Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. II SA/Ol 974/23

Prawo miejscowe; Samorząd terytorialny

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Płoskinia – Wójta Gminy Płoskinia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr PN.4131.372.2023 w przedmiocie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Płoskinia uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uzasadnienie

W dniu 27 lipca 2023 r. Rada Gminy Płoskinia, działając na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 - u.s.g.), podjęła uchwałę nr XLIV/357/2023 w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Płoskinia. W § 7 uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność § 7 uchwały nr XLIV/357/2023 Rady Gminy Płoskinia w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Płoskinia.

W uzasadnieniu podniósł, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę, w § 7 postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Tym samym, rada zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazał, że aby uchwała mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, muszą zostać spełnione określone warunki, tj. uchwała musi być wydana przez kompetentny organ na podstawie upoważnienia ustawowego, a w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne - to znaczy musi ono jednoznacznie wskazywać, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści, ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. W świetle natomiast art. 37b ust. 1 u.s.g. ustawodawca przewiduje możliwość określenia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uprawnienia wynikające z art. 37b pozwalają zatem lokalnemu prawodawcy na swobodę oceny, czy istnieje potrzeba przyznania diety i zwrotu kosztów podróży, a jeśli tak, to na jakich zasadach, przy jednoczesnym uwzględnieniu warunków i potrzeb lokalnych. Nawet nieprzyznanie diety sołtysom nie powoduje naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g. Dieta, jako świadczenie wyrównawcze (kompensacyjne) nie może być zatem kształtowana w aktach prawa miejscowego, bowiem kwestia regulowana na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. nie należy do żadnej kategorii spraw wskazanych w art. 40 u.s.g. Wojewoda argumentował, że przedmiotowa uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Nie jest zatem aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym, skierowana została do ściśle określonego kręgu odbiorców. Regulacje dotyczące diet przysługujących organom wykonawczym jednostek pomocniczych gminy, mają charakter wewnętrzny (akt kierownictwa wewnętrznego), dotyczą bowiem relacji pomiędzy gminą a organem wykonawczym jednostki pomocniczej, na wzór relacji pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. Przedmiotowa uchwała, jest adresowana do określonego kręgu adresatów - organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich powierzonych im zadań. Nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy i jej jednostek pomocniczych. Uchwała Nr XLIV/357/2023 stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, którego adresatem jest organ wykonawczy. Tego typu akty prawne nie wymagają publikacji w organie promulgacyjnym i co do zasady wchodzą w życie z dniem podjęcia przez radę gminy. Nie istnieje również żadna regulacja prawna, uzależniająca wejście w życie tego typu uchwał od ich publikacji w dzienniku promulgacyjnym. Tym samym należało stwierdzić, że § 7 jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.