Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. I SAB/Wa 75/20

Administracyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu 9 maja 2016 r. w sprawie wyjaśnienia podstawy wpisu w ewidencji gruntów i budynków powierzchni dla działek ewidencyjnych o nr [...], i [...], z obrębu [...], położonych w [...] przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] na rzecz A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Uzasadnienie

A. G. pismem z [...] listopada 2019 r. wiosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wyjaśnienia podstawy wpisu w ewidencji gruntów i budynków powierzchni dla działek ewidencyjnych o nr [...], i [...], z obrębu [...], położonych w [...] przy ul. [...] przez Prezydenta [...], które zostało wszczęte z urzędu [...] maja 2016 r..

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

A. G. w piśmie z [...] stycznia 2016 r. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w stosunku do powyżej wskazanych nieruchomości.

Odpowiadając na to wystąpienie [...] lutego 2006 r. organ wskazał, że nie znajduje podstaw do zweryfikowania z urzędu wpisów, dotyczących powierzchni działek.

A. G. [...] marca 2019 r. skierowała skargę, w której wniosła o zobowiązanie do wszczęcia z urzędu postępowania, mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, celem ustalenia aktualnej powierzchni działek [...] i [...].

Prezydent [...] wszczął postępowanie w sprawie pismem z [...] maja 2016 r. oraz w tej dacie wezwał wnioskodawczynię do złożenia dokumentów, z których wynika jej tytuł do nieruchomości, bądź następstwo prawne po właścicielu. Odpowiedzi na powyższe wystąpienie strona udzieliła w piśmie z [...] maja 2016 r., a organ [...] czerwca 2016 r. wystąpił do niej z kolejnym wezwaniem o nadesłanie poświadczonych notarialnie kopii dokumentów. Odpowiedz otrzymał [...] czerwca 2016 r.

Z kolei pismem z [...] maja 2016 r. Prezydent wystąpił do sądu powszechnego o wydanie zaświadczenia ze zbioru [...] - "[...]". Zaświadczenie to uzyskał [...] czerwca 2016 r. (data prezentaty).

Kolejną czynność podjęto [...] lipca 2016 r., kiedy to wystąpiono do Sądu Rejonowego dla [...] o nadesłanie zaświadczenia ze zbioru [...]. Odpowiedź uzyskano pismem [...] lipca 2016 r.

Z kolei [...] sierpnia 2016 r. organ wystąpił do wskazanych w tym piśmie osób o nadesłanie dokumentów, mogących pomóc w ustaleniu kręgu uczestników postępowania.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. wnioskodawczyni wystąpiła ze skargą do Głównego Geodety Kraju, w rezultacie czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...] uznał zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] za nieuzasadnione.

Kolejne czynności w sprawie Prezydent podjął [...] listopada 2016 r. i [...] grudnia 2016 r., wówczas wystąpił o udzielenie mu informacji, dotyczących następstwa prawnego po zmarłych osobach. Po czym zwrócił się do sądu powszechnego o wydanie zaświadczenia z hipoteki, a następnie [...] marca 2017 r. poinformował wnioskodawczynię o stanie sprawy. Odpowiedź z sądu otrzymał w dniu [...] marca 2017 r. (data prezentaty).

[...] marca 2017 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w [...], czy było prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanej w tym wystąpieniu osobie. Prośbę swą ponowił w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. oraz wystąpił z kolejnym zapytaniem, dotyczącym innej zmarłej osoby. Odpowiedzi otrzymał [...] i [...] września 2017 r. (data prezentaty).

Natomiast [...] sierpnia 2017 r. zwrócił się do sądu powszechnego o informację, czy księga hipoteczna, wskazana w tym wystąpieniu, zachowała moc prawną.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...] uznał zażalenie A. G. na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione, w związku z czym zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia sprawy w terminuje 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, przy czym zastrzegł, że termin ten może ulec wydłużeniu do 9 miesięcy, w przypadku wystąpienia do sądu o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej. Organ wojewódzki uznał jednocześnie, że naruszenie terminów nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Z kolei [...] października 2017 r. organ prowadzący postępowanie wystąpił o nadesłanie kopii aktu notarialnego, znajdującego się w zbiorze dokumentów [...]. W tej samej dacie ponowił żądanie wydania zaświadczenia z hipoteki. Akt notarialny został mu przysłany [...] listopada 2017 r. (data prezentaty), zaś odpowiedź w sprawie zaświadczenia z hipoteki uzyskał [...] listopada 2017 r. (data prezentaty).

W piśmie z [...] października 2017 r. organ poinformował wnioskodawczynię o czynnościach w postępowaniu i wskazał, że niezwłocznie po ustaleniu kuratorów i zawiadomieniu ich oraz pozostałych stron o prowadzonym postępowaniu zostanie wydana decyzja w sprawie.

Następne czynności podjął [...] grudnia 2017 r., kontynuując poszukiwania następców prawnych osób zmarłych, wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] i Sądu Rejonowego dla [...] i Sądu Rejonowego dla [...], czy było prowadzone postępowanie spadkowe po wskazanych osobach. Sąd Rejonowy [...] udzielił odpowiedzi [...] stycznia 2018 r. (data prezentaty), Sąd Rejonowy dla [...] [...] lutego 2018 r. (data prezentaty), zaś Sąd Rejonowy dla [...] - [...] marca 2018 r.

Prezydent, prowadząc postępowanie, pismami z [...] stycznia 2018 r. i [...] lutego 2018 r. wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego o przesłanie odpisów aktów zgonu osób wskazanych w tym piśmie. Odpowiedz otrzymał w [...] stycznia 2018 r., [...] lutego 2018 r. i [...] marca 2018 r. (daty prezentat).

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ zwrócił się o nadesłanie kolejnych aktów stanu cywilnego. Odpowiedź uzyskał [...] kwietnia 2018 r. (data prezentaty). Wystąpieniem z [...] kwietnia 2018 r. kontynuował poszukiwania aktów notarialnych, zwracając się do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o przesłanie pełnego odpisu aktu zgonu, wskazanej osoby. Odpowiedz uzyskał [...] maja 2018 r. (data prezentaty). Ponadto [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się do krewnych osób zmarłych o udzielenie informacji. Odpowiedz uzyskał [...] maja 2018 r. (data prezentaty).

Z kolei [...] maja 2018 r. zwrócił się do wnioskodawczyni postępowania z informacją o stanie sprawy i wskazał, że przewiduje, iż jej zakończenie nastąpi do [...] września 2018 r.

Pismami z [...] czerwca 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. Prezydent kontynuował gromadzenie materiału dowodowego w sprawie, a [...] września 2019 r. ponownie poinformował wnioskodawczynię o stanie sprawy i wskazał, że przewidywany termin zakończenia postępowania to [...] lutego 2019 r.

Następnie kolejnymi wystąpieniami z [...] listopada 2018 r., [...] stycznia 2019 r. i [...] lutego 2019 r. zwrócił się do wskazanych nich osób o udzielenie informacji, dotyczących postepowania spadkowego po osobach nieżyjących.

Natomiast [...] lutego 2019 r. poinformował A. G., że zakończenie postępowania nastąpi do [...] lipca 2019 r.

W dniu [...] marca 2019 r. organ otrzymał z Sądu Rejonowego dla [...] postanowienie o ustanowieniu kuratora spadku, po czym [...] lipca 2019 r. wystąpił o doręczenie odpisu postanowienia wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, które ponowił [...] października 2019 r.

Kolejną czynność w sprawie podjął [...] lipca 2019 r., kiedy to poinformował A. G., że zakończenie sprawy nastąpi do [...] października 2019 r., a następnie [...] października 2019 r., że zostanie ona zakończona do [...] grudnia 2019 r.

W złożonej skardze, sprecyzowanej następnie pismem z [...] lutego 2020 r., na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] wyżej opisanego postępowania skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta [...] do niezwłocznego podjęcia czynności merytorycznych, tj. do wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie.

Skarżąca uzasadniła, że sprawa toczy się już czwarty rok i powinna zostać zakończona do końca 2017 r., zaś w przypadku wystąpienia do Sądu o ustanowienie kuratora do końca czerwca 2018 r. W sprawie bez wątpienia występuje przewlekłość, a Prezydent nie zastosował się do wyznaczonych przez organ odwoławczy terminów załatwienia sprawy. Czynności podejmowane przede wszystkim w 2019 r. przez organ administracji ocenić należy jako pozorne. Sąd powszechny ustanowił kuratorów spadku dla osób zmarłych, wiec organ mógł zakończyć przedmiotowe postępowanie, jednak po otrzymaniu postanowienia z Sądu Rejonowego z [...] marca 2019 r. w sprawie faktycznie nie zostały podjęte żadne czynności merytoryczne, zmierzające do jej zakończenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postepowania i wskazał, że podejmował w postępowaniu czynności bez nieuzasadnionej zwłoki. Wszelkie działania były podejmowane niezwłocznie. Strona była informowana każdorazowo o nowym terminie załatwienia sprawy. Organ nie mógł przewidzieć długotrwałości czynności związanych z ustaleniem stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa, zaś przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa).

Uznać zatem należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną, w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Konieczność wydania orzeczenia, na podstawie powołanych przepisów, obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości w prowadzonym postępowaniu przez Prezydenta [...], a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. - tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie załatwił sprawy od dnia wszczęcia postępowania w 2016 r., tj. ponad 4 lata. Organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. W związku z powyższym zarzut przewlekłości należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania. Okres ten w ocenie Sądu jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w spawie i nie spowoduje uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, biorących w nim udział.

Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotowa sprawa, jak wskazano uprzednio, nie została co prawda rozstrzygnięta przez ponad 4 lata, jednak należy uwzględnić złożoność czynności organu w prowadzonym postępowaniu. Prezydent podjął bowiem znaczną ilość działań, celem ustalenia kręgu stron biorących udział w sprawie.

Jak wynika z nadesłanych akt sprawy organ od 2016 do 2018 r. bardzo intensywne poszukiwał następców prawnych osób zmarłych, a więc próbował ustalić krąg stron prowadzonego postępowania. Natomiast w 2019 r. działania te nie były już tak intensywne, lecz organ starał się uzyskać prawomocne postanowienie o ustanowieniu kuratora spadku, wydane przez sąd powszechny.

Powyższe okoliczności powodują, iż nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w kpa. niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa.), a przez to i zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa.). Przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Powyższe powoduje jednak, że naruszenie wskazanych uprzednio przepisów postępowania nie można uznać za mające charakter rażący.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/