Wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Łd 1228/10

Dnia 13 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Nr [...].

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 ust.1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 5 marca 2009r. przez R. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornika na ścieki bytowe oraz zjazdem z ulicy, na terenie nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A [...], działka nr 88/1, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta podkreślił, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze, dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy następuje jedynie po ustaleniu, iż w sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc do analizy poszczególnych z warunków organ wskazał, iż do analizy przyjęto obszar sąsiadujący z działką nr 88/1 w pasie o szerokości 77 m przyległym do jej granic, przyjmując za podstawę trzykrotną szerokość frontu działki od ulicy A. Ustalono, iż przedmiotowa działka w poprzednio obowiązującym planie znajdowała się na terenach parkowych i leśnych, obszary węzłowe w systemie ekologicznym miasta, w których występowały i nadal występują funkcje sprzeczne z wymogami ekologicznymi W dniu 28 września 2005r. Rada Miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu dla części obszaru miasta Ł. w rejonie ulic B, C i D oraz południowej granicy miasta. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się w obszarze leśnym prezentującym wysokie walory ekologiczne i wysoką jakość krajobrazową, będzie zatem przewidywał ochronę zachowanych elementów dziedzictwa przyrodniczego. Organ wywiódł, iż z materiałów planistycznych wynika, że realizacja danej inwestycji nie będzie zgodna z opracowywanym planem miejscowym, przy czym uznał, iż warunek dobrego sąsiedztwa został spełniony, gdyż wzdłuż ulicy A w obszarze analizowanym zlokalizowano 6 działek, na trzech z nich jest zabudowa. W obszarze analizowanym występuje zatem sąsiedztwo dla inwestycji, jednocześnie jest możliwe ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Działka ma również dostęp do drogi publicznej, gdyż przylega do ulicy A, zatem warunek ten organ uznał za spełniony. Dalej Prezydent wskazał, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu może być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż na terenie nieruchomości istnieje przyłącze do sieci miejskiej, została podpisana umowa z gestorem sieci, istnieje przyłącze do sieci miejskiej wodociągowej i planowane jest odprowadzenie nieczystości bytowych do szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości lub przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków. Organ ustalił nadto, iż na terenie nieruchomości nie występują grunty klasyfikowane jako rolne i leśne, przy czym podkreślił, iż warunki zabudowy nie mogą zostać ustalone z uwagi na niespełnienie ostatniego z warunków, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, gdyż inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wyjaśnił, iż w dniu [...]r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" w obszarze miasta Ł., celem ochrony cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego fragmentu doliny górnego odcina A oraz przyległego do niego kompleksu leśnego Las A), ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe. Zakres ochrony czynnej obejmuje m.in. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleb, zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz umieszczania tablic reklamowych. Reasumując organ wywiódł, iż regulacja art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do zapewnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy łączne spełnienie wszystkich warunków w tym przepisie określonych. Okoliczność, że choćby jeden z powyższych warunków nie został spełniony, skutkuje niemożnością ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony jeden warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, co skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. Zagospodarowanie działki budynkiem nie służącym produkcji leśnej zmieniłoby charakter działki i pozostawało w sprzeczności z przepisami zakładającymi szczególną ochronę tego typu gruntów i stanowiłoby precedens, który prowadziłby do eskalacji zabudowy na terenie lasu i utrwalania form sprzecznych z ekologiczną funkcją terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. K., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uzasadniając sformułowany wniosek podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze występowania zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, działki sąsiednie bezpośrednio graniczące z nią oraz te, które mieszczą się w obszarze analizowanym posiadają zabudowę mieszkalną, gospodarczą lub obie. Na działce inwestycyjnej obecnie również znajduje się zabudowa o charakterze gospodarczym, teren nieruchomości jest ogrodzony, ma dostęp do drogi publicznej, przyłącza elektryczne i wodociągowe, zgodnie z rejestrem gruntów działka ma przeznaczenie budowlane, zaś planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami ustawy o ochronie przyrody i uchwały Rady Miejskiej w Ł. Na koniec zauważył, iż organ I instancji nie wskazał konkretnego punktu uchwały, który w jego ocenie został naruszony.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz. 856 ze zm.), art. 61 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §3 i §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), art. 43, art. 44 ust.1 i ust. 2, art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220), § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wskazując na zasadność swojej decyzji Kolegium przywołało dotychczasowy stan postępowania i stanowiska stron, w szczególności analizę przeprowadzoną przez organ I instancji. Podkreśliło, iż Prezydent Miast zasadnie ustalił, iż inwestycja nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunku. Wywiódł, iż art. 43 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Z kolei w art. 44 tej ustawy czytamy, iż ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo- krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Dalej, iż z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, mogą być wprowadzone następujące zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;

7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;

11) umieszczania tablic reklamowych.

Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą:

1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;

2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;

3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;

4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.

Kolegium wskazało, iż Rada Miejska w Ł. skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A". W §3 ust. 1 pkt 2 w/w uchwały określiła, iż na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz przy uwzględnieniu rodzaju planowanej inwestycji uznać należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi. Reasumując organ odwoławczy zaznaczył, iż ustalenia faktyczne w sprawie wykazały niezgodności z przepisami odrębnymi, do których odwołuje się art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów inwestora Kolegium powtórzyło, iż brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy i podniesione w odwołaniu argumenty pozostają bez wpływu na wynik sprawy, gdyż przepis jednoznacznie wymaga łącznego spełnienia wszystkich warunków wynikających z przywoływanego art. 61 ust. 1 w/w ustawy.

R. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pełnomocnik skarżącego sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na całkowitym pominięciu treści prawa własności, nadto zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji poprzez wydanie negatywnej decyzji w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego mogli dokonać i dokonali inwestycji o tożsamym charakterze. Nadto naruszenie art. 107 §3 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnień obu decyzji, gdyż żadna z nich nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł swoje rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne w ogóle nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu pełnomocnik wywodził, iż negatywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy stoi w sprzeczności z przysługującym skarżącemu prawem własności, nadto organy zupełnie nie uwzględniły, iż obecne technologie umożliwiają posadowienie domu bez trwałej ingerencji w rzeźbę terenu a jednocześnie nie wykazały jaką to ingerencją byłaby realizacja inwestycji w sposób określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zwrócił uwagę, iż obecnie wzdłuż ulicy A jest realizowana sieć kanalizacyjna, z którą wiąże się m.in. wykonywanie wykopów, które po zakończeniu inwestycji zostaną wyrównane, zatem teren zostanie przywrócony do stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, iż w świetle obecnego brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma podstaw do dokonywania oceny, ani wskazań dla zastosowania technik budowlanych przy realizacji inwestycji. Natomiast w zakresie realizowanej sieci kanalizacyjnej organ wyjaśnił, iż inwestycja ta ma odmienny od spornej charakter, gdyż o ile realizacja spornej inwestycji wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania terenu i trwale wpływa na przekształcenie ternu, to wykonanie sieci kanalizacyjnej bezsprzecznie zapobiega zanieczyszczeniu i niszczeniu gleby, a tym samym przyczynia się w sposób wymierny na poprawę środowiska i zabezpiecza je.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną

(art. 134 §1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się

w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień,

które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. odmawiającą ustalenia R. K. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornika na ścieki bytowe oraz zjazdem z ulicy, wobec stwierdzenia, iż planowane zamierzenie nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż działka inwestycyjna znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza to, iż stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, a mianowicie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż nie został spełniony ostatni z warunków, a to wobec stwierdzenia, iż działka skarżącego położona jest w strefie ochrony zespołu przyrodniczo ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. Zdaniem organu ustalenie to przemawia za stwierdzeniem, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie składu orzekającego powyższe ustalenie jest co najmniej przedwczesne. Nie sposób bowiem pominąć uregulowania art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 w/w ustawy, zgodnie z którym decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalny dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Tymczasem, lektura akt administracyjnych i uzasadnień stanowisk organów obu instancji nie wskazuje aby w niniejszej sprawie takie uzgodnienia były podejmowane. Oznacza to, iż rozważania organu w zakresie sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi są co najmniej nieuprawnionymi spekulacjami.

Jednocześnie jednak przyznając rację organom administracji, iż uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "A" ma charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd nie podziela oceny, iż projektowane zamierzenie jest sprzeczne z wynikającymi z §3 ust. 1 pkt 3 zakazami. Z przedmiotowego zapisu wynika zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Analizując przywołany zapis nie sposób podzielić stwierdzenia, iż wyklucza on możliwość realizacji inwestycji, o którą wnioskował skarżący. Zauważyć bowiem należy, iż wbrew temu co sugeruje organ administracji przedmiotowa działka nie jest działka leśną, z ewidencji gruntów wynika bowiem, iż jest to działka budowlane, a ponadto znajdują się na niej 2 budynki gospodarcze, zatem jest nie do przyjęcia teza, iż projektowana budowa doprowadzi do zniszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. Tym bardziej, iż celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego fragmentu doliny górnego odcinka Neru oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe. Ochronie podlegają zatem: krajobraz naturalny i kulturowy oraz przylegający do niego kompleks leśny. A zatem skoro działka skarżącego ma charakter budowlany i dodatkowo jest zabudowana, nie ma podstaw by twierdzić, że planowana budowa zniekształci, uszkodzi czy przekształci tenże obszar, zaś wykonywane prace ziemne trwale zniekształcą rzeźbę terenu. Niewątpliwie zarówno budowa czy też remont, odbudowa nie spowodują zniekształcenia, uszkodzenia czy też przekształcenia tego terenu, jednocześnie jednak trudno domniemywać, że wykonywane prace ziemne trwale zniekształcą rzeźbę terenu, gdyż nie zostało nawet ustalone jak rzeźba ta się przedstawia.

W ocenie Sądu pamiętać również należy o uregulowaniu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który gwarantuje każdemu, w granicach określonych ustawą, prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Z przywołanego unormowania wywieść należy, iż wszelkie ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu wynikać muszą z przepisów prawa a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Nie jest zatem dopuszczalna twórcza interpretacja zapisów uchwały, wprowadzającej zakazy o dużym stopniu ogólności, będące w istocie kalką przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wiążące się nadto z koniecznością dokonywania ocen, dla których w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego brak jest stosowanego materiału do jej dokonania.

Zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być utożsamiane z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz zniekształcenia terenu z prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty (wyrok WSA z dnia 29 września 2008r., IV SA/Wa 952/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 517964).

Niestety kontrola zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie, iż uchybienia organów administracji ograniczają się do już omówionych. Nie sposób nie zauważyć błędów popełnionych na etapie sporządzania analizy obszaru analizowanego, począwszy od jego wyznaczenia, a w zasadzie braku możliwość przeprowadzenia kontroli poprawności czynności podejmowanych przez organy w tym zakresie.

Pamiętać trzeba, iż dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. m.in. poprzez wyznaczony w oparciu o przepisy tegoż rozporządzenia tzw. obszar analizowany. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, iż prawidłowe wyznaczenie takiego obszaru jest niezmiernie istotne dla ustalenia, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki, której dotyczy wniosek, a granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Zaś front działki - to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§2 pkt 5). Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji nie ma wyznaczonego obszaru analizowanego, wyznaczone są jedynie granice nieruchomości inwestycyjnej i oznaczone znajdujące się na niej budynki gospodarcze. Jednocześnie mapa ta stanowi nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię. Przy czym w aktach sprawy znajduje się również mapa, stanowiąca opatrzony odpowiednimi pieczęciami oryginał i co istotne, na której oznaczony jest obszar analizowany, działka inwestycyjna i pozostałe wymagane elementy. Mapa ta jest czytelna i prawdopodobnie została sporządzona na etapie postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak nie stanowi załącznika do decyzji, który byłby jej integralną częścią. Wbrew wyraźnej regulacji art. 52 w/w ustawy i przywołanego rozporządzenia do decyzji organ załączył mapę, w oparciu o którą nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli prawidłowości tak wyznaczenia obszaru, gdyż de facto nie przedstawia go, jak i poczynionych w jego oparciu ustaleń. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z §9 rozporządzenia wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, które stanowią załączniki do tejże decyzji i stanowią jej integralną część. Istotne, iż cześć graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenie granic obszaru objętego wnioskiem i obszaru analizowanego winno być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Nadto żaden z organów nie uzasadnił takiego a nie innego wyznaczenia obszaru analizowanego co dodatkowo uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości takiego wyznaczenia, nawet w oparciu o drugą mapę, która nie stanowi załącznika do decyzji I instancji.

Załączniki stanowiące integralną część decyzji muszą zawierać wszystkie te elementy, które winna zawierać decyzja (art. 107 § 1 K.p.a.). W przypadku zaś wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Oznacza to, iż mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, dostępny Lex 47867 oraz z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, dostępny Lex nr 327707; wyrok WSA z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, dostępny Lex nr 451625; wyrok WSA z dnia 22 maja 2009r., II SA/Łd 815/09, dostępny Lex nr 562892).

W ocenie składu orzekające w sprawie niniejszej brak powyższych ustaleń uzasadnia stwierdzenie, iż takie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego w § 3 w/w rozporządzenia to również art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Konsekwencją nieusunięcia przez organ odwoławczy uchybień organu I instancji jest stwierdzenie, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 K.p.a. w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił.

Na koniec zauważyć wypada, iż w aktach sprawy znajduje się wydruk komputerowy obrazujący położenie przedmiotowej działki i działek z nią sąsiadujących z oznaczeniem numerowym, przy czym żaden z właścicieli lub użytkowników wieczystych tych nieruchomości nie został zaliczony w poczet stron niniejszego postępowania. Stosownie zaś do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A jednocześnie, jak wynika z wykształconego orzecznictwa sądowego, stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., II OSK 726/06, niepubl., dostępny w Lex nr 203457). Organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, w aktach jest jedynie wydruk z ewidencji ale dotyczący działki skarżącego oraz działki 85/1, na której urządzona jest ulica A. Nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania prowadzi natomiast do uchybień w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. w/w ustawy o planowaniu, jak również do uchybień proceduralnych, gdyż strony te nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w postępowaniu i nie mogły brać w nim czynnego udziału, zgłaszać wniosków, przeglądać akta sprawy, stosownie do art. 61 §4, art. 10 K.p.a.

Prowadząc ponownie postępowania organy administracji winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżącego inwestycji biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.

Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji, niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania, za bezprzedmiotowe Sąd uznał orzekanie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku.

ar