Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. I SA/Ol 632/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia "[...]", II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

I SA/Ol 632/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. w W. (dalej: Spółki lub skarżącej) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" o stwierdzeniu nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. (dalej SKO, Kolegium) z dnia "[...]".

Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, SKO w składzie: M. Ś. (spr.), U. W., R. R. postanowieniem z dnia "[...]" działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", uwzględniło zarzuty skargi i uchyliło w całości:

- postanowienie Kolegium z dnia "[...]" uchylające postanowienie Wójta Gminy M. z dnia "[...]"o uznaniu zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione i uznające zarzuty za niedopuszczalne,

- postanowienie Wójta Gminy M. z dnia "[...]"o uznaniu zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione.

Kolegium wskazało, że w dacie rozpoznania przez organ zarzutów skargi zmianie uległ stan faktyczny sprawy, gdyż usunięto z obrotu prawnego decyzję określającą Spółce obowiązek w podatku od nieruchomości, stanowiącą podstawę prowadzenia egzekucji.

Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Ol 210/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie umorzył postępowania sądowe ze skargi Spółki na postanowienie z dnia "[...]" w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Postanowieniem z dnia "[...]" SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia "[...]". Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium w składzie: M. Ś. (spr.), R. R., A. G. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w skrócie "k.p.a.", stwierdziło nieważność własnego postanowienia z dnia "[...]" Zdaniem organu, zawarte w postanowieniu z dnia "[...]" rozstrzygnięcie nie zawierało odniesienia do stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów. Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz.599) oraz art. 124 § 1 k.p.a.. Kolegium wskazało też, że stwierdzenie nieważności postanowienia powoduje, że sprawa, zakończona tym postanowieniem wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed wydaniem postanowienia. Po ostatecznym zakończeniu postępowania nadzwyczajnego Kolegium rozpatrzy zarzuty zobowiązanego.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO postanowieniem z dnia "[...]" w składzie: A. C. (spr.), K. K., A. O. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]". Organ uznał, że zawarte w postanowieniu z dnia "[...]" rozstrzygnięcie nie zawiera w istocie odniesienia do stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów zobowiązanego. Niepełne rozstrzygnięcie stanowi istotną wadę, powodującą stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Postanowienie nie zawierało rozstrzygnięcia co do zażalenia zobowiązanego wniesionego na postanowienie Wójta Gminy M. z dnia "[...]" o uznaniu zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione.

Organ zwrócił uwagę, że wydanie przez WSA w Olsztynie postanowienia z dnia 30 kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego nie oznacza, że w stosunku do postanowienia z dnia "[...]" nie może zostać wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności. Organ powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 471/10 wskazał, że Sąd nie kontroluje wprost aktu autokontrolnego, gdyż naruszyłoby to zasadę skargowości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" stwierdzającego nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]’ , podczas gdy postanowienie z dnia "[...]" nie naruszało prawa w stopniu rażącym.

Skarżąca podniosła, że w związku z wydaniem w trybie autokontroli postanowienia z dnia "[...]", WSA w Olsztynie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r. umorzył postępowanie sądowe. Zatem Sąd uznał, że doszło do prawidłowego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., a tym samym, że postanowienie z dnia "[...]" nie naruszyło prawa.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia i o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej o odrzucenie skargi. Kolegium zwróciło uwagę, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważyło, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej zawartych. Skarga podlega bowiem uwzględnieniu z powodów wziętych przez Sąd z urzędu w oparciu o treść wyżej przywołanego art. 134 § 1 p.p.s.a..

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, ze względu na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, kwestionowany przez stronę skarżącą. Sąd nie może zatem uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w nową sprawę, w stosunku do tej, która jest przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej zaś sprawie, przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO z dnia "[...]", wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, a nie postanowienie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, które nie podlega zaskarżeniu do Sądu.

Przystępując natomiast do badania legalności zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada przede wszystkim właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną organu wydającego zaskarżone postanowienie, a realizującą się również przez instytucję wyłączenia. Dokonując na wstępie badania w tym zakresie wskazać należy treść art. 27 § 1 k.p.a., który stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Z kolei przesłanki określające wyłączenie członka organu kolegialnego zawarte są w art. 24 § 1-7 k.p.a., który to przepis w pkt 5 stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć również należy, że użyte w tym przepisie sformułowanie "podlega wyłączeniu" wskazuje, że wyłączenie następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07 przyjął, że przepis ten w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2008/10/178, Dz. U. 2008/229/1539). Jakkolwiek przywołane orzeczenie dotyczyło innego brzmienia tego przepisu tym niemniej, w uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu i nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przesłanka wyłączenia pracownika na podstawie w/w przepisu nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy z uwagi na to, że ma charakter bezwzględny.

Biorąc zatem pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozpatrzenia sprawy, należy w ocenie Sądu uznać, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy również udziału pracownika w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia. Zdaniem Sądu, literalne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ogranicza się jedynie do postępowania prowadzonego w tzw. trybie zwykłym, a zatem, że znajduje ono tylko zastosowanie w postępowaniu odwoławczym/zażaleniowym. Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której członkowie organu kolegialnego tj.: M. Ś. (spr.) i R. R., biorące udział w wydaniu postanowienia z dnia "[...]" wydanego w trybie autokontroli, brały także udział w wydaniu postanowienia o stwierdzeniu nieważności ww. postanowienia. Względy prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz potrzeba zapewnienia obiektywizmu i bezstronności w rozpatrzeniu sprawy, nakazują bowiem wyłączyć członków organu kolegialnego od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia "[...]", gdyż wcześniej osoby te brały udział w wydaniu tego postanowienia.

Oceniając w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienie wydane w trybie autokontroli niepożądane jest zatem, aby dokonywały tego te same osoby. Osoby takie nie powinny bowiem brać udział w kontrolowaniu prawidłowości postanowienia, uprzednio przez nie podpisanego i to pod kątem ewentualnie oceny ciężkich wad. Udział tych osób w tym postępowaniu wywołuje uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności i właściwego standardu obiektywizmu.

W konsekwencji należało stwierdzić, że członkowie Kolegium którzy brali udział w wydaniu postanowienia z dnia "[...]" podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.

Stwierdzenie uchybienia w tym zakresie nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli merytorycznej treści zaskarżonego aktu, bowiem takiej ocenie może zostać poddany wyłącznie akt wydany przez uprawniony do tego skład organu kolegialnego.

W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie przeprowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w nowym składzie osobowym, z uwzględnieniem przepisów dotyczących wyłączenia członka organu kolegialnego.

Z przytoczonych wyżej powodów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/