Czynności prawne dotyczące akcji lub udziałów w świetle przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (cz. 1)

Już na wstępie należy zauważyć, że z art. 3e ustawy o n.n.p.c. związanych jest wiele wątpliwości interpretacyjnych. Moment dodania przepisu do ustawy oraz jego zmiany w roku 2004 uzasadniają pytanie o to, czy przepis ten może być uznany za zgodny z prawem wspólnotowym. Zagadnienie to było już wielokrotnie omawiane w literaturze², dlatego też niniejszy artykuł poświęcony jest odmiennej problematyce. Zważywszy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji³ nadal wydaje zezwolenia na dokonanie czynności prawnych dotyczących akcji lub udziałów⁴, a art. 3e ustawy o n.n.p.c. - pomimo często wygłaszanych w tej kwestii odmiennych postulatów - de lege ferenda nadal obowiązuje, konieczne wydaje się tutaj scharakteryzowanie tego przepisu.

Geneza regulacji

Powodem dodania do ustawy art. 3e było poprzedzające ten krok nadanie statusu cudzoziemca także jednostkom organizacyjnym z siedzibą w Polsce, kontrolowanym bezpośrednio lub pośrednio przez cudzoziemców w rozumieniu ustawy o n.n.p.c. Zmieniając definicję cudzoziemca art. 46 nieobowiązującej już ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych, ustawodawca nie uwzględnił od razu, że spółki bez udziału zagranicznego lub z udziałem kapitału zagranicznego nieprzekraczającym 50 proc. mogą nabywać nieruchomości w Polsce bez zezwolenia, a następnie dokonywać zmiany kontroli nad spółką, przez przeniesienie własności udziałów lub akcji. To zatem nie celowa decyzja ustawodawcy objęcia zakresem przedmiotowym ustawy o n.n.p.c. czynności prawnych dotyczących akcji lub udziałów jako taka, ale raczej nowe określenie statusu cudzoziemca wymusiły zmiany ustawowe, w przeciwnym bowiem razie możliwe byłoby obchodzenie przepisów ustawy o n.n.p.c. we wskazany wyżej sposób. Do "uszczelnienia" ustawy doszło dopiero w 1996 r., kiedy ustawą z 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców dodany został do ustawy o n.n.p.c. art. 3e. Nastąpiło to z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, jak bowiem wynikało z § 2 ust. 2 załącznika do uchwały nr 147 Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, w ustawie nie należało zamieszczać takich przepisów, które normowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy, wychodząc poza określony w tytule ustawy o n.n.p.c. zakres przedmiotowy, ustawodawca nie zachował konsekwencji w swej działalności legislacyjnej, przyczyniając się w ten sposób do obniżenia komunikatywności ustawy. Jeszcze przed 4 maja 1996 r. - dniem wejścia nowelizacji w życie - Minister SWiA starał się ukrócić praktykę polegającą na tym, że osoba krajowa zakładała spółkę, do której jako aport wnoszono nieruchomość, której nabyciem zainteresowany był cudzoziemiec, a następnie cudzoziemiec nabywał od osoby krajowej jej udziały w tej spółce, obchodząc w ten sposób wymóg uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości. W swoim piśmie z 4 października 1993 r. minister wywodził, że czynności prawne dotyczące akcji oraz udziałów objęte są zakresem przedmiotowym ustawy o n.n.p.c., bowiem "celem regulacji zawartej w (...) ustawie jest, aby właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości w Polsce byli cudzoziemcy legitymujący się stosownym zezwoleniem (...) (co oznacza) (...), że cudzoziemiec nie może być właścicielem nieruchomości w Polsce bez uzyskania stosownego zezwolenia, bez względu na formę jej nabycia". Taka wykładnia przepisów ustawy znalazła odzwierciedlenie w praktyce wydawania zezwoleń: mimo braku wyraźnej regulacji w tym zakresie, Minister SWiA wydał w 1993 r. pięć, a w roku 1994 dziewięć zezwoleń na nabycie/objęcie akcji/udziałów w spółkach handlowych. Zezwolenia te zachowały ważność także po wejściu nowelizacji z 1996 r. w życie (art. 2 ust. 1 ustawy z 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). Co ciekawe, ustawodawca - uchwalając zmianę ustawy o n.n.p.c. - zobowiązał do uzyskania zezwolenia na nabycie lub objęcie akcji lub udziałów także tych cudzoziemców, którzy w dniu wejścia nowelizacji z 1996 r. w życie byli już, bez zezwolenia Ministra SWiA, udziałowcami lub akcjonariuszami kontrolowanej spółki handlowej będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawy o n.n.p.c.). Regulacja ta, którą naruszona została zasada , miała w praktyce znikome znaczenie, bowiem jedynie siedem firm zagranicznych i cztery osoby prywatne ujawniły, że mają ziemię kupioną bez wiedzy polskich władz.