Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 501/19

Administracyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. Ł. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

B. Ł. (dalej skarżąca) wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 czerwca 2019 r. stwierdzającego niedopuszczalność jej odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 kwietnia 2019 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Rzeczoną decyzją z 11 kwietnia 2019 r. PINB nakazał P. C. właścicielowi mieszkania nr [..] przy ul. R. w G.:

- wykonać roboty budowlane polegające na zastosowaniu na stropie między kondygnacyjnym (w zakresie podsufitki do ślepego pułapu) zwartych, zbitych mat z wełny mineralnej Rockwool Rockslab Acoustic 50mm o współczynniku 51dB wraz z płytą Knauf G.K.F. gr. 15mm na stelażu aluminiowym systemowym gr. 30mm stosowanym do tego rodzaju płyt ognioodpornych, widoczne belki drewniane stropowe, nośne należy zaimpregnować podwójnie preparatem Promadur do klasy REI 30,

- wyrównać wnęki podokienne warstwą wełny mineralnej, twardej Rockwoll i płyty G.K. na ruszcie systemowym, aluminiowym gr. 30mm w terminie do 15.06.2019 r. -zgodnie z przedłożoną dokumentacją tj. "Ekspertyzą techniczną" dotyczącą lokalu nr [...] przy ul. R. w G., wykonaną przez osoby uprawnione: w zakresie architektury mgr inż. arch. A. G. (nr upr. [..]), w zakresie konstrukcji mgr inż. arch. O. D. (nr upr. [..]).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca będąca właścicielką mieszkania nr [..] przy ul. R. w G. usytuowanego bezpośrednio nad lokalem, w którym mają zostać wykonane nakazane roboty budowlane. W odwołaniu podkreśliła, że pomiędzy mieszkaniem inwestora a jej znajduje się obecnie tzw. "strop nagi" mający jedynie 9,45 cm grubości. Dodatkowo na skutek demontażu stropu spowodowano uszkodzenie ścian konstrukcyjnych budynku ze skutkiem powstania szpar przelotowych z jej mieszkania do mieszkania remontowanego. Po odchyleniu listew przypodłogowych widoczne były dziury do mieszkania inwestora. Przez nie przedostawał się pył remontowy, dym papierosowy oraz wszelkie dźwięki. Dziury te zostały wypełnione pianką poliuretanową, widoczną pod listwami w mieszkaniu skarżącej. Podczas kontroli pracowników organu w remontowanym mieszkaniu skarżąca podnosiła fakt braku stabilności desek podłogowych w jej mieszkaniu, powstałe wybrzuszenia podłogi oraz wystawanie powbijanych od spodu gwoździ.

Podniosła skarżąca, że nie udostępniono jej ekspertyzy przedłożonej przez inwestora. Natomiast wydana decyzja nie zobowiązuje inwestora do przywrócenia części składowych podsufitki uprzednio zdemontowanych, a jedynie montaż w jej przestrzeni stelaży aluminiowych, wełny mineralnej oraz płyt GK. Termin realizacji nakazu został wyznaczony na 15 czerwca 2019 r. a od 17 kwietnia 2019 r. trwają dalsze prace remontowe obejmujące wymianę drzwi, kucie tynków i inne. Wzmożona akustyka i klawiszowanie oraz drganie podłogi uniemożliwiają codzienne funkcjonowanie w mieszkaniu. W wydanej decyzji brak jest zdaniem skarżącej odniesienia czy wykonany w nakazany sposób strop będzie dostatecznie chronił przed przenikaniem ciepła, dźwięków, oparów, zapachów, wilgoci czy gazów. W ocenie skarżącej odkryte belki działają jak mostek termiczny i akustyczny, co prowadzi do niedopuszczalnego przenikania np. dźwięków. Zlikwidowanie warstwy polepy powoduje nieustanne drgania i wypełnienie przestrzenni 5 centymetrową warstwą wełny nie zniweluje tego efektu. Zarzuciła skarżąca, że sporządzona ekspertyza techniczna nie uwzględnia stanu w jej mieszkaniu.

Wniosła skarżąca o nakazanie przywrócenia tynku, trzciny i desek oraz wypełnienia w możliwie najszybszym terminie. Obecny stan uniemożliwia codzienną egzystencję w mieszkaniu, w tym odpoczynek i sen.

Skarżonym postanowieniem z 5 czerwca 2019 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania powołując się na okoliczność, że stronami tego postępowania byli P. C. oraz Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowany przez Zarząd.

Podał organ, że w dniu 11 kwietnia 2019 r. strony postepowania złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania od powołanej decyzji.

Zatem w ocenie organu odwoławczego z dniem 11 kwietnia 2019r. decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Natomiast B. Ł. złożyła odwołania od w/wym. decyzji w dniu 23 kwietnia 2019 r., czyli już po jej uprawomocnieniu. Uznano w tym stanie sprawy, że złożenie odwołania było niedopuszczalne.

We wniesionej skardze B. Ł. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o:

uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2019 r.,

wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie odwołania B. Ł.,

przeprowadzenie przez organ odwoławczy we wznowionym postępowaniu

administracyjnym postępowania dowodowego w zakresie określonym odwołaniem, a w szczególności:

a) wykonanie ekspertyzy, czy przedmiotowy strop wykonany przez inwestora chroni przed przenikaniem termicznym, akustycznym, a także 'immisjami w postaci oparów, zapachów, wilgoci i gazów w sposób określony adekwatnymi normami,

b) wykonania ekspertyzy, czy przedmiotowy strop wykonany przez inwestora zapewnia wymaganą przepisami nośność i wykonany jest w sposób wymagany dla budynku wielorodzinnego.

w konsekwencji przeprowadzenia ww. postępowania dowodowego we wznowionym postępowaniu administracyjnym - wniosła skarżąca o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o wydanie orzeczenia merytorycznego w którym Organ II instancji nakaże inwestorowi przywrócenie stropu do stanu pierwotnego w zakresie sposobu wykonania i typu zastosowanych materiałów,

uznanie, że wskutek naruszenia przez organy przepisu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano, że B. Ł. nie posiada statusu strony, w związku z czym pozbawiono ją możności działania i wywiedzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

uznanie, że B. Ł. przysługuje status strony na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 kwietnia 2019 r.,

przyjęcie, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 kwietnia 2019 r. podlega rozpoznaniu w administracyjnym toku postępowania,

zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie Skarżącej, w toku postępowania administracyjnego Organ błędnie określił podmioty, którym przysługuje status strony. Pomimo, że postępowanie administracyjne wszczęto z inicjatywy Pani B. Ł. (pismo z dnia 11.02.2019 r.), która dysponuje niezależnym interesem prawnym (obok Wspólnoty Mieszkaniowej) w przedmiotowym postępowaniu, a także pomimo złożenia wniosku o nadanie statusu strony pismem z dnia 09.05.2019 r. Organ pominął Skarżącą wtoku postępowania czym naruszył jej prawa.

Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik skarżącej wskazał, że w toku postępowania administracyjnego organ błędnie określił podmioty, którym przysługuje status strony. Pomimo, że postępowanie administracyjne wszczęto z inicjatywy B. Ł. (pismo z 11 lutego 2019 r.), która dysponuje niezależnym interesem prawnym (obok Wspólnoty Mieszkaniowej) w przedmiotowym postępowaniu, a także pomimo złożenia wniosku o nadanie statusu strony pismem z 9 maja 2019 r. organ pominął skarżącą w toku postępowania.

W stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszego postępowania, skarżąca jest właścicielką nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością, w sprawie której toczy się postępowanie. Oba mieszkania oddziela jedynie wspólny strop. Wadliwe i niezgodne z obowiązującymi normami wykonanie stropu w sposób bezpośredni narusza interesy skarżącej, których źródłem jest prawo materialne.

Jako przykład takiej normy w niniejszym postępowaniu wskazał pełnomocnik przepis art. 144 kodeksu cywilnego, który stanowi, iż "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Nadmierne immisje, o które tu chodzi, naruszają interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej i stanowią podstawę materialnoprawną zarówno do bycia stroną postępowania cywilnego jak i administracyjnego. W postępowaniu cywilnym taka okoliczność jest podstawą do wszczęcia przez właściciela nieruchomości sąsiedniej powództwa negatoryjnego na podstawie art. 144 w zw. z art. 222 § 2 kodeksu cywilnego ("Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń").

Innym przepisem materialnoprawnym stanowiącym o interesie prawnym skarżącej jest art. 415 k.c. "Kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia." Fakty przywołane w odwołaniu z dnia 24.04.2019 r. odwołują się do takich okoliczności jak naruszenie stabilności deskowania podłogi i wybrzuszenia, szkody wywołane przez gwoździe mocujące stelaże aluminiowe, widoczne wykwity pianki uszczelniającej. Okoliczności te wskazują na ewidentnie nieprawidłowe wykonywanie prac w zakresie stropu przez inwestora, co z kolei daje materialnoprawną legitymację do wystąpienia z powództwem o naprawienie szkody.

Powołując się na orzecznictwo wskazał pełnomocnik skarżącej, że członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie (zob. wyr. NSA: z 30.6.2010 r., II OSK 729/09, Legalis; z 7.7.2010 r., II OSK 1081/09, Legalis; z 18.11.2011 r., II OSK 1658/10, Legalis; z 29.2.2012 r., II OSK 2383/10, Legalis; por. też wyr. NSA z 13.12.1999 r., IV SA 1996/97, niepubl., oraz wyr. NSA z 19.5.2010 r., II OSK 917/09, Legalis). Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość może bowiem mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie zarówno w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Nie można więc formułować generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota (zob. wyr. NSA z 25.2.2016 r., II OSK 1595/14, Legalis). Błędem byłoby ponadto automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych (zob. wyr. NSA z 30.6.2010 r., II OSK 729/09, Legalis). Wspólnota mieszkaniowa (poprzez zarząd) działa bowiem wyłącznie w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Odrębna własność poszczególnych lokali jest natomiast reprezentowana przez ich właścicieli (członków wspólnoty), którzy mają w tym zakresie własny, indywidualny interes prawny w postępowaniach administracyjnych (por. wyr. WSA w Warszawie z 24.1.2017 r., VII SA/Wa 187/16, Legalis).

Z sytuacją, w której członek wspólnoty mieszkaniowej będzie występował jako samodzielna strona postępowania administracyjnego, w którym uczestniczy również wspólnota, możemy mieć do czynienia m.in. w postępowaniach dotyczących na prowadzenie robót budowlanych mających wpływ na strop mieszkania (wyr. NSA z 6.5.2008 r., II OSK 490/07, Legalis) bądź oddziałujących w inny sposób na samodzielny lokal (wyr. NSA z 7.12.2007 r., II OSK 1648/06, Legalis, oraz z 25.2.2016 r., II OSK 1595/14, CBOSA; por. też wyr. WSA we Wrocławiu z 31.1.2018 r., II SA/Wr 760/17, Legalis).

We wspomnianym wyroku NSA z 6.5.2008 r., II OSK 490/07, skład orzekający stwierdził, iż "Właściciel mieszkania w budynku wielorodzinnym ma interes prawny, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy robót budowlanych mających wpływ na strop jego mieszkania. (...) interes skarżącej jest uzasadniony konkretną normą prawną. Otóż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się, zgodnie z art. 7 Prawa budowlanego, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Warunki te określił, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.). Niektóre z nich w sposób oczywisty ustalone są w interesie mieszkańców domów wielorodzinnych. Na przykład według § 326 ust. 3 powołanego rozporządzenia w budynku wielorodzinnym izolacja akustyczna stropów międzymieszkaniowych powinna zapewniać zachowanie przez te stropy właściwości akustycznych, o których mowa w ustępie drugim tego paragrafu. Już to jest wystarczające, aby uznać, że istnieje norma prawna uzasadniająca twierdzenie, iż skarżąca ma interes prawny, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy robót budowlanych mających wpływ na strop mieszkania, którego jest właścicielem."

Przeciwne uznanie skutkowałoby istotnym naruszeniem praw skarżącej do uzyskania ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Wykluczenie skarżącej z grona stron postępowania powoduje, że rozpoznając okoliczności bezpośrednio negatywnie oddziałujące na prawo jej własności, pomijamy bodaj najbardziej - obok samego inwestora - zainteresowanego w sprawie. Tym samym postępowanie administracyjne obarczone byłoby istotną wadą prawną.

Podkreślił pełnomocnik, że B. Ł. nie miała możliwości zrealizować swojego interesu prawnego za pośrednictwem strony - Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Jak wskazują pisemne wyjaśnienia Biura Zarządu Nieruchomościami "[..], Zarząd odebrał 11 kwietnia 2019 r. decyzję wydaną 11 kwietnia 2019 r. Jednocześnie z pokwitowaniem odbioru przedstawicielka Zarządu Wspólnoty, bez konsultacji z członkami Wspólnoty Mieszkaniowej, w szczególności B. Ł., złożyła pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do zaskarżenia decyzji. Tym samym Zarząd Wspólnoty uniemożliwił realizację interesu prawnego B. Ł. jak również i pozostałym Członkom Wspólnoty.

Zarząd Wspólnoty w osobie B. M., nie informował również B. Ł. o przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie, podejmowanych przez organ. W toku czynności Zarząd nie przekazał B. Ł. informacji o wyznaczonej na dzień 27 maja 2019 r. kontroli zrealizowanych prac remontowych. Oprócz tego sam Zarząd również nie stawił się na czynność kontroli. W dniu 5 czerwca 2019 r. Zarząd został zapoznany z protokołem kontroli wykonanych robót i dokumentacją fotograficzną, również i tym razem nie zawiadomiono o czynności B. Ł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 czerwca 2019 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 kwietnia 2019 r. wniesionego przez B. Ł., która nie została uznana za stronę w postepowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organu I instancji.

Podstawę prawną postanowienia organu odwoławczego stanowi art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm. - dalej jako K.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że odwołanie wniesione przez skarżącą było niedopuszczalne.

Sąd zauważa, iż przyczynami stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, o których stanowi przywołany art. 134 K.p.a. są braki spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych do zaskarżenia decyzji. Natomiast organ jako wzmiankowaną przyczynę uznał okoliczność, iż B. Ł. złożyła odwołanie po zrzeczeniu się przez strony postępowania prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję zgodnie z art. 127a, a zatem po tym jak decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna.

Jednakże w ocenie Sadu stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest co najmniej przedwczesne. Należy bowiem zauważyć, iż organ odwoławczy nie rozważył zasadniczej kwestii w sprawie, a mianowicie tego czy B. Ł. winna być uznana za stronę postepowania zakończonego zaskarżoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 kwietnia 2019 r. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 127a § 2 K.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. A zatem dla uznania, iż decyzja organu I instancji ma przymiot ostateczności i prawomocności niezbędne jest dokonanie oceny, czy podmiot wnoszący odwołanie był stroną postepowania. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1937/ 96, iż jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, ale nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to organ odwoławczy nie może jedynie z tego powodu wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Należy tez zauważyć, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronom uczestniczącym w postepowaniu przed tym organem 11 kwietnia 2019 r. Zatem zgodnie z przywołanym przepisem termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upływał najwcześniej 25 kwietnia 2019 r. Natomiast skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji w dniu 23 kwietnia 2019 r., to jest przed upływem terminu, o którym wyżej mowa.

Skoro zgodnie z art. 127a § 2 K.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, to organ odwoławczy winien zbadać czy skarżąca jest stroną postepowania i od tego uzależnić, czy dopuszczalne jest rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a"., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania (wpis sądowy - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł).

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/