Obowiązek przedstawienia zaświadczenia o szczepieniach w procesie rekrutacji do przedszkola jest niezgodne z prawem - Wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 2455/22

Wprowadzenie jako kryterium rekrutacji do przedszkoli obowiązku przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o odbyciu obowiązkowych szczepień ochronnych wykracza poza delegację ustawową oraz narusza przepisy dotyczące ochrony danych osobowych i konstytucyjną zasadę równości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3277/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 4 grudnia 2019 r. nr XIV/185/2019 w przedmiocie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym znowelizowany § 3 ust. 1 liczba porządkowa 2 uchwały nr XX/239/2017 Rady Gminy Michałowice z dnia 9 lutego 2017 r.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3277/21 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 4 grudnia 2019 r. nr XIV/185/2019 w przedmiocie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Michałowice z 4 grudnia 2019 r. zmieniła uchwałę tego organu z dnia 9 lutego 2017 r. nr XX/239/2017 w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Michałowice jest organem prowadzącym. Powyższą uchwałą zmieniającą określono nowe kryteria wraz z przyznaną każdemu z wymogów liczbą punktów dla potrzeb drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli wraz ze sposobem dokumentowania spełnienia każdego z nich. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem zapisów uchwały zmieniającej, dotyczących wprowadzenia wymogu udokumentowania spełnienia przez kandydata (dziecko) kryterium odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych w drodze przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia dla potrzeb drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego.

Zaakcentowano, że kwestia obowiązku szczepień ochronnych została uregulowana w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm.) zwanej dalej "u.z.z.z." oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 z późn. zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem MZ". Dodatkowe punkty w drugim etapie rekrutacji, możliwe do uzyskania za spełnienie obowiązku ustawowego wynikającego z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tj. poddanie się obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu MZ lub też zwolnienie z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych, nie przesądzają o przyjęciu lub odmowie przyjęcia kandydata do przedszkola. Spełnienie tego kryterium daje możliwość pozyskania 80 punktów na 300 możliwych punktów przy spełnieniu wcześniejszych kryteriów z pierwszego etapu rekrutacji.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddania się szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. 2019 r. poz. 1127) zwanej dalej ustawą o prawach pacjenta, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków poddania się obowiązkowym szczepieniom ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Osoby, określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 u.z.z.z. są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanymi dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi" (ust. 1). Obowiązek szczepienia jest egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej i art. 115 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). Profilaktyka przed chorobami epidemiologicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że przepis prawa nakładający obowiązek szczepień ochronnych posiada bardzo silne umocowanie aksjologiczne. Zdaniem Sądu jest to regulacja szczególna skierowana do wszystkich mieszkańców terytorium Polski która powoduje, że przyjęcie kryterium potwierdzenia spełnienia tego obowiązku nie jest kryterium dyskryminującym. Wybór kandydata do przedszkola prowadzony jest z jednorodnej grupy kandydatów. Nie zmusza też kandydata do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje (art. 31 pkt 2 Konstytucji RP) ani nie pozbawia prawa do opieki przedszkolnej. Do przedszkola publicznego przyjmowane są dzieci zamieszkałe na terenie danej gminy. W przypadku większej liczby kandydatów przeprowadza się postępowanie rekrutacyjne i to organ prowadzący przedszkole określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia dodatkowych kryteriów (art. 131 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.).

W związku z powyższym zarzuty sprowadzające się w istocie do sposobu dokumentowania odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez przedstawienie zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia, a tym samym do naruszenia art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego w związku art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP uznano za niezasadne. Z całą pewnością wprowadzenie jako dowodu potwierdzającego okoliczność szczepienia lub odroczenia w czasie szczepienia - zaświadczenia, który to środek dowodowy zgodnie z regulacją art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego jest dopuszczalny, nie świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez Radę. Podkreślono przy tym, że wskazane kryterium zostało przewidziane tylko podczas dodatkowej rekrutacji, gdy pozostają wolne miejsca do obsadzenia w przedszkolach itp. placówkach. Kryterium przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o szczepieniu (ani żadnego innego dokumentu dotyczącego szczepienia) nie jest wymagane w podstawowej rekrutacji. Jest to zasadnicza przyczyna, dla której zdaniem Sądu, nie sposób uznać wprowadzenia kwestionowanego wymogu za istotne naruszenie prawa, mogące być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego pozostawia gminie autonomię w zakresie ustalenia kryteriów dodatkowego naboru, a ustalone w zaskarżonej uchwale kryterium nie jest sprzeczne z ramami tego przepisu, trudno uznać więc jego wprowadzenie za istotne naruszenie prawa.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 17 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z. w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta w związku z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U. UE. L 2016.119.1) zwanego dalej RODO oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Z treści art. 160 Prawa oświatowego wyraźnie wynika, że organ prowadzący przedszkole gromadzi dane osobowe kandydatów w celach postępowania rekrutacyjnego oraz przechowuje je przez okres, w którym uczeń korzysta z wychowania przedszkolnego. Zdaniem Sądu opisana sytuacja stanowi wyjątek, określony w art. 9 ust. 2 lit. b RODO, według którego zakaz przetwarzania danych osobowych nie dotyczy sytuacji, gdy przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązków i wykonywania szczególnych praw przez administratora lub osobę, której dane dotyczą, w dziedzinie prawa pracy, zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej, o ile jest to dozwolone prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego lub porozumieniem zbiorowym na mocy prawa państwa członkowskiego przewidującymi odpowiednie zabezpieczenia praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą. Ilość danych, gromadzonych w pierwszym etapie rekrutacji, jest na tyle duża, że kolejna w tym zakresie informacja, zbierana tylko wyjątkowo, bo tylko w drugim etapie rekrutacji i opcjonalnie, bo kandydat może uzyskać większą lub porównywalną ilość punktów za spełnienie innych kryteriów, nie może być uznana za naruszającą wyżej wskazane regulacje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego w związku art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że powyższe przepisy umożliwiają wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie ustalenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli, jako branego pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, wymogu udokumentowania spełnienia przez dziecko kryterium odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych w postaci obowiązku przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia w sytuacji, gdy powyższe przepisy nie mogą stanowić upoważnienia do ustalenia w akcie prawa miejscowego takiego obowiązku;

2) art. 17 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z. w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta w związku z art. 9 RODO oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że ustanowienie wymogu udokumentowania spełnienia przez dziecko kryterium odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych w drodze przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia jest dopuszczalne w świetle powyższych przepisów, podczas gdy żaden przepis nie uprawnia ani do żądania zaświadczeń lekarskich w tym zakresie, ani nie uprawnia do przetwarzania danych o zdrowiu wynikających z takich dokumentów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 1 uchwały Rady Gminy Michałowice z dnia 4 grudnia 2019 r. nr XIV/185/19 w zakresie w jakim dokonał on nowelizacji § 3 ust. 1 uchwały nr XX/239/2017 Rady Gminy Michałowice z dnia 9 lutego 2017 r. i ustanowił kryterium odbycia przez kandydata do przedszkola obowiązkowych szczepień ochronnych oraz wprowadził wymóg udokumentowania spełnienia przez dziecko ww. kryterium poprzez przedstawienie zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Michałowice wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Proces przyjmowania dzieci do przedszkoli został uregulowany w Prawie oświatowym. Zgodnie z art. 131 ust. 1 Prawa oświatowego do publicznego przedszkola przyjmowane są dzieci zamieszkałe na terenie danej gminy (art. 131 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 131 ust. 2 Prawa oświatowego w przypadku większej liczby kandydatów przeprowadza się postępowanie rekrutacyjne według wskazanych w tym przepisie siedmiu następujących kryteriów: wielodzietność rodziny kandydata, niepełnosprawność kandydata, niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata, niepełnosprawność obojga rodziców kandydata, niepełnosprawność rodzeństwa kandydata, samotne wychowywanie kandydata w rodzinie i objęcie kandydata pieczą zastępczą. Kryteria te mają jednakową wartość.

Zgodnie z art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, przeprowadza się drugi etap postępowania rekrutacyjnego, w którym są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów.

Tym samym na drugim etapie kryteria naboru ustala sam organ prowadzący jak również określa dokumenty potwierdzające spełnianie tych kryteriów.

Takim dodatkowym kryterium może być spełnienie obowiązku ustawowego wynikającego z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi polegającego na poddaniu się obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu MZ lub też obejmującego zwolnienie z tego obowiązku szczepienia z przyczyn zdrowotnych. Jak przy tym wynika z akt sprawy, spełnienie tego kryterium pozwalało na uzyskanie 80 punktów na 300 łącznie możliwych do uzyskania punktów, a brak spełnienia tego kryterium nie stanowił o odmowie przyjęcia dziecka do przedszkola.

Obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym realizuje wynikającą z art. 68 ust. 4 w związku z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP powinność państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16, wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3521/21). Tym samym samo kryterium w postaci poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie jest kryterium dyskryminującym, a wręcz przeciwnie kryterium to ma dodatkowo uzasadnienie aksjologiczne (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2204/21). Pozwala bowiem na ograniczenie rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych.

Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje samej możliwości uzyskania przez daną placówkę (przedszkole) informacji na temat odbytych przez kandydata szczepień lub przeciwwskazaniach do ich odbycia, ale kwestionuje jedynie formę dokumentu potwierdzającego powyższą informację, wskazanego w § 1 uchwały zmieniającej. W obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu przyznającego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do stanowienia o obowiązku potwierdzania poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym w czasie trwania rekrutacji do publicznych przedszkoli w formie zaświadczenia lekarskiego.

Dla zachowania konstytucyjnej zasady równości potwierdzenie spełnienia tego kryterium powinno być oparte o takie dokumenty, które są możliwe do uzyskania przez wszystkich biorących udział w rekrutacji. Zgodnie z art. 17 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z. osoby prowadzące szczepienia ochronne prowadzą dokumentację medyczną dotyczącą obowiązkowych szczepień ochronnych, w tym przechowują karty uodpornienia oraz dokonują wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MZ informacje na temat przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych wykonanych od dnia urodzenia są dokumentowane w: 1) karcie uodpornienia, 2) książeczce szczepień, 3) dokumentacji medycznej, o której mowa w przepisach o rodzajach i zakresie dokumentacji medycznej oraz sposobie jej przetwarzania.

Karta uodpornienia stanowi dokumentację wewnętrzną systemu opieki zdrowotnej i jest przechowywana przez świadczeniobiorcę sprawującego opiekę profilaktyczną nad daną osobą, a w przypadku osób nieubezpieczonych przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Książeczka szczepień stanowi dokumentację indywidualną zewnętrzną osoby szczepionej i jest przechowywana przez tę osobę, przez jego ustawowego przedstawiciela lub faktycznego opiekuna.

Tym samym co do zasady jedynym dokumentem zewnętrznym poświadczającym okoliczność poddania dziecka (lub nie ze względów medycznych) obowiązkowym szczepieniom jest książeczka szczepień. Natomiast § 1 uchwały zmieniającej § 3 ust. 1 uchwały Rady Gminy Michałowice z dnia 9 lutego 2017 r. nr XX/239/2017 w punkcie drugim oznaczonym jako liczba porządkowa 2, jako jedyny sposób udokumentowania przez kandydata do przedszkola spełnienia kryterium poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wskazuje na zaświadczenie lekarskie o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnym lub zaświadczenie lekarskie o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia.

Takie zawężenie możliwości potwierdzenia poddania dziecka obowiązkowym szczepieniem ochronnym nie znajduje żadnego uzasadnienia, skoro co do zasady fakt poddania tym szczepieniom wynika z innego dokumentu jakim jest książeczka szczepień dziecka. Ponadto na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, pacjent ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną przez: a) sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku; b) wydanie oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, na żądanie organów władzy publicznej albo sądów powszechnych, a także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta; c) za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej i d) na informatycznym nośniku danych (art. 27 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o prawach pacjenta). Tym samym na podstawie obowiązujących przepisów istnieje wiele różnorodnych form potwierdzenia podania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym i dokonanie przez Radę Gminy Michałowice wyboru tylko co do odrębnego zaświadczenia stanowi nie mające oparcia o żadne przepisy zawężenie tej formy wykazania poddania dziecka szczepieniom.

Brak jest przy tym podstaw do wydawania przez lekarza odrębnego zaświadczenia potwierdzającego poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3521/21), co może oznaczać daleko idące utrudnienie dla samych rodziców dziecka w udokumentowaniu spełnienia tego obowiązku. Wprowadzenie takiego wymogu dyskryminuje te dzieci, które zostały zaszczepione (lub nie z przyczyn medycznych), a nie zostało to potwierdzone zaświadczeniem lekarskim, a jedynie wpisem do książeczki szczepień lub wynika z oświadczenia rodzica (opiekuna). W sytuacji, gdy rodzic (opiekun) dziecka potwierdzi obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom w innej formie, nie będzie ono mogło brać udziału w rekrutacji do przedszkola prowadzonego przez Gminę Michałowice na równych zasadach z innymi dziećmi. Uchwała nie przewiduje innej formy potwierdzenia spełnienia obowiązku ustawowego poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom (lub nie z przyczyn medycznych). W konsekwencji uznać należy, że wprowadzony przez Radę Gminy Michałowice kategoryczny nakaz wykazania spełnienia obowiązku poddania dziecka szczepieniom w formie zaświadczenia lekarskiego, którego rodzic (opiekun) nie może uzyskać z powodu braku prawnego obowiązku wydania takiego dokumentu przez lekarza, wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego oraz naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., ponieważ żaden przepis rangi ustawowej nie pozwala radzie gminy na ustalenie takiego sposobu potwierdzania faktu zaszczepienia dziecka.

Nie ma racji Sąd pierwszej instancji wskazując, że ww. warunek jest dopuszczalny w tej sprawie w związku z tym, że dotyczy on tylko drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego, który co do zasady ma charakter iluzoryczny, bo z powodu braku miejsc w przedszkolach publicznych i tak są one wszystkie obsadzane w ramach procedury pierwszego etapu rekrutacji. Argument ten nie może uzasadniać ww. naruszenia prawa, ponieważ wprowadzona nowelizującą uchwałą z dnia 4 grudnia 2019 r. zmiana kryteriów naboru do przedszkoli jest aktem prawa miejscowego i obowiązuje w każdym przypadku naboru w drugim etapie. Nie ma znaczenia częstotliwość stosowania drugiego etapu naboru do przedszkoli publicznych w Gminie Michałowice.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie dokonania błędnej wykładni art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. polegającej na niezasadnym przyjęciu, że powyższe przepisy umożliwiają wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie ustalenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli jako branego pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego wymogu udokumentowania spełnienia przez dziecko kryterium odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych w postaci obowiązku przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia, w sytuacji gdy powyższe przepisy nie mogą stanowić upoważnienia do ustalenia w akcie prawa miejscowego sposobu realizacji takiego obowiązku.

Uzasadniony jest także zarzut naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z. w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i w związku z art. 9 RODO oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że ustanowienie wymogu udokumentowania spełnienia przez dziecko kryterium odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych w drodze przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia jest dopuszczalne w świetle powyższych przepisów, a tym samym, że placówka prowadząca nabór (przedszkole) posiada uprawnienia do gromadzenia i przetwarzania danych stanowiących element dokumentacji medycznej, podczas gdy ww. placówka nie może żądać dokumentów medycznych i w tym zakresie nie jest uprawniony do przetwarzania takiej dokumentacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 8 pkt 1 u.z.z.z. osoby przeprowadzające szczepienia ochronne prowadzą dokumentację medyczną dotyczącą obowiązkowych szczepień ochronnych, w tym przechowują karty uodpornienia oraz dokonują wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia. Zgodnie z tym przepisem omówionym przy ocenie zasadności wcześniejszego zarzutu skargi kasacyjnej, potwierdzenie poddania dziecka szczepieniom ochronnym znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentacji medycznej, w tym we wpisach w kartach uodpornienia oraz wpisach potwierdzających wykonanie szczepienia.

Jak zostało to już wskazane w tym stanie sprawy obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały możliwości uzyskania zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego odbycie przez dziecko kandydujące do przedszkola obowiązkowych szczepień ochronnych lub o zwolnieniu z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych wskazanych w § 1 nowelizującej uchwały Rady Gminy Michałowice.

Informacje dotyczące poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub o zwolnieniu z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych stanowią dane wrażliwe dziecka kandydującego do przedszkola. Żądanie wskazanych zaświadczeń, w sytuacji braku podstaw prawnych do ich wydania przez lekarzy, narusza wprost konstytucyjną zasadę ochrony prywatności wskazaną w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącym, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 RODO zabrania się przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej tej osoby. Stosownie do art. 9 ust. 2 lit. i RODO ust. 1 tego artykułu nie ma zastosowania, jeżeli spełniony jest warunek niezbędności przetwarzania takich danych ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego, takich jak ochrona przed poważnymi transgranicznymi zagrożeniami zdrowotnymi lub zapewnienie wysokich standardów jakości i bezpieczeństwa opieki zdrowotnej oraz produktów leczniczych lub wyrobów medycznych, na podstawie prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, które przewidują odpowiednie, konkretne środki ochrony praw i wolności osób, których dane dotyczą, w szczególności tajemnicę zawodową. Zgodnie z art. 9 ust. 2 lit. a RODO, ust. 1 tego artykułu nie ma zastosowania, jeżeli spełniony jest warunek gdy osoba, której dane dotyczą, wyraziła wyraźną zgodę na przetwarzanie tych danych osobowych w jednym lub kilku konkretnych celach, chyba że prawo Unii lub prawo państwa członkowskiego przewidują, iż osoba, której dane dotyczą, nie może uchylić zakazu, o którym mowa w ust. 1. Żaden z ww. wyjątków w tej sprawie nie zachodzi.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając brak naruszenia art. 9 ust. 1 RODO powołał się na wyjątek wynikający z art. 9 ust. 2 lit. b RODO, zgodnie z którym zakaz przetwarzania danych osobowych ujawniających m.in. stan zdrowia danej osoby nie ma zastosowania do przypadku, gdy to przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązków i wykonywania szczególnych praw przez administratora lub osobę, której dane dotyczą, w dziedzinie prawa pracy, zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej, o ile jest to dozwolone prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, lub porozumieniem zbiorowym na mocy prawa państwa członkowskiego przewidującymi odpowiednie zabezpieczenia praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą. Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że za zaistnieniem ww. wyjątku przemawia okazjonalność zbierania danych dotyczących zdrowia dziecka i w każdej chwili rodzic może nie spełnić tego warunku, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o przyjęcia dziecka w drugim etapie rekrutacji. Taka argumentacja nie uzasadnia zaistnienia wyjątku wynikającego z art. 9 ust. 2 pkt b RODO.

Obowiązek wykazania zaszczepienia dziecka wynikający z kontrolowanej uchwały ma charakter bezwzględny, bowiem jego niewypełnienie pozbawia kandydata uzyskania dodatkowych punktów kwalifikacyjnych w sytuacji wywiązywania się z obowiązku poddania się szczepieniom. Inaczej byłoby, gdyby na kandydata nałożono wymóg złożenia oświadczenia o wypełnieniu obowiązku poddania się szczepieniom, bądź o zwolnieniu go od takiego obowiązku lub wykazania spełnienia tej przesłanki w inny dopuszczalny sposób.

Skoro żaden przepis prawa krajowego nie upoważniał rady gminy do podjęcia uchwały zobowiązującej kandydata do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego odbycie szczepień (lub o przeciwwskazaniach co do tego), to placówka prowadząca nabór (przedszkole) nie może gromadzić i przetwarzać informacji o odbytych przez kandydata obowiązkowych szczepieniach lub informacji o istniejących przeciwwskazaniach do odbycia tychże szczepień wynikających z zaświadczeń lekarskich.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ochronie określonej w tej ustawie oraz w przepisach odrębnych. W rezultacie zbieranie danych osobowych, a w tym danych o zdrowiu, powinno odbywać się dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów. Cele przetwarzania danych osobowych wyznaczane są każdorazowo przepisami przyznającymi kompetencje do przetwarzania danych. Gromadzenie danych w formie zaświadczeń lekarskich o szczepieniach kandydatów, wydawanych na podstawie dokumentacji medycznej oznaczałoby tworzenie bazy danych wrażliwych przez podmioty, które nie są do przetwarzania takich danych uprawnione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Naruszenie prawa obejmujące § 1 uchwały Rady Gminy Michałowice z dnia 4 grudnia 2019 r. nr XIV/185/2019 zmieniającej uchwałę nr XX/239/2017 Rady Gminy Michałowice z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli i do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych dla których Gmina Michałowice jest organem prowadzącym dotyczy zakresu, w którym w znowelizowanym § 3 ust. 1 uchwały z dnia 9 lutego 2017 r. wprowadzono jako jedyny sposób wykazania poddania dziecka wszystkim obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub odroczenia poddania takim szczepieniom poprzez wydanie zaświadczenia lekarskiego. Stanowi to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznając skargę stwierdził nieważność § 1 uchwały Rady Gminy Michałowice z 4 grudnia 2019 r. nr XIV/185/2019 w zakresie, w jakim zmieniony został § 3 ust. 1 uchwały nr XX/239/2017 Rady Gminy Michałowice z dnia 9 lutego 2017 r. obejmujący regulację zawartą w liczbie porządkowej 2 tego ustępu.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/