Wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. I OSK 609/15

Pomoc społeczna

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 907/14 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 907/14 wydanym w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak [...]

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania M. J. (dalej również: zobowiązana; strona; skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia [...] maja 2014 r. wydaną w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium powołało m.in. art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1 i 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. - dalej: u.p.s.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012 r., poz. 823).

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta zmienił wcześniejszą decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] o ustaleniu opłaty za pobyt W. G. w Domu Pomocy Społecznej w [...]przy ul. [...], w części dotyczącej opłaty M. J. - córki (zstępnej) W. G. - a to w ten sposób, że ustalił dla strony opłatę w wysokości [...] zł od dnia 1 marca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dochód na osobę w rodzinie zobowiązanej w marcu 2014 r. wyniósł [...] i jest o [...] zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (300% x 456,00 zł = 1 368,00 zł).

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie umowy ustalającej odpłatność za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej. Nie zgadzając się na ponoszenie odpłatności ustalonej decyzją organu I instancji, podkreśliła, że decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. została całkowicie zwolniona z obowiązku ponoszenia opłat z tego tytułu.

Kolegium, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wywiodło, że opłata za pobyt W. G. w DPS jest aktualnie ponoszona przez samego podopiecznego - z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł i zasiłku stałego w kwocie [...] zł (70% dochodów), zaś inna jego córka (B. P.) zwolniona jest z ponoszenia ciężaru opłat w związku z nieprzekroczeniem przez nią kryterium dochodowego.

Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób rzetelny ustalił sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową skarżącej, poprawnie zastosował kryteria dochodowe i prawidłowo wyliczył wysokość należności ([...] zł) obciążającej M. J. z tytułu odpłatności za pobyt jej ojca w DPS. Ponadto organ odwoławczy wskazał na to, że Miasto [...] ponosi koszty w kwocie [...] zł za pobyt W. G. w DPS, a dotychczas skarżąca nie ponosiła ciężarów opłat za pobyt ojca w DPS nie z uwagi na ograniczoną w stosunku do niej w przeszłości władzę rodzicielską ojca czy brak jego zainteresowania osobą skarżącej (takich kryteriów nie przewiduje ustawa o pomocy społecznej), a z uwagi na nieprzekraczanie przez nią wcześniej kryteriów dochodowych.

Kolegium pouczyło też stronę, że trudna sytuacja zobowiązanej może stać się przesłanką do złożenia w trybie art. 64 u.p.s. stosownego wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w DPS w trybie art. 64 u.p.s. i w tym postępowaniu właściwy organ zadecyduje wpływie trudnej sytuacji finansowej skarżącej na wysokość zobowiązania (pomimo negatywnej weryfikacji przez pryzmat ustawowych kryteriów dochodowych).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej również: WSA w Łodzi; Sąd I instancji; Sąd) M. J. zarzuciła Kolegium błędne zastosowanie art. 64 u.p.s. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że ciągłe zmienianie decyzji ustalającej odpłatność jest niedopuszczalne i błędne. Końcowo argumentowała, że nałożenie na nią obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS jest niesprawiedliwe i rażąco sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2014 r. skarżąca uzupełniająco wyjaśniła, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji została wezwana do podpisania umowy, ale nie wyraziła na to zgody, jak i że nie składała wniosku o zwolnienie od kosztów za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

WSA w Łodzi, motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że skargę należało uwzględnić z innych powodów niż w niej podniesione.

Sąd I instancji, odwołując się do treści przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 61 ust. 3 u.p.s., przybliżył ustawową kolejność ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych i wstępnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, a dalej obowiązek gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że uprawnienie gminy do dochodzenia zwrotu zastępczo poniesionych na ten cel wydatków powstaje jedynie wówczas, gdy inne niż osoba umieszczona w takiej placówce podmioty zobowiązane we wcześniejszej kolejności do ponoszenia tych wydatków nie wywiązują się ze swoich obowiązków.

Sąd I instancji uznał, że w stosunku do małżonka osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, jej zstępnych i wstępnych obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w takiej placówce uzależniony jest od treści zawartej w tym zakresie umowy. W tym względzie argumentował, że treść normy prawnej zbudowanej na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nie pozostawia wątpliwości, że ponoszenie opłat z tytułu pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej przez ową grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2", w której ustalone zostały parametry takiej odpłatności. Sąd przyjął, że istnienie takiej umowy jest niezbędnym warunkiem powstania po stronie gminy uprawnienia do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 in fine. W konsekwencji Sąd uznał, że dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie tych podmiotów (małżonka, zstępnego lub wstępnego) nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia tych opłat, a tylko niewywiązanie się przez owe podmioty z takiego obowiązku uprawnia gminę do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, gdyż bez zawarcia tego rodzaju umowy nie istnieje możliwość stwierdzenia, że podmioty te nie wykonują obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat.

Idąc dalej, Sąd I instancji przyjął, że domaganie się przez gminę od małżonka, zstępnych i wstępnych zwrotu powyższych wydatków zastępczo poniesionych przez gminę, jest domeną postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. i może stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie takich wydatków, jednak zawarcie umowy, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., może nastąpić wyłącznie w formie umowy cywilnoprawnej określającej wysokość wnoszonej opłaty. Sąd stwierdził zarazem, że zawarcie przedmiotowej umowy nie jest fakultatywne, wobec czego obowiązek ten może być dochodzony na drodze cywilnoprawnej poprzez wystąpienie o zastępcze oświadczenie woli w trybie art. 64 Kodeksu cywilnego. Sąd dodał, że decyzja wydana w trybie przepisu art. 104 ust. 3 u.p.s. o uprawnieniu gminy przewidzianym w przepisie art. 61 ust. 3 in fine, jest rozstrzygnięciem wydanym na podstawie ustalenia, że ważnie zawarta umowa nie jest wykonana, nie stanowi zaś rozstrzygnięcia mogącego w jakimkolwiek stopniu umowę taką zastąpić.

Sąd I instancji zaznaczył, że składowi orzekającemu znane jest odmienne stanowisko judykatury (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) w tej kwestii, przyjmujące, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy.

Odnosząc tak sformułowane rozważania prawne do realiów rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do zawarcia pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a skarżącą umowy określającej wysokość wnoszonych opłat za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej, a jednocześnie organ pomocy społecznej nie dysponuje orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym oświadczenie woli skarżącej o zobowiązaniu do ponoszenia tychże opłat w określonej wysokości. W takiej sytuacji Sąd uznał, że bezspornie brak było materialnoprawnych podstaw do obciążenia skarżącej opłatą z tytułu pobytu jej ojca w placówce pomocy społecznej.

Ponadto, wskazując na to, że wysokość opłaty została ustalona od dnia [...] marca 2014 r., podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] maja 2014 r., Sąd uznał, że określenie wysokości opłaty w stosunku do skarżącej nastąpiło w sposób niedopuszczalny z mocą wsteczną. Sąd w tym zakresie argumentował, że zgodnie ze stanowiskiem powszechnie reprezentowanym przez sądy administracyjne decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny, wobec czego decyzja o ustaleniu odpłatności - jako decyzja kształtująca sytuację prawną jej adresata - nie może wywoływać skutków prawnych, co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Działanie takie Sąd uznał za naruszające podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, a tym samym stanowiące naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Stwierdzając tego rodzaju naruszenie prawa materialnego, Sąd I instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm. - dalej: p.p.s.a.) i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi, zaskarżając to orzeczenie w całości, Kolegium zarzuciło naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest:

a) art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem ustalenie opłaty lub zmiana jej wysokości w drodze decyzji administracyjnej, gdy brak jest woli zawarcia stosownej umowy, a obowiązek jej uiszczania wynika wprost z ustawy, nie pozostaje w sprzeczności z tą normą,

b) art. 32 ust. 1 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem przyjęty przez Sąd sposób interpretacji prowadzi do wniosku, że osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania [organu] o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje,

c) art. 106 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 2 pkt 2 u.p.s. przez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, bowiem ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, przy czym ustawodawca jasno określił w jakiej wysokości uiszcza się opłatę za pobyt [w domu pomocy społecznej],

d) art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 103 ust. 2 u.p.s. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawa kreuje obowiązek ponoszenia kosztów pobytu danej osoby w domu pomocy społecznej i krąg osób zobowiązanych, zaś żądanie zwrotu poniesionych przez gminę wydatków nie jest uzależnione od zawarcia umowy i przy jej braku, jak i odmowie zawarcia, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej konkretyzującej obowiązek (ustalającej opłatę), a kierowanie na drogę postępowania przed sądem powszechnym celem złożenia zastępczego oświadczenia woli jest całkowicie nieuprawniane,

e) art. 109 u.p.s. przez błędną wykładnię dopuszczającą pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, prowadzącą do wniosku, że osoba nierealizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje,

2. przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego,

b) art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, "bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania, zwłaszcza, że decyzja ostateczna o ustaleniu odpłatności nie została wyeliminowana z obrotu prawnego".

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,

- rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a.,

- orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu organ, szeroko motywując poszczególne zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, podniósł, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest błędny, gdyż odbiega w sposób zasadniczy od dotychczasowego orzecznictwa i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących normach prawa. W szczególności, odwołując się do orzecznictwa akcentował, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej powinien być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić i co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., z kolei zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s., może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej został nałożony w drodze decyzji na konkretne osoby lub podjęły się one wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy - i nie wywiązują się z tego obowiązku. Wobec tego organ skonstatował, że strona jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, co wprost wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zatem to nie umowa, lecz ustawa kreuje ten obowiązek, w konsekwencji zasadne jest wydanie decyzji ustalającej tę opłatę przy braku woli zawarcia umowy; z kolei konkretyzacja tego obowiązku następuje bądź przez zawarcie stosownej umowy (art. 103 ust. 2 u.p.s.) bądź przez wydanie koniecznej decyzji (art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.p.s.).

Kolegium zwróciło również uwagę na konieczność odróżnienia decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.) od decyzji ustalającej wysokość należności podlegających zwrotowi (art. 104 ust. 3 u.p.s.), co dostrzegł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jednak przedstawione w tym zakresie rozważania ocenić należy jako zbędne, gdyż nie dotyczyły przedmiotu postępowania.

Na uzasadnienie wniosku co do możliwości zastosowania w sprawie art. 187 § 1 p.p.s.a. organ wskazał znaczenie normy zawartej w przepisach art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 103 ust. 2 w związku z art. 106 ust. 5 u.p.s. w praktyce stosowania prawa (wydawanie tysięcy decyzji), co do których wykładni występują w orzecznictwie sądów administracyjnych istotne rozbieżności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie dalszych rozważań należy jednak zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotowy środek odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a., tj. przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Zdaniem Sądu kasacyjnego, aktualnie w niniejszej sprawie warunki po temu już nie zachodzą, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 (orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozstrzygnął występujące w orzecznictwie rozbieżności, stwierdzając, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie rozstrzygnęła większość tych prawnie doniosłych kwestii, które zostały poruszone w skardze kasacyjnej w ramach przytoczonych przez organ podstaw kasacyjnych. Wobec tego Sąd kasacyjny uznał za celowe przybliżenie poglądów przedstawionych w uzasadnieniu tej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając motywy podjętej uchwały, przede wszystkim nie zgodził się z poglądem, że obowiązek ponoszenia opłat przez osoby wymienione w art.61 ust.1 pkt 2 ustawy powstaje z mocy prawa, tj. jego źródłem jest powołany przepis, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy w związku z art. 61 ust. 3 ustawy nie wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może również nastąpić w innej formie niż w decyzji administracyjnej, ustawodawca dopuszcza bowiem zawarcie umowy, gdyż zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi wnoszą zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, a nadto zgodnie z art. 61 ust. 2a ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą również wnosić osoby niewymienione w ust. 2, w takim przypadku zgodnie z ust. 2c art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tylko w stosunku do osób wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, a więc małżonka, zstępnych i wstępnych ustalenie osoby (osób) zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz wysokość tej opłaty może nastąpić zarówno na podstawie decyzji administracyjnej jak i umowy, która zawierana jest w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z stanowiskiem, wedle którego umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, służy skonkretyzowaniu ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty poprzez ustalenie strony umowy, czyli osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty oraz ustaleniu wysokości wnoszonej opłaty z uwzględnieniem sytuacji dochodowej. Zarazem stwierdził, że obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy ma swe źródło w ustawie, gdyż przepis ten określa krąg osób objętych ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym też znaczeniu obowiązek ten ma charakter ustawowy, ale o tym, która spośród z tych osób wskazanych w ustawie, w okolicznościach konkretnej sprawy, będzie rzeczywiście zobowiązana do wykonania tego obowiązku nie decyduje sam przepis ustawy, ale zawarta umowa. Naczelny Sąd Administracyjny dalej wyjaśnił, że to z umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej ustawy wynika, kto spośród osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest stroną tej umowy, czyli osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku w postaci wnoszenia opłaty, jak również sama wysokość tej opłaty. Jeśli zaś chodzi o wysokość opłaty, Sąd wskazał na to, że z treści art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że strony umowy mogą kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, w drodze decyzji, opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 tej ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Sąd uznał w konsekwencji, że w stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Ponadto Sąd podniósł, że za poglądem, iż przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy, przemawia rozwiązanie zawarte w art. 64 ustawy, które umożliwia uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył również, że odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej.

Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, iż będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty bądź też wysokości tej opłaty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej", a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej, jak i osób, które w świetle art. 61 ustawy należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64, "powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu", w związku ze zmieniającymi się okolicznościami.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej uchwały zaznaczył, że o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też przyjął, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znalazł żadnych powodów, dla których miałby nie zgodzić się z przywołaną uchwałą - tak co do samej tezy sentencji uchwały, jak i jej wnikliwego uzasadnienia. Warto też mieć na uwadze, że przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile dany skład sądu administracyjnego nie przedstawi powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi w trybie art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 805/15, dostępny jw.). Trzeba podkreślić, że interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale (abstrakcyjnej lub konkretnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pośrednio wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Uchwały abstrakcyjne wyróżniają się pośrednią mocą wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych, jak również organów administracji publicznej, stron i innych uczestników postępowania administracyjnego. Jest to rezultatem normy zawartej w przywołanym art. 269 p.p.s.a., która statuuje tryb postępowania, jaki powinien zostać uruchomiony przez rozpoznający daną sprawę sądowoadministracyjną konkretny skład orzekający sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy skład ten nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale abstrakcyjnej NSA. Pośrednia moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych powinna być rozumiana jako sytuacja, w której stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści uchwały wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której nie nastąpi zmiana tego stanowiska (tak NSA w wyroku z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3200/14, dostępnym jw.). Stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale nie zostało dotychczas zmienione inną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest powoływane w późniejszych wyrokach tego Sądu.

Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach przytoczonych przez organ podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wykazała, iż po stronie Sądu I instancji doszło przede wszystkim do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to przepisów art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s.

Po pierwsze, zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia pomijała brzmienie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.s., z którego wynika, że ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji, przy czym jest to inna decyzja niż ta, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s., tj. w przedmiocie zwrotu wydatków zastępczo poniesionych na ten cel przez właściwą gminę. W konsekwencji Sąd nieprawidłowo uznał, że ustalenie wysokości opłaty w stosunku do skarżącej bezwzględnie wymagało zawarcia umowy cywilnoprawnej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., a wyegzekwowanie obowiązku jej zawarcia należało do drogi cywilnej i było uzależnione od uzyskania przez organ zastępczego oświadczenia woli na podstawie art. 64 Kodeksy cywilnego. Trafnie zaś Kolegium podniosło, że w sytuacji uchylania się przez zobowiązaną od zawarcia przedmiotowej umowy, zasadne było wydanie na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.s. decyzji konkretyzującej obowiązek ciążący na skarżącej. Taka instytucja prawna nie stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji, a wręcz przeciwnie świadczy o stosowaniu prawa w sposób równy (art. 32 ust. 1 Konstytucji) wobec wszystkich zobowiązanych należących do kategorii osób bliskich względem mieszkańca domu pomocy społecznej, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.

Po drugie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny nie miało znaczenia przy ocenie jej skuteczności. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA z dnia: 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12, 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2115/16 oraz I OSK I OSK 2116/16 - dostępne jw.). Decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność (por. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 922/16 i 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 855/16 - dostępne jw.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję wydaną w przedmiocie ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej - a zatem decyzji konkretyzującej obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia określonego zdarzenia prawnego - ma charakter konstytutywny, jednak może wywierać skutek wsteczny. Jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale, akcentując, że zobowiązanie do ponoszenia opłaty istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, przyjął, że wydanie na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy decyzji może obejmować okres przed wydaniem decyzji.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że nie było trafne stanowisko Sądu I instancji co do tego, że konstytutywna decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wywołuje zawsze skutki ex nunc, wobec czego decyzja o ustaleniu odpłatności - jako decyzja kształtująca sytuację prawną jej adresata - nie może wywoływać skutków prawnych co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. W tym wypadku nie chodzi o działanie prawa wstecz, lecz o skonkretyzowanie w decyzji administracyjnej obowiązku istniejącego z woli samego ustawodawcy od momentu wystąpienia określonego zdarzenia (umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej). Stąd też w kontrolowanej sprawie administracyjnej dopuszczalna była nie tylko zmiana decyzji uprzednio wydanej w tym przedmiocie, ale również wskazanie daty wcześniejszej względem dnia wydania decyzji, od której osoba zobowiązana ponosi opłatę w określonej wysokości (w tym wypadku był to miesiąc, w którym miało miejsce przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.).

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd stosuje, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten, jako tzw. wynikowy (blankietowy), powinien zostać powiązany w ramach sformułowanego zarzutu kasacyjnego z naruszeniem innych przepisów, które doprowadziły sąd pierwszej instancji do ich błędnego zastosowania (patrz np. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1387/10, 24 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 563/11 - przywołane w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 269/18, dostępnym jw.). Takich przepisów w ramach procesowej podstawy kasacyjnej nie wskazano, jakkolwiek trafnie zarzucono naruszenie prawa na wcześniejszym etapie, przy wykładni przepisów prawa materialnego, co finalnie przesądziło o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia sądowego.

Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (tak NSA np. w wyroku z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 63/18, dostępnym jw.). W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stosunku do decyzji organu I instancji, to naruszyłby ten przepis gdyby nie uchylił tej decyzji, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Zarazem trzeba mieć na wadze, że nieskorzystanie przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1199/12, 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1979/13 - dostępne jw.).

Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie nie można było Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. Niemniej jednak warto odnotować, że zasadnie Kolegium zwróciło uwagę na niekonsekwencję Sądu I instancji, który kontrolował sprawę dotyczącą zmiany wcześniejszej ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2012 r., jednak w końcowych wnioskach całkowicie pominął wypowiedzenie się co do tej decyzji, mimo że decyzja pierwotna niewątpliwie została wydana w granicach tej samej sprawy. Kwestie te mogłyby jednak ewentualnie zostać skutecznie podniesione w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uznanie, że w sprawie doszło jedynie do naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego dało podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.). W wyniku rozpoznania skargi Sąd kasacyjny stwierdził, że nie była ona zasadna i podlegała oddaleniu, gdyż organy administracji zastosowały prawidłowo intepretowane przepisy prawa materialnego, natomiast Sąd I instancji przedstawił niewłaściwą wykładnię przepisów art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 103 ust. 2 u.p.s., co doprowadziło do wydania przez ten Sąd nietrafnego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od ich zasądzenia na rzecz organu.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/