Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r., sygn. II SA/Gl 813/19

Prawo miejscowe

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 28 maja 2018 r. nr XL/380/18 w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli oddala skargę.

Uzasadnienie

Rada Gminy Gorzyce w dniu 28 maja 2018 r. podjęła uchwałę nr XL/380/18. w sprawie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Gminy Gorzyce przy ul. Wiejskiej 49a w Olzie przy Campingu "Europa" z plażą "Macarena". W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 , art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"). W § 2 uchwały określiła położenie tego miejsca przedstawiając wykaz współrzędnych punktów załamania granicy od nr 101-120, a w § 3 sezon kąpielowy w następujących dniach:

- od 16.06.2018r. do 17.06.2018r,

- od 23.06.2018r. do 24.06.2018r.

- od 30.06.2018r. do 01.07.2018r.

- od 07.07.2018r. do 08.07.2018r.

- od 13.07.2018r. do 15.07.2018r.

- od 20.07.2018r. do 22.07.2018r.

- od 27.07.2018r. do 29.07.2018r.

- od 03.08.2018r. do 05.08.2018r.

- od 10.08.2018r. do 12.08.2018r.

- 15.08.2018r.

- od 17.08.2018r. do 19.08.2018r.

- od 24.08.2018r. do 26.08.2018r.

Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 6 czerwca 2018 r. pod poz. 3721 i weszła w życie 14 dni po jej ogłoszeniu (§ 5 uchwały), natomiast jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Gorzyce (§ 4 uchwały).

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Wojewoda Śląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności całości wyżej opisanej uchwały jako sprzecznej z art. 39 ust. 1 ustawy i § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247), a także art. 2 Konstytucji RP. Jako podstawę prawną skargi wskazał art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zaznaczył, że na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy w przypadku gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska, rada gminy może wyrazić, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Przepis ten określa jakie czynności powinny być przeprowadzone wcześniej. W pierwszej kolejności organizator miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, w terminie nie krótszym niż 30 dni przed planowanym otwarciem przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wniosek o wyrażenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli (ust. 2). Wniosek ten powinien zawierać elementy i załączniki określone w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy. Kolejnym istotnym elementem procedury, również poprzedzającym podjęcie takiej uchwały jest uzyskanie opinii podmiotów wymienionych w ust. 7. Przewidziana w niniejszej procedurze rola rady gminy ogranicza się do wyrażenia, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Wyrażenie takiej zgody nie jest jednak całkowicie dowolne, gdyż jest możliwe jedynie w przypadku, gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska. Rada powinna zatem wyrazić zgodę tylko w sytuacjach wyjątkowych, w których konieczne będzie zorganizowanie określonej formy rekreacji związanej z kąpielą, a nie będzie uzasadnione utworzenie kąpieliska. Taka wyjątkowość sytuacji, jak podaje Główny Inspektor Sanitarny na swojej stronie internetowej, może wynikać z potrzeby zorganizowania zawodów, obozu, czy też wydarzeń kulturalnych połączonych z wypoczynkiem (kąpielą) lub prowadzeniem agroturystyki. Obejmują one sytuacje, których nie dało się przewidzieć i nie mogłyby one podlegać długotrwałej procedurze związanej z tworzeniem kąpieliska. Tym samym wyrażając zgodę rada winna rzetelnie uzasadnić swoje stanowisko, co do konieczności utworzenia takiego miejsca. Tylko bowiem podanie wyczerpujących powodów i motywów podjęcia uchwały w tym przedmiocie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Tymczasem, w kwestionowanej uchwale takiego uzasadnienia jest brak, co powoduje, iż organ nadzoru nie ma możliwości weryfikacji, czy w niniejszej sprawie utworzenie w tym miejscu kąpieliska było uzasadnione. Również zawarte we wniosku organizatora, czyli Firmy Handlowo-Usługowej "A." w O., uzasadnienie braku potrzeby utworzenia stałego kąpieliska przy ul. Wiejskiej 49a w Olzie przy Campingu "Europa" z plażą "Macarena" jest mało przekonywujące. Ze złożonego w dniu 27 kwietnia 2018r. przez Firmę Handlowo-Usługową "A." wniosku wynika, iż miejsce wykorzystywane do kąpieli na terenie Campingu "Europa" istnieje od 6 lat i jest to obiekt wykorzystywany weekendowo. W tygodniu jest tam bardzo mała frekwencja, co nie pozwala pokryć kosztów zatrudnienia ratownika, bowiem głównymi klientami są goście z zewnątrz w czasie weekendu (wtedy jest ratownik). Zdaniem organu nadzoru trudno uznać, aby wyłącznie argument o charakterze finansowym i mała ilość osób kapiących się w tygodniu oraz większa frekwencja w weekendy stanowiły wystarczające uzasadnienie dla utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, zamiast stałego kąpieliska, o którym mowa w art. 37 ustawy. Od dnia 1 stycznia 2018 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie organizacji kąpieliska i miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Ustawa ta, w art. 16 pkt 28 wprowadziła definicję "miejsca okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli" - przez które należy rozumieć wykorzystywany do kąpieli wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych niebędący kąpieliskiem. Wcześniej obowiązująca ustawa posługiwała się pojęciem "miejsca wykorzystywane do kąpieli." Zmiana powyższej definicji z "miejsca wykorzystywanego do kąpieli" na "miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli" powoduje, iż obecnie miejsca takie mogą być tworzone tylko okazjonalnie, np. na rzecz obozów. Zgodnie z językową definicją słowo "okazjonalny" oznacza: « odnoszący się do określonej okazji - okoliczności, sytuacji, nieczęsto się zdarzający i spotykany (zob. Słownik języka polskiego, PWN, sjp.pwn.pl). W tej sytuacji utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Campingu "Europa", które będzie funkcjonowało w weekendy w miesiącach od czerwca do sierpnia 2018 r., w granicy określonej w § 2 zaskarżonej uchwały, nie sposób zaliczyć do sytuacji wyjątkowych, incydentalnych czy sporadycznych, w ustawie określanych jako "miejsca okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli", lecz wręcz przeciwnie do próby obejścia przepisów i uchylenia się od obowiązku utworzenia w tym miejscu kąpieliska. Uchwała podjęta w oparciu o analizowany przepis art. 39 ust. 1 ustawy, ma charakter aktu prawa miejscowego. Na podstawie powołanego przepisu rada gminy została wprawdzie upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, ale jest to zgoda o charakterze generalnym. Uchwała ta jest skierowana nie tylko do przedsiębiorcy, tworzącego miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli, ale przede wszystkim do mieszkańców gminy i wszystkich osób przebywających na jej terenie. Zaliczenie przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego wiąże się z koniecznością spełniania przez nią standardów prawodawczych ustalonych wobec tej kategorii aktów. Do podstawowych standardów zalicza się - stanowiący zasadę konstytucyjną - warunek określoności prawa, co "oznacza nakaz jego precyzyjności, tj. stanu, w którym istnieje możliwość wywiedzenia z niego jednoznacznej normy prawnej [...] oraz nakaz formułowania prawa przejrzystego, tj. [...] zrozumiałego dla jednostki" (T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 184-185). Konieczność stanowienia prawa cechującego się "poprawnością," "precyzyjnością" i "jasnością" wielokrotnie podkreślał także Trybunał Konstytucyjny (porównaj: wyrok TK z dnia 10 listopada 1998r. K 39/97, LEX nr 34601; z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, LEX nr 39281; z dnia 13 lutego 2001r., K19/99, LEX nr 46368; z dnia 13 września 2005 r., K 38/04, LEX nr 165332; z dnia 7 listopada 2006r., SK 42/05, LEX nr 231203). Tymczasem, zdaniem organu nadzoru, wyznaczone przedmiotową uchwałą miejsce narusza zasadę określoności prawa i powoduje, że w tym zakresie nie spełnia ona konstytucyjnych wymagań stawianych prawodawcy i nie może być zaakceptowana w obrocie prawnym. Jednocześnie, zgodnie z § 2 uchwały, położenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli przedstawione zostało za pomocą wykazu współrzędnych punktów załamania granicy. Zdaniem organu nadzoru, tak określone położenie miejsca nie jest jasne i czytelne dla przeciętnego adresata oraz może powodować niewłaściwe odczytanie treści uchwały, co sprawia, że narusza ona istotnie art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Postanowienia wynikające z art. 2 Konstytucji RP, rozumieć należy jako dyrektywę takiego tworzenia regulacji prawnej, by sytuacja prawna jednostki była czytelna i jednoznaczna, bowiem realizacja tego założenia daje obywatelowi szansę zrozumienia efektów działalności organu uchwałodawczego. Tego wymogu kwestionowana uchwała nie spełnia. Dodatkowo, wniosek przedsiębiorstwa dotyczący utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli może przedstawiać opis granic tego miejsca poprzez umieszczenie wykazu współrzędnych punktów załamania granicy tego miejsca (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), co nie oznacza, iż w taki sam sposób ma być określone to miejsce w uchwale. Nawet gdyby uznać, iż takie oznaczenie granic jest wystarczające, to określony w § 2 uchwały wykaz nie odnosi się do odpowiedniego układu współrzędnych i nie uwzględnia regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia państwowy system odniesień przestrzennych tworzą: 1) geodezyjne układy odniesienia oznaczone symbolami PL-ETRF2000 i PL-ETRF89, będące matematyczną i fizyczną realizacją europejskiego systemu odniesienia ETRS89; 2) układy wysokościowe oznaczone symbolami PL-KRON86-NE1 i PL-EVRF2007-NFI, będące matematyczną i fizyczną realizacją europejskiego ziemskiego systemu wysokościowego EVRS; 3) układy współrzędnych: geocentrycznych kartezjańskich oznaczone symbolem XYZ, geocentrycznych geodezyjnych oznaczone symbolem GRS80h oraz geodezyjnych oznaczone symbolem GRS80H; 4) układy współrzędnych płaskich prostokątnych oznaczone symbolami: PL-LAEA, PL-LCC, PL-UTM, PL-1992 i PL-2000. W niniejszej sprawie wykaz współrzędnych punktów załamania granicy winien być zatem sporządzony w odpowiednim układzie współrzędnych płaskich prostokątnych. Tymczasem, Rada Gminy Gorzyce określając w § 2 uchwały położenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli nie wskazała, w jakim układzie współrzędnych zostały sporządzone te współrzędne, przez co naruszyła istotnie prawo, a zwłaszcza art. 39 ust. 1 ustawy w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 powyższego rozporządzenia i art. 2 Konstytucji RP. Jak wynika z wniosku Firmy Handlowo-Usługowej "A." w O. (pismo z dnia 9 maja 2018 r.) wykaz współrzędnych punktów został sporządzony w układzie "2000", stąd też informacja ta powinna również być ujęta w przedmiotowej uchwale. Brak jej powoduje, że opis granic wskazanego w uchwale miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli jest niekompletny, co czyni niniejszą uchwałę nieprecyzyjną i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.