Wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 padziernika 2006 r., sygn. II SA/Ke 80/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2006r. sprawy ze skargi K. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] ustalającej warunki zabudowy nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki 18 w S.-K. przy ul. F., dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku hurtowni sprzętu i materiałów instalacyjnych na salę weselną, na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że, po rozpatrzeniu wniosku K. i M. M., Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy nieruchomości o numerze ewid. 18 w S. - K. przy ul. F., dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku hurtowni sprzętu i materiałów instalacyjnych na salę weselną.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł R. P., podnosząc, iż lokalizacja sali weselnej w istniejącym budynku w sąsiedztwie budynków mieszkalnych spowoduje wzrost poziomu hałasu.

Dokonując na podstawie art. 138 k.p.a. prawnej i merytorycznej oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia, SKO wskazało na treść przepisu art. 61

ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), który określa zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniając możliwość zabudowy działki od zabudowy, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Uwzględniając zaś wyniki przeprowadzonej analizy w załączniku tekstowym Nr 1 decyzji z dnia [...] organ I instancji stwierdził, iż projektowana zmiana sposobu użytkowania budynku wnioskodawców jest kontynuacją istniejącej funkcji na działkach sąsiednich, gdzie zlokalizowane są budynki mieszkalne z usługami na parterze. Zdaniem organu odwoławczego analiza akt, w tym wykonanej analizy przez organ I instancji, uniemożliwiła dokonanie merytorycznej oceny określonych w decyzji wymagań dotyczących projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, bowiem analiza ta nie wskazuje, jakie usługi występują na działkach sąsiednich oraz w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy nawiązując do przedłożonego przez wnioskodawców raportu do środowiska zawierającego wyniki pomiarów uśrednionych hałasu z terenu domu weselnego, wskazał, iż wartości poziomu hałasu w środowisku nie przekraczają wartości dopuszczalnych. Podkreślił, iż stosownie do dyspozycji art. 54 w związku z art. 64 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy nawiązując do odwołania, wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została uchylona m.in. z przyczyn wskazanych w odwołaniu, ponadto organ I instancji określając warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem winien określić wymagania od spełnienia, których będzie możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji.

K. i M. M. w skardze na tę decyzję, wnieśli o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która odzwierciedla stan faktyczny, opiera się na stosownych przepisach prawa i uwzględnia wszystkie wymagane przesłanki. Skarżący podnieśli, iż wypełnili zalecenia, określone przez organ I instancji jako wymagania dodatkowe, takie jak zainstalowanie klimatyzacji, nasadzenie na granicy działki od strony skarżących sąsiadów zieleni wysokiej zimozielonej oraz parkan wygłuszający pełny o wysokości 3,5 m.

Wobec powyższego skarżący, składając kompletny wniosek o wydanie decyzji, nie widzą żadnych merytorycznych przesłanek dla uchylenia decyzji organu

I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, nie uznając zarzutów skargi za uzasadnione, wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała.

Rodzaje podejmowanych decyzji przez organ II instancji określa wyczerpująco art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady.

Należy stwierdzić, iż sposób rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego mieści się w granicach określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie, z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił, że zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia [...] miało zbadanie i ocena czy planowana przez K. i M. M. inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie w zakresie kontynuacji istniejącej funkcji na działkach sąsiednich, gdzie zlokalizowane są budynki mieszkalne z usługami na parterze.

Na wstępie należy podnieść, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzji o warunkach zabudowy wymagają przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bądź jego części, o ile polegają na prowadzeniu budowy albo innych robót budowlanych. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (p. komentarz do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z.Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004, str. 471).

Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Jedną z nich jest zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się w tym przepisie przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kontynuacja funkcji przewidziana w tym przepisie oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedająca się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić.

Nie można, zatem uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

W świetle powyższych rozważań należy podzielić stanowisko organu odwoławczego i stwierdzić, iż materiał zgromadzony w aktach sprawy w tym wykonana analiza przez organ I instancji uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny określonych w decyzji wymagań dotyczących projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Sporządzona jako załącznik tekstowy nr 1 do decyzji z dnia [...] analiza sąsiedztwa planowanej przez skarżących inwestycji wykazała, iż działka inwestorów leży w sąsiedztwie działek, na których znajdują się budynki o funkcji zbliżonej jak wnioskowana i które są dostępne z drogi przy ul. F., przy której znajduje się przedmiotowa działka. Samo jednakże stwierdzenie w analizie, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami w parterze przy ul. F. oraz na przedłożeniu ul. F. przy ul. 3 M., bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie usług uciążliwych, do których niewątpliwie zaliczyć należy usługi związane z obsługą przyjęć weselnych.

Wyjaśnienia będzie wymagała okoliczność, w jakiej odległości (według stanu na gruncie) od domu weselnego znajdują się budynki mieszkalne zlokalizowane na działce sąsiedniej oznaczonej nr ewid. 17/2 i jakie wymagania stosownie do przepisu art. 54 w związku z art. 64 cyt. ustawy w zakresie ochrony interesów osób trzecich w szczególności użytkowników sąsiednich budynków mieszkalnych winna określać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. W tym przypadku dla ochrony interesu osób trzecich potrzebne jest wykazanie wpływu inwestycji, jej uciążliwości, na leżące w pobliżu nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi. Należy podnieść, iż pojęcie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściśle art. 144 k.c., obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość.

Organ I instancji przeprowadzając ponowną analizę funkcji, wskaże, jakiego rodzaju usługi świadczone są faktycznie na terenie analizowanym, czy są nimi, te, które skarżący wymienił na rozprawie w dniu 19.10.2006r., a mianowicie produkcja mebli, sprzedaż materiałów budowlanych, szwalnia, czy też zupełnie inne oraz czy w związku z tym zachowana jest kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Dopiero wówczas organ I instancji wyda decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżących, mając na uwadze nowe ustalone fakty oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń w tej kwestii w związku z tym zaistniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem jej wyjaśnienia.

W tym miejscu należy podkreślić, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie oznaczało zajęcia przez Kolegium niekorzystnego dla strony stanowiska w sprawie, a wręcz przeciwnie pozwoli organowi I instancji dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 ustawy.

Kontrolując decyzję organu II instancji w wyżej wymienionym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do argumentacji skarżących, stwierdza, iż mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku nie podziela stanowiska skarżących o prawidłowości decyzji organu I instancji

i uznaje ich skargę jako polemikę z prawidłowymi ustaleniami i trafną oceną prawną faktów dokonaną przez organ odwoławczy.

W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.