetle tego przepisu - to inwestor jest obowiązany do złożenia wymienionych w nim dokumentów wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy lub wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że poprzez sam fakt sprzedaży nieruchomości inwestycyjnej lub jej części - w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało wydane na poprzedniego właściciela - nie dochodzi do zmiany po stronie inwestora. Taka zmiana może nastąpić tylko w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Nie wystarczy więc posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości inwestycyjnej. Konieczne jest jeszcze uzyskanie zgody dotychczasowego inwestora i w efekcie (po złożeniu wniosku) odpowiedniej decyzji organu architektoniczno-budowlanego przenoszącej pozwolenie na budowę. Nadto Sąd wyjaśnił, że dopóki trwa proces inwestycyjny, dopóty dla zmiany po stronie inwestora konieczna jest decyzja wydana w trybie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Proces inwestycyjny trwa zaś dopóty, dopóki nie zostanie wyrażona przez organ zgoda (w odpowiedniej formie) na użytkowanie obiektu.

Dalej podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż skarżący zwrócił się z żądaniem udzielenia pozwolenia na użytkowanie jako nowy właściciel nieruchomości. Jednakże - zdaniem Sądu - poprzez nabycie prawa własności do nieruchomości, skarżący nie wszedł w prawa i obowiązki inwestora. Do tego konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę wydanej w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro skarżący ostatecznej decyzji w tym przedmiocie nie uzyskał, to nie mógł ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie, o które to wystąpić może wyłącznie inwestor.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że w sprawie prawidłowo przyjęto, iż żądanie nie pochodzi od strony. Prawidłowo też w konsekwencji orzeczono w I instancji w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Brak było bowiem podstaw do wydania decyzji merytorycznej i sprawa w tej sytuacji mogła zakończyć się jedynie decyzją o charakterze formalnoprawnym. Nadto zwrócił uwagę, że dostrzec przy tym trzeba, iż decyzja organu I instancji została wydana w sprawie przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego i art. 61a § 1 K.p.a., który to mógłby w takiej sytuacji znaleźć zastosowanie.

W tym stanie rzeczy za niezasadne Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze, a zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł W.M., zaskarżając je w całości. Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa, tj.

a) art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegającej na błędnej wykładni, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem, poprzez przyjęcie, że inwestorem jest tylko i wyłącznie podmiot, który dysponuje pozwoleniem na budowę, jak również, że stroną postępowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy może być tylko i wyłącznie inwestor,

b) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nieprzyznanie skarżącemu statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z wnioskami zawartymi w skardze od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym doprowadzenie do ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwego stanu faktycznego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i wydanie wyroku oddalającego skargę bez uwzględnienia całości akt sprawy i nie uwzględniając stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy,

c) art. 150 P.p.s.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez zastosowanie i stwierdzenie, że istnieją przesłanki oddalenia skargi, a tym samym podtrzymanie decyzji o umorzeniu postępowania;

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania od organu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przewidzianych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W motywach kasacji wskazano, że I.P. wyzbyła się własności nieruchomości, a tym samym utraciła interes prawny w staraniu się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Okoliczność tę skarżący udowadniał wnioskowanymi dowodami, których Sąd I instancji nie przeprowadził, co spowodowało, że bezkrytycznie przyjął stan faktyczny wadliwie ustalony przez organy.

Nadto, w ocenie skarżącego, brak było w niniejszej sprawie podstaw do oddalenia skargi, gdyż brak było przesłanek do nieuwzględnienia stanowiska skarżącego i nieprzyznania mu statusu strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 Konstytucji skarżący podniósł, że Sąd dokonał interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane sprzecznie z ww. art. 2 Konstytucji, który to zapis konstytuuje m. in. zasadę zaufania obywateli do państwa, przejrzystości prawa i jego racjonalności, co spowodowało, że w sytuacjach w których obywatel powinien otrzymać wsparcie od organów państwa, takiego wsparcia nie otrzymuje. Podniesiono także, że w związku z brakiem legalnej definicji inwestora termin ten należy wyłożyć mając na uwadze art. 2 Konstytucji.

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, nie może ostać się pojęcie inwestora przyjęte przez Sąd I instancji, albowiem Sąd ten nie wziął pod uwagę najważniejszej rzeczy, iż I.P. zaprzestała prowadzenia jakichkolwiek działań zmierzających do formalnego zakończenia procesu inwestycyjnego. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę dokumentu urzędowego jakim jest dziennik budowy, z którego wynika, że roboty budowlane zostały zakończone już w 2009 r.

Nadto wskazano, że wprawdzie na inwestorze ciąży szereg obowiązków, jednakże brak jest regulacji pozwalającej na przymuszenie inwestora do ich realizacji.

Dalej skarżący przytoczył fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 220/08, i zaznaczył, że na mocy tego orzeczenia podmiot, który nie był inwestorem, ale dysponuje nieruchomością na cele budowlane i ma interes prawny polegający na doprowadzeniu do możliwości korzystania z budynku, staje się inwestorem w rozumieniu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Tym samym ma prawo do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08.

Pismem z dnia 25 marca 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej.

Pismem z dnia 13 maja 2013 r. uczestniczka postępowania I.P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej, wskazując, że podłożem działań skarżącego było uniknięcie zapłaty pozostałej ceny za nieruchomość w wysokości 250 000 zł. Podniosła także, że skarżący nie zwracał się do inwestora o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie domu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

W niniejszej skardze kasacyjnej zostały przywołane zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, zatem w pierwszej kolejności należało rozpoznać ostatnie z wyżej wymienionych, albowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy można ocenić trafność zastosowania przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z wnioskami zawartymi w skardze na kontrolowaną decyzję, a tym samym doprowadzenie do ustalenia przez Sąd I instancji niewłaściwego stanu faktycznego. Bowiem, jak wynika z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji z dnia 7 grudnia 2011 r. Sąd ten dopuścił dowody z dokumentów załączonych do skargi. Zatem wniosek dowodowy skarżącego został uwzględniony w całości. W tej sytuacji nie można mówić o niezastosowaniu ww. przepisów, czy nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego. Nadto wskazać należy, że okoliczności, które zamierzał powołanymi dokumentami wykazać skarżący nie były przez Sąd I instancji kwestionowane. Sąd ten stwierdził jedynie, że okoliczności te nie mają znaczenia dla sprawy.

Nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 150 P.p.s.a. w zw. z art. 105 K.p.a., albowiem art. 150 P.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd. Jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., a nie na podstawie art. 150 tej ustawy, który dotyczy uwzględnienia skargi na pozostałe akty lub czynności, inne niż decyzja, która była przecież przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie do Sądu I Instancji.

Natomiast naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący upatruje w niezastosowaniu tych przepisów i wydaniu wyroku oddalającego skargę bez uwzględnienia całości akt sprawy i nieuwzględnieniu stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie tak ogólnikowo skonstruowany zarzut nie może zostać uwzględniony. Nie wynika z niego bowiem jakiego to fragmentu akt sprawy Sąd I instancji nie uwzględnił i jakich to konkretnie okoliczności faktycznych nie wziął pod uwagę.

Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Trafnie bowiem skarżący podnosi, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestorem może być tylko i wyłącznie podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sporu sprowadza się nie tyle, jak wskazuje skarga kasacyjna, do błędnej wykładni art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i użytego w nim pojęcia "inwestor", ale co do zastosowania tego przepisu w realiach tej konkretnej sprawy.

Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Istotą jest bowiem, czy ograniczenie podmiotowe wynikające z tego przepisu znajduje zastosowanie w takiej sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznawał już bowiem, że stosowanie tego przepisu musi być wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapada na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Za takim stanowiskiem przemawiała ochrona interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno - budowlanym (tak wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1281/05, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1574/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie, co jest bezsporne, pozwolenie na budowę m. in. budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] położonego przy ul. [...] w W. uzyskała I.P. - decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Poza sporem pozostaje także to, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i odmówił przeniesienia na rzecz B. i W.M. ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego - jednego segmentu w zabudowie bliźniaczej oraz jednego szamba szczelnego o pojemności 7 m³ położonego na działce nr ew. [...], obręb [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] (aktualnie ul. [...] - przyp. Sądu) w W. Decyzja ta jest ostateczna.

Z akt sprawy wynika także, że skarżący i jego żona jako nabywcy inwestycji w postaci przedmiotowego segmentu bliźniaka pozostają w konflikcie z I.P. jako deweloperem. Konflikt ten powstał na tle przedmiotowej inwestycji, o czym świadczy chociażby fakt, że podstawą przeniesienia własności nieruchomości był wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...], oraz wszczynane przez skarżących przeciwko I.P. postępowania karne i cywilne. Natomiast ze złożonego przez I.P. pisma z dnia 14 grudnia 2011 r. (k. 40-42 akt WSA) wynika, że nie zamierza ona - bo jak podaje na skutek działań skarżącego nie może - podjąć działań związanych z zakończeniem procesu inwestycyjnego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, w szczególności wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie inwestycji i w efekcie umożliwić skarżącemu legalne jej zamieszkiwanie.

W takiej sytuacji, mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzić należy, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym związanym z uzyskanym pozwoleniem na budowę i stanowi kolejny jego etap. Zatem ochrona w procesie inwestycyjno-budowlanym uzasadnionego interesu osób trzecich, którymi są właściciele segmentów w budynkach mieszkalnych, wymaga wyłączenia stosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, a mianowicie gdy deweloper - adresat decyzji o pozwoleniu na budowę, odmawia wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, w sytuacji gdy budowa została już zakończona, a własność budynku przeszła na nabywcę, uniemożliwiając w ten sposób legalne zamieszkiwanie nowych właścicieli w takim budynku, ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której na skutek przyczyn leżących po stronie dewelopera, którego działania naruszają prawo, gdyż nie wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków, nie doszłoby do kontroli wybudowanego budynku pod względem zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, czego skutki poniósłby skarżący. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego deweloper nie może, jako inwestor, nadużywać swojej pozycji i nie dokonując czynności, do których zobowiązany jest z mocy przepisów prawa, wymuszać zaspokajania swoich roszczeń związanych z inwestycją. Takie zachowanie nie zasługuje na aprobatę. Rozwiązywanie ewentualnych sporów w tym zakresie należy bowiem do sądu powszechnego. W tej sytuacji przyjąć należy, że skarżący jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, gdyż ma interes prawny w jego uzyskaniu. Wprawdzie posiadany przez skarżącego interes prawny nie czyni z niego inwestora, lecz uzasadnia jego legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Taki pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zatem zasadny będzie także zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. wskazujący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zaś zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określającego kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na etap postępowania, którego niniejsza sprawa dotyczy (pozwolenie na użytkowanie) nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w punkcie 1 lit. b skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny w części co do art. 28 K.p.a. Oczywiście nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w orzecznictwie dominuje zdecydowany pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W rozpoznawanej sprawie przepisami prawa materialnego uzasadniającymi zastosowanie art. 28 K.p.a. i przyznanie W.M. przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie są normy art. 54-57 ustawy Prawo budowlane przywołane przez skarżącego w motywach wniesionej skargi kasacyjnej nakazujące uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych.

Zatem zastosowanie przez Sąd I instancji art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, mimo braku ku temu podstaw w realiach niniejszej sprawy, oraz niezastosowanie art. 28 K.p.a., stanowi naruszenie prawa materialnego skutkujące uchyleniem zakwestionowanego wyroku. Poza tym brak przyznania skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co również skutecznie zostało zakwestionowane we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zaś mając na uwadze, że Sąd I instancji podzielił stanowisko zarówno organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji jak i decyzji organu I instancji, w treści których odmówiono skarżącemu posiadania legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, co sprowadzało się do wadliwego zastosowania w tej sprawie także przez organy przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i niezastosowania art. 28 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, można było skorzystać z możliwości jaką daje przepis art. 188 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku".

W związku z tym, że w sprawie mamy do czynienia tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uchylono kontrolowaną decyzję nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. Uchylenie ww. decyzji powoduje, że organ I instancji ponownie odniesie się do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/