Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 541/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia 31 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2010r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. i E. L., uchylił w całości decyzję Starosty Powiatowego z dnia 29 lipca 2009r. r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażu na terenie działki nr [...] w S. na granicy z działką [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

W dniu 29 maja 2009r. r. do Starosty Powiatowego wpłynął wniosek D. i E. L. o pozwolenie na budowę garażu na działce nr [...] w S. na granicy z działką nr[...]. Właściciel działki nr [...] A. M. zgłosił sprzeciw w sprawie planowanej inwestycji podnosząc, że nie zgadza się aby budynek garażu stanął na granicy działki nr [...], której jest właścicielem. Organ I instancji ustalił, że dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Sierakowice, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. Urz. Woj. [...]). W karcie terenu symb. D.32 MN w pkt 7 ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu figuruje zapis "7) dopuszcza się lokalizację zabudowy garaży na granicy działki z zachowaniem ustalonych linii zabudowy". Organ I instancji dokonując oceny zgodności z planem złożonego projektu na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ustalił, że słowa "dopuszczalny "oznacza "możliwy", dozwolony zazwyczaj pod pewnym warunkami. Wobec zdecydowanego sprzeciwu A. M. i mając na uwadze art. 7 kpa oraz mając na uwadze, iż na działce inwestora istnieje wolna przestrzeń, na której można zgodnie z przepisami wybudować ww. budynek, nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z miejscowym planem, obowiązującymi przepisami i słusznym interesem strony. Inwestorzy w odpowiedzi na powyższe zobowiązanie wskazali, że planowany garaż nie zacieni działki sąsiada, nie istnieje różnica terenu między działkami oraz nie jest możliwa inna lokalizacja budynku garażowego, z uwagi na zagospodarowanie terenu działki. Organ I instancji powołując się na przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiący, że w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy (braku zgodności z planem), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz mając na względzie słuszny interes strony i warunkowy zapis w planie miejscowym granicy, stwierdził, że planowaną inwestycję można dopuścić tylko pod pewnymi warunkami. Zdecydowany brak zgody A. M. na wnioskowaną inwestycję wyklucza możliwość budowy budynku garażowego na granicy z działką [...].

D. i E. L. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie.

Odwołujący podnieśli, że zgodnie z wypisem i wyrysem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na działce nr [...] "Dopuszcza się lokalizację garaży na granicy działki z zachowaniem ustalonych linii zabudowy" - które zostały wyznaczone od dróg przylegających do działki odwołujących. W zgodzie z planem został wykonany projekt architektoniczno- budowlany oraz wyznaczona lokalizacja. Odnośnie zmiany lokalizacji garażu odwołujący wskazali, że ich ogród jest zagospodarowany, a zmiana lokalizacji prowadziłaby do jego zniszczenia.

Powołaną decyzją z dnia 31 maja 2010r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), jeżeli z przepisów § 13,60, i 271 -273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowali od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z działką sąsiednią budowlaną nie mniejszej niż 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy , jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji wskazał, że na terenie działki nr [...] w S. obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi S. (Dz. Urz. Woj. [...]). Stosownie do postanowień planu teren jest oznaczony symbolem D.32.MN- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym dopuszcza się lokalizację garaży na granicy działki z zachowaniem ustalonych linii zabudowy. Nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone są w odległości 6m od linii rozgraniczającej drogi oznaczone jako O.K.D.L.10, D.KD.D.12 oraz dojazdów oznaczonych jako KX.

Organ odwoławczy wskazał, że świetle postanowień planu wniosek inwestora o pozwolenie na budowę garażu na granicy z działką sąsiednią jest zgodny z zapisem planu obowiązującym na tym terenie. Zatem lokalizacja garażu jest dopuszczona na granicy działki, pod warunkiem zachowania ustalonych linii zabudowy, a nie od zgody sąsiada na co wskazał Starosta. Organ II instancji wskazał, że w trakcie rozpoznawania sprawy ocenie winny podlegać zarzuty A. M. dot. przesłaniania oraz zacieniania jego budynku mieszkalnego. Nadto obiekt garażu winien pozostałe wymagania określone ww. rozporządzeniem (§13, §60 i § 271-273).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. M. podnosząc, że nie zgadza się z decyzją Wojewody, gdyż par. 12 ust. 1 rozporządzenia nakazuje sytuować budynki z zachowaniem odległości 4m lub 3m od granicy z działką sąsiednią. Nadto skarżący wskazał, że w przypadku usytuowania garażu na granicy, jego działka może znaleźć się w " historycznej twierdzy" albowiem na granicy został już posadowiony wysoki na 1,5m betonowy płot zamiast ażurowego ogrodzenia lub żywopłotu. Nadto na rozprawie przed Sądem Administracyjnym skarżący podniósł, że jego zdaniem garaż może być usytuowany w innym miejscu.

Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję w sprawie uchylenia decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku garażu, a nie innego obiektu budowlanego czy też budowy ogrodzenia. Tym samym zarzut dotyczący ogrodzenia nie jest przedmiotem rozpoznania przez Sąd, gdyż nie mieści się w granicach danej sprawy (cyt. przepis art. 134 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.).

Skarga wniesiona niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z treścią art. 138 §1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję -umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3/ umarza postępowanie odwoławcze.

Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ te może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jest to tzw. decyzja kasacyjna. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył do Sądu decyzję kasacyjną Wojewody z dnia 31 maja 2010r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ II instancji zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w całości i prawidłowo zastosował ww. przepis.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:

2. a/ miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,

b/ wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

c/ przepisami , w tym techniczno- budowlanymi,

2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3/ wykonanie - a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane

Przedmiotem rozpoznania sprawy przez organ I instancji był wniosek inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...], na granicy z działką nr [...]. Podstawowym obowiązkiem organu rozpoznającego ww. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę było zatem ustalenie czy przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownie do cyt. postanowienia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 28 grudnia 2005r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi S. (Dz. Urz. Woj. [...]) dla karty terenu D.32.MN pkt 7 ustaleń dotyczących parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] ustalono, że dopuszcza się lokalizację zabudowy garaży na granicy działki z zachowaniem ustalonych linii zabudowy

Starosta, dokonując opisanej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oceny, nie uwzględnił wniosku poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że wydanie tej decyzji z jednej strony nie znajdowało uzasadnienia z przyczyn podanych przez organ I instancji, a z drugiej strony rozpatrzenie wniosku wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W rozpatrywanej sprawie, co prawidłowo zostało ustalone przez organ II instancji, powołane postanowienia planu miejscowego obowiązujące dla terenu, na którym inwestorzy planują wybudować garaż przewidują możliwość usytuowania garażu na granicy działki, pod warunkiem zachowania ustalonych linii zabudowy. Zatem dokonana przez organ I instancji interpretacja zapisów planu, w tym wyrażenia "dopuszcza się", w taki sposób, że wydanie decyzji pozytywnej jest uzależnione od zgody sąsiada jest oczywiście nieprawidłowa. Również organ administracji wobec obowiązujących postanowień planu miejscowego nie ma uprawnień do wskazywania (nakazywania) inwestorowi innego usytuowania garażu, niezależnie od wielkości działki nr [...] i jej zagospodarowania. Skoro plan dopuszcza lokalizację garażu na granicy działki nr [...] inwestor może skorzystać z takiego zapisu i zaprojektować garaż na granicy działki, pod warunkami ustalonymi w planie. Na marginesie wskazać należy, że wbrew zarzutom odwołania powoływane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, również dopuszczają w zabudowie jednorodzinnej, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz zawartych w §13, 60 i 271-273, usytuowanie garażu o długości mniejszej niż 5,5m i o wysokości mniejszej niż 3m bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną . Nadto również powołany przez organ II instancji, §12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku na działce budowlanej zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle powyższych ustaleń wskazać należy, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonując błędnej wykładni postanowień planu miejscowego. Powyższe powoduje, że dla wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę koniecznym jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w znacznym zakresie, a mianowicie sprawdzenie złożonego projektu przy uwzględnieniu pozostałych warunków określonych w przepisie art. 35 ust.1 Prawa budowlanego. Organ winien mieć na uwadze, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę