Wyrok NSA z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. III OSK 452/22

W procesie wydawania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo oświatowe, opinia kuratora oświaty odgrywa kluczową rolę, ponieważ jej pozytywny charakter jest warunkiem koniecznym do wydania zezwolenia przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. 

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1341/21 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 2021 r. nr DWST-WOOS.4021.150.2020.IT w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o założenie publicznego przedszkola oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2021 r. II SA/Wa 1341/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej [powinno być Ministra Edukacji i Nauki] z 21 stycznia 2021 r. nr DWST-WOOS.4021.150.2020.IT, w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o założenie publicznego przedszkola:

1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Małopolskiego Kuratora Oświaty z 27 października 2020 r. nr NP.542.1.49.2020.WJ;

2. zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Edukacji i Nauki. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. jest rzekomo zobowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że Minister Edukacji i Nauki nie zastosował się do obowiązku, który na nim nie spoczywał, co w konsekwencji spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Minister nie zgromadził i nie ocenił w pełni materiału dowodowego, jednocześnie przy tym nie wskazując, jakie dowody powinien jeszcze zgromadzić i co powinien dodatkowo ocenić poza zgromadzonym już materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że Minister Edukacji i Nauki rzekomo naruszył art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienie Ministra;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w jakim zakresie Minister miałby rzekomo naruszyć § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1591) podczas wskazywania uchybień projektu statutu z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz.U.2021, poz. 1082) i rozporządzeń wydanych na jego podstawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że uzasadnienie naruszeń projektowanego statutu przez Ministra jest rzekomo oparte na argumentacji pozaprawnej;

2. prawa materialnego - § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1591) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na błędnym przyjęciu, że projekt statutu przedszkola publicznego przedłożony przez stronę jest zgodny z przepisami UPO.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zgodnie z art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 900; dalej: P.o.) założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia kuratora oświaty wydawana jest w formie postanowienia, o jakim mowa w art. 106 § 5 k.p.a., w trybie współdziałania organów. "W piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że komentowany przepis [art. 106 k.p.a.] reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej (np. J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 466 i n.). Należy jednakże mieć na uwadze, iż teoretyczna konstrukcja współdziałania obejmuje tak zróżnicowane formy prawne, że można mieć wątpliwości, czy jest to instytucja prawna. W ramach tej konstrukcji mieszczą się bowiem zarówno formy współdecydowania, w których treść decyzji administracyjnej jest ukształtowana wspólnym oświadczeniem woli co najmniej dwóch organów administracji publicznej, jak i formy zasięgania niewiążącej opinii innego organu. (...) Przepis art. 106 ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 106).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą formą współdziałania organów, o której mowa wyżej, gdzie de facto organy współdecydują o pozycji prawnej strony postępowania, bowiem zezwolenie właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych, wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym zakres opiniowania sprawy przez kuratora oświaty nie został w przepisach określony. Z wydanego w sprawie postanowienia wynika natomiast, że Małopolski Kurator Oświaty opiniował wniosek w pełnym zakresie zgodności z przepisami ustaw, bez ograniczeń wynikających jedynie z nadzoru pedagogicznego. Przy tak ukształtowanej pozycji kuratora oświaty w procesie wydawania opinii, zważywszy że dla pozytywnego załatwienia wniosku strony opinia musi być pozytywna, de facto kurator oświaty współdecyduje o kształcie uprawnień strony w tym postępowaniu. W takiej sytuacji rację należy przyznać Sądowi I instancji, że jeżeli postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, to zastosowanie powinien znaleźć art. 79a k.p.a. Tym bardziej, że jak wynika z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń Sądu I instancji (str. 12 uzasadnienia), w toku sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia skarżąca na bieżąco modyfikowała uchybienia wskazywane przez organ, który za każdym razem, po ich poprawieniu przez skarżącą, wskazywał - w stosunku do tego samego przedmiotu rozpoznania - kolejne, nowe nieprawidłowości, których istnienie (według organu) spowodowało niemożność uwzględnienia wniosku.

We wskazanych wyżej okolicznościach wytknięte przez Sąd I instancji naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, mogło skutkować uzupełnieniem lub poprawieniem wniosku, a w konsekwencji innego rodzaju opinią kuratora oświaty. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 106 § 1 k.p.a. w okolicznościach tej sprawy nie jest zatem usprawiedliwiony, a pozostałe przepisy powołane w zarzucie 1.a) skargi kasacyjnej mają jedynie pośredni związek normatywny z rozstrzyganym zagadnieniem.

Ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., postawione w dwóch aspektach, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Za pomocą wskazanego przepisu nie można bowiem kwestionować poprawności ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. "Podnoszone w skardze kasacyjnej wątpliwości co do prawidłowości przedstawionego stanu faktycznego oraz oceny prawnej nie mogą być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a." (wyrok NSA z 19.05.2023 r. I FSK 1877/19, LEX nr 3579985). Wytyczne, co do dalszego postępowania zostały natomiast przez Sąd I instancji wyłożone jasno. Przede wszystkim organ powinien zastosować się do treści art. 79a § 1 k.p.a. i dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu możliwa będzie ocena ostatecznego stanowiska organu. Brak natomiast dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1591) nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ocena sprawy na gruncie prawa materialnego będzie możliwa dopiero, gdy poprawnie zostanie przeprowadzone postępowanie w tej sprawie. Uwaga ta dotyczy także ostatniego zarzutu, postawionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), który dotyczy tych samych przepisów materialnych, które przywołane zostały także w zarzucie 1.c) skargi kasacyjnej.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/