Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 167/19

Administracyjne postępowanie; Inspekcja sanitarna

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne oddala skargę.

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia "[...]"r. znak: "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O nałożył na Gminę Miejską M opłatę w wysokości "[...]" zł za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu "[...]"r. w Szkole Podstawowej Nr "[...]" w M, w toku których stwierdzono naruszenie przepisów sanitarnych - protokół przeprowadzonej kontroli z dnia "[...]"r. znak: "[...]".

2. Od decyzji tej odwołanie wniósł Burmistrz M, kwestionując ustalenia poczynione w tej sprawie, m.in. ustalenie, iż zobowiązanym do uiszczenia wskazanej opłaty pozostaje organ nie zaś dyrektor szkoły, co skutkuje tym, że decyzja została skierowana do organu prowadzącego szkołę tj. Gminy M w sytuacji, gdy adresatem decyzji powinna być jednostka organizacyjna, w której przeprowadzono kontrolę czyli Szkoła Podstawowa Nr "[...]" w M. W związku z tym wniesiono o uchylenie decyzji.

3. Następnie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że art. 29 k.p.a. przewiduje, że stroną postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jednakże w tej sprawie, na podstawie przepisów prawa materialnego nie można uznać, że stroną mógł być dyrektor lub też sama szkoła. Stosownie bowiem do art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe - placówka oświatowa może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina M jest zatem organem prowadzącym Szkołę Podstawową Nr "[...]" w M. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa oświatowego organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1); wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3). Dotyczy to także przypadków, gdy uchybienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych nie wymagają przez organ prowadzący szkołę lub placówkę dodatkowych środków na ich usunięcie, tj. gdy dostosowanie się do ww. wymagań nie wykracza poza kompetencje dyrektora szkoły wskazane w art. 68 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy i mogą one zostać usunięte w ramach środków przyznanych przez organ prowadzący w planie finansowym szkoły. Treść przytoczonego przepisu stanowi materialnoprawną podstawę do nałożenia wyłącznie na organ prowadzący szkołę obowiązku zapewnienia właściwych warunków higieniczno-sanitarnych w Szkole Podstawowej Nr "[...]" w M. Wskazano, że art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ściśle wiąże się z art. 57 Prawa oświatowego, określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Zgodnie z jego treścią organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wymienił przykładowy zakres nadzorowanych spraw wymienionym w ust. 1 w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Tym samym nadzór, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, obejmuje sprawy finansowe i sprawy administracyjne podległych organowi prowadzącemu szkół i placówek. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.05.2017 r. sygn. VII SA/Wa 1571/16, wyrok WSA w Łodzi z 22.05.2018r. sygn. III SA/Łd 196/18, wyrok WSA w Warszawie z 08.08.2018 r. sygn. VII SA/Wa 2625/17). Organ odwoławczy wyjaśnił, że chociaż w praktyce organ prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły (zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 i 6 Prawa oświatowego - dyrektor szkoły kieruje jej działalnością, reprezentuje ją na zewnątrz i odpowiada za wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpośredniego bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom; również sanitarnego) - to nie zmienia to faktu, że prawidłowa realizacja tych zadań jest w rzeczywistości uzależniona od wykonywania przez organ prowadzący placówkę ciążących na nim obowiązków wynikających z przywołanych przepisów Prawa oświatowego. Nie sposób stwierdzić, że to dyrektor szkoły, czy szkoła ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowy stan sanitarno-higieniczny placówki oświatowej, w sytuacji niewykonywania przez organ prowadzący niezbędnych w tym zakresie prac remontowo - inwestycyjnych. W kontekście tego nie jest zasadne twierdzenie, iż w oparciu o art. 68 ust. 1 pkt 7 Prawa oświatowego i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, to dyrektor odpowiada za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki a także za wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Obowiązek ten spoczywa na organie prowadzącym. Odnośnie do zarzutu niezastosowania art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 2204), organ wskazał, że trwały zarząd jest formą władania nieruchomościami publicznymi przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jest instytucją prawną odrębną, umożliwiającą właścicielowi wyposażenie jego jednostek organizacyjnych w nieruchomości konieczne do realizowania zadań, dla których dane jednostki zostały powołane. W stosunkach z osobami trzecimi rola tej instytucji polega na wskazaniu tej jednostki, której powierzono daną nieruchomość, a w stosunkach wewnętrznych danej organizacji publicznej (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) - na przypisaniu danej jednostce organizacyjnej pewnych wewnętrznych "praw" i obowiązków względem danej nieruchomości. Trwały zarząd jest zatem formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednostka organizacyjna zaś ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6 tej ustawy, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, jednak wyłącznie za zgodą organu nadzorującego, jak stanowi art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego również względu adresatem decyzji powinien być organ prowadzący szkołę.