Wyrok WSA w Opolu z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Op 572/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Sebastian Żytkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi N. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, z dnia 13 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez N. G., zwanego dalej także skarżącym, jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (zwanego dalej też Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR) z dnia 13 września 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Nysie z dnia 27 maja 2016 r, nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w strefie nizinnej I na 2015 rok z sankcjami wieloletnimi oraz przyznającą płatność ONW na rok 2015 strefa nizinna II w wysokości 1.048,08 zł.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. N.G. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie o przyznanie płatności ONW na rok 2015. We wniosku - w sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych - skarżący zadeklarował siedemdziesiąt dwie działki ewidencyjne wykorzystywane rolniczo. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych - skarżący zadeklarował do płatności ONW sześćdziesiąt siedem działek rolnych o powierzchni 48,27 ha. Decyzją z dnia 27 maja 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie przyznał N. G. płatność ONW na rok 2015 strefa nizinna II w wysokości 1.048,08 zł (pkt1) i odmówił przyznania płatności ONW strefa nizinna I na rok 2015 (pkt 2) oraz nałożona została sankcja wieloletnia w wysokości 3366,99 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał: art. 26 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą PROW 2014-2020; § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz.364, z późn. zm. - w dalszej części zwany "rozporządzeniem ONW") oraz rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181/48 z 20.6.2014), zwane dalej "rozporządzeniem (UE) nr 640/2014". W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę na wynik przeprowadzonej kontroli administracyjnej ww. wniosku z dnia 10 czerwca 2015 r. Następnie wskazał, poprzez wyliczenie zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, te działki, które nie znajdowały się na obszarze kwalifikującym się do przyznania płatności ONW. Przy każdej działce podano jej numer, powierzchnię zadeklarowaną na działce, oznaczenie działki rolnej, nazwę obrębu ewidencyjnego. Organ wyjaśnił, iż konsekwencją zadeklarowania działek rolnych nieuprawnionych do płatności ONW było zastosowanie art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Skoro zakwalifikowana a wskazana powierzchnia do przyznania płatności ONW strefa nizinna II wyniosła 3,97 ha, stąd wyliczona kwota płatności, to 1.048,08 zł, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW w zw. z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł N. G., podkreślając, że jest ona bardzo dolegliwa dla niego. Wskazał, iż wniosek ONW wypełniany był w programie przewidzianym do wypełniania wniosków i program ten samoczynnie zakwalifikował wszystkie działki rolne do płatności ONW. Stwierdził, iż błędna deklaracja działek rolnych do płatności ONW miała charakter oczywistej omyłki. Jednocześnie odwołujący argumentował, że organ nie powinien stosować w tej sprawie przepisów art. 19 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, bowiem jego zdaniem, organ nie ma możliwości przyznania płatności ONW do działek leżących poza wyznaczonymi obszarami ONW. Dlatego nie istnieje ryzyko przyznania płatności do powierzchni nieuprawnionej, a karanie beneficjenta za przedeklarowanie powierzchni w sytuacji, gdy zgłoszone zostały tereny nie kwalifikujące się do płatności z mocy prawa, jest niezgodne ze wskazanymi w preambule rozporządzenia celami jaki mają spełniać kary administracyjne. Kary powinny "stopniować swą dolegliwość w zależności od stopnia naruszenia oraz powinny odstraszać rolników od wyłudzenia płatności," co w tej sprawie, zdaniem odwołującego, nie mogło mieć miejsca. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 13 września 2016 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego oraz przywołał treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Zwracając szczególną uwagę na zarzuty odwołania, organ wyjaśnił, że odmowa przyznania płatności - co w sprawie jest istotą sporu - wynika wprost z art. 19 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, z powodu niespełnienia jednego z warunków przyznania płatności ONW, określonych w przepisie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych położonych na obszarach ONW. Działki rolne CC, CB, AS, BŁ, BM, BY, BI, BH, BG, BF, BE, BD, BC, BB, BA, AŹ, AŁ, AZ, AY, AW, AU, AT, AR, AP, AO, AN, AM, Al, AH, AE, AD oraz AB, położone w gminach [...] i [...] w miejscowościach [...], [...], [...] i [...] zadeklarowane do płatności ONW nie spełniały powyższego wymogu, czyli nie znajdowały się na obszarach ONW. Zatem przyznanie płatności, zdaniem organu, naruszyłoby § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. W tej sprawie, łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do płatności ONW strefa nizinna I na rok 2015 wyniosła 44,28 ha, natomiast łączna powierzchnia działek nieuprawnionych do płatności ONW strefa nizinna I, a zgłoszonych do tej płatności w roku 2015 wyniosła 18,81 ha. Organ podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" (Dz. U. nr 40, poz. 329, z późn. zm. - zwanym dalej rozporzadzeniem z dnia 11 marca 2009 r.). Uprawnionym w Gminie [...] jest obszar położony w miejscowościach [...] (ONW strefa nizinna II), [...] oraz [...] (ONW strefa nizinna I). Natomiast w gminie [...] brak jest obszarów uprawnionych do przyznania płatności ONW. W obrębie zaś [...], [...], [...] i [...] nie występuje uprawniony teren do płatności ONW, w związku z czym nie przysługuje do nich płatność ONW. Organ podkreślił, iż N. G. zadeklarował do płatności ONW na rok 2015 działki rolne o powierzchni 44,28 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 25,47 ha, a różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną stanowiła 18,81 ha. Stąd tylko obszar 25,47 ha gruntów położony na obszarach ONW stanowił areał zatwierdzony, w myśl przepisu art. 18 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Opisana wyżej okoliczność stanowiła podstawę do zastosowania art. 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia. W świetle powyższego organ dokonał matematycznego wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią zatwierdzoną do płatności (73,85 %). Wyliczenie zaś sankcji nastąpiło na podstawie art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 (powierzchnia niezatwierdzona do płatności 18,81 ha, czyli 179 zł x 18,81 ha = 3366,99 zł). Reasumując, organ stwierdził, że przepisy cyt. aktów nie pozwalały na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem nakładają one wprost na organy ARiMR obowiązek zastosowania określonych zmniejszeń i kar w przypadku stwierdzenia zadeklarowania obszaru niezatwierdzonego do płatności, a takim obszarem w przedmiotowej sprawie był niewątpliwie obszar zgłoszony przez skarżącego do płatności ONW, który znajdował się poza wyznaczonymi terenami uprawnionymi do płatności. Fakt, iż skarżący nie mógł do powyższego areału otrzymać płatności nie ma wpływu na możliwość odstąpienia od zastosowania przepisów art. 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. W kwestii podnoszonej przez skarżącego "oczywistej omyłki" organ wyjaśnił, iż zgodnie z rozporządzeniem ONW postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony, zatem to ona kształtuje zakres swojego żądania i bierze na siebie odpowiedzialność za poprawną deklarację w zakresie żądania wskazanej we wniosku płatności. Dodał, że organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach. Błąd oczywisty musi zostać wykryty na podstawie informacji zawartej w złożonym wniosku o przyznanie płatności, kiedy kontrola dotycząca spójności dokumentów i informacji przedstawionych przez rolnika wskazuje na wystąpienie takiego błędu. Zakwalifikowanie błędu do grupy błędów oczywistych następuje niezależnie od sposobu, w jaki przeprowadzana jest kontrola dokumentów - wizualnie, ręcznie czy systemowo, po przeprowadzonej wnikliwej analizie konkretnego przypadku. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o takiej oczywistej omyłce. W skardze złożonej przez N. G., reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego M. B., zarzucono skarżonej decyzji naruszenie przepisów: a) art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu sprowadzającą się do zakwalifikowania, jako niezgodności deklaracji przez rolnika działek rolnych położonych poza obszarami ONW; b) art. 2 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez brak jego zastosowania przy ocenie obszaru zatwierdzonego w sprawie; c) art. 64 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, gdzie przepisy te ograniczają stosowanie kar administracyjnych do przypadków nieprzestrzegania kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków wynikających ze stosowania sektorowego prawodawstwa rolnego;