Wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2023 r., sygn. III SA/Kr 102/23

Policja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko SWSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant: Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi R. T. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 14 lipca 2020 r. znak ZN.R.026.50.220 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów delegacji służbowej I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego R. T. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 22 października 2020 r. R. T. złożył pozew, w którym domagał się zasądzenia od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie kwoty 398 zł tytułem zwrotu kosztów delegacji służbowych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 15 kwietnia 2020 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu pozwu wskazano na różnicę między delegacjami przedłożonymi a delegacjami faktycznie wypłaconymi (6 zł za luty 2020 r. i 392 zł za marzec 2020 r.). Powód jest funkcjonariuszem Zarządu w K. Centralnego Biura Śledczego Policji, którego – na wniosek personalny Naczelnika Zarządu w K. CBŚP – Komendant CBŚP na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: "u.o.p.") delegował z urzędu z dniem 20 listopada 2019 r. na okres 6 miesięcy do czasowego pełnienia służby w Wydziale w N. Zarządu w K. CBŚP. W dniu 26 maja 2020 r. powodowi przesłano informację o nadpłacie w kwocie 226 zł powstałej z rozliczeń delegacji nr [...] (styczeń) i nr [...] (luty) wraz ze wzorem oświadczenia o wyrażeniu zgody na potrącenie z uposażenia i wyjaśniono, że: (i) koszty ponoszone przez policjanta powinny być celowe i oszczędne w myśl art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p."), (ii) odnośnie do kosztów dojazdów do służby należy przyjąć rozliczenie w wariancie biletu miesięcznego, bo jest on tańszy niż wariant biletów jednorazowych i wynika ze specyfiki delegowania (delegowanie długotrwałe), gdzie policjant ma możliwość zaplanowania dojazdu; (iii) jeśli powód posiada wykupione bilety jednorazowe, to powinien przedstawić je do rozliczenia. Następnie pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. pozwany potrącił swoją wierzytelność w kwocie 226 zł z wierzytelnością powoda z delegacji nr [...] (marzec). Odnosząc się do przedsądowego wezwania do zapłaty, pismem z dnia 14 lipca 2020 r. pozwany odmówił zapłaty 392 zł. W ocenie powoda pozwany próbuje traktować "delegowanie" jak "przeniesienie", aby móc po swojemu rozliczyć koszty delegacji, a nadto wyróżnia "delegowanie długotrwałe", co nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 36 ust. 3 u.o.p. Pozwany nie jest uprawniony do decydowania, czy powód ma być delegowany lub przeniesiony, w jakim celu i na jakich zasadach, ani z jakich środków transportu i w jakiej wysokości ma korzystać. O tym wszystkim decydują przełożeni powoda (struktura CBŚP), którzy wybrali delegowanie (a nie przeniesienie) oraz wystawiają i zatwierdzają delegacje. Pozwany nie może wiedzieć, na czym polega służba powoda, a mimo to wypowiada się o niej tak, jak gdyby chodziło o podstawowy czas służby w codzienne dni robocze albo harmonogram w rozkładzie zmianowym, podczas gdy służba w CBŚP jest nieprzewidywalna. Pozwany jest uprawniony jedynie do zweryfikowania delegacji pod względem poprawności oraz do dokonania stosownej wypłaty. Choć zarówno pozwanego, jak i strukturę CBŚP obowiązują przepisy u.f.p., to nie można art. 44 ust. 3 u.f.p. sprowadzać do tego, że wydatki muszą być tylko oszczędne i celowe, bo w przepisie tym jest mowa także o uzyskiwaniu najlepszych efektów i optymalnym doborze metod i środków, czego pozwany nie ma możliwości uwzględnić, bo nie znał celu delegowania, zadań do wykonania, ani terminu, w jakim zadania te miały być wykonane. Co więcej, pozwany zdaje się nie uwzględniać systematyki art. 44 u.f.p., tj. tego, że ust. 3 jest poprzedzony przez ust. 2 stanowiący odesłanie do konkretnych przepisów dotyczących wydatków, czyli art. 113 u.o.p. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (dalej: "rozporządzenie"). Pozwany polemizuje z prawodawcą i rozgranicza delegowanie na jednokrotną czynność i czasowe pełnienie służby (zbliżone do przeniesienia), podczas gdy prawodawca rodzaj biletów określił jedynie przy regulacji przeniesienia (§ 23 ust. 2 rozporządzenia). § 3 rozporządzenia jest dowodem na świadomy wybór prawodawcy, który przy "długotrwałej" delegacji powyżej 10 dni nie dał przyzwolenia na zwrot kosztów przejazdów w dni wolne od służby, nawet gdyby miało to zmniejszyć łączny koszt podróży. W ocenie powoda weryfikacja delegacji była wybiórcza, bo kwestionowane są tylko delegacje za styczeń, luty i marzec. Powód zwrócił też uwagę, że sam ograniczył koszty delegacji w myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia (bo przełożony, Komendant CBŚP, nie uznał do celów rozliczania delegacji miejsca zamieszkania powoda jako stałego miejsca pełnienia służby), a realne koszty przejazdów były wyższe niż wynikało z delegacji, a to z powodu wykorzystywania samochodu prywatnego bez uzyskania zgody przełożonego. Według powoda delegowanie jest uciążliwością powodującą straty w budżecie prywatnym funkcjonariusza, który – aby w związku z notorycznymi opóźnieniami pociągów nie tracić czasu na regenerację i życie prywatne – korzysta z droższych przejazdów samochodem. Wymuszanie rozliczania na podstawie biletów miesięcznych trwa od lat i ma tę wadę, że delegacja może być cofnięta w każdej chwili, a w praktyce zwrot kosztu biletu miesięcznego jest obniżany proporcjonalnie o dni nieobecności. Przykładowo, biorąc pod uwagę liczbę dni służby w kwietniu 2020 r. (4) i cenę biletu miesięcznego (230 zł), zwrot opiewałby jedynie na 30,67 zł (230/30*4), a kwota 199,33 zł jako niezwrócona stanowiłaby realną stratę. Terminy wypłat delegacji naruszają § 11 ust. 5 rozporządzenia, co uzasadnia wypłatę odsetek ustawowych. Zdaniem powoda potrącenie było niedopuszczalne, bo przepisami szczególnymi wyłączającymi potrącenie, o których mowa w art. 505 pkt 4 Kodeksu cywilnego, są art. 127 i art. 128 u.o.p., które pozwalają jedynie na potrącanie zaliczek, ale już nie samych kosztów. Ponadto nie można zapominać, że pozwanego i powoda nie łączą żadne stosunki zależności służbowej, a powód jest jedynie zależny finansowo od pozwanego w zakresie wypłaty. Do oceny sądu powód pozostawił przyznanie zadośćuczynienia za krzywdę wyrządzoną naciskami i próbami zmuszania do rozliczania delegacji w określony sposób, a tym samym do postępowania wbrew prawu oraz samym zaborem należnych sum pieniężnych.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2021 r. Sąd Rejonowy [...] VI Wydział Cywilny w K. – mając na uwadze szerokie rozumienie spraw z zakresu prawa pracy (art. 476 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, dalej: "k.p.c.") – stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał do rozpoznania Sądowi Rejonowemu [...] w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]). Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2021 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił zażalenie na powyższe postanowienie (sygn. akt [...]). W zasadniczych motywach rozstrzygnięcia przytoczono art. 2 i art. 77[5] ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz stwierdzono, że fakt powoływania się przez pozwanego na przepisy prawa cywilnego wynika wyłącznie z klauzuli odpowiedniego stosowania przepisów (art. 300 k.p.).

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2021 r. Sąd Rejonowy [...] w K. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że stosunki zatrudnienia w służbach mundurowych powstają m.in. na podstawie mianowania, lecz nie kreują stosunku pracy. Zatrudnieni w tych służbach zobowiązani są do działania na rozkaz, a regulacja tego zatrudnienia operuje terminami technicznymi niezwiązanymi z prawem pracy (np. uposażenie zamiast wynagrodzenia, zwolnienie ze służby, zawieszenie w czynnościach służbowych, świadectwo służby). Do stosunku zatrudnienia takich osób nie stosuje się generalnego odesłania do prawa pracy w sprawach nieuregulowanych. Prawo pracy znajduje do nich zastosowanie tylko, gdy konkretna norma tak stanowi lub operuje pojęciem prawnym związanym ze stosunkiem pracy (np. urlop macierzyński, urlop wychowawczy). Generalnie spory dotyczące funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych rozstrzygane są na drodze administracyjnej. Jedynie wtedy, gdy do tych funkcjonariuszy stosuje się przepisy prawa pracy, spory na tle tych uprawnień typu pracowniczego rozstrzygane są przez sądy pracy (art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c.). Powód jest funkcjonariuszem Zarządu w K. CBŚP w Wydziale [...], więc łączy go administracyjnoprawny stosunek służby, do którego zastosowanie mają przepisy u.o.p. Zastosowanie innych przepisów możliwe jest wyłącznie w zakresie wynikającym z u.o.p., natomiast u.o.p. nie zawiera przepisu, który przewidywałby, że w nieuregulowanych kwestiach dotyczących stosunku służbowego policjantów stosuje się przepisy k.p. Skoro sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji nie dotyczą stosunków z zakresu prawa pracy, to nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Do ich rozpoznawania nie są więc powołane sądy powszechne. Te sprawy rozpoznają organy określone w u.o.p. w postępowaniu administracyjnym, a ostateczna decyzja administracyjna może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Powód żąda zapłaty należności za delegację z T. do N. W tym zakresie wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie do zapłaty, który odmówił uwzględnienia żądania. Podstawą zgłoszonego przez powoda roszczenia jest zatem art. 113 ust. 1 i 2 u.o.p., a realizacja uprawnień policjanta wynikających z tego przepisu następuje w drodze czynności materialno-technicznej (wypłata, odmowa wypłaty), która jest zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") albo rozkazu personalnego stanowiącego decyzję administracyjną (odmowa wypłaty). W świetle powyższego pismo z dnia 14 lipca 2020 r. – choć nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 k.p.a. – należy traktować jak decyzję, bo zawiera cztery jej podstawowe elementy (oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji, rozstrzygnięcie, podpis). Sąd jako sąd niższego rzędu nie jest związany postanowieniem sądu przełożonego o przekazaniu sprawy (art. 200 § 2 k.p.c.), bo związanie odnosi się wyłącznie do spraw cywilnych – co wynika z zamieszczenia tego przepisu w Kodeksie postępowania cywilnego – a sprawa niniejsza nie ma ani charakteru sprawy z zakresu prawa pracy, ani nawet charakteru sprawy cywilnej. W tym stanie rzeczy sąd nie mógł odrzucić pozwu, lecz miał obowiązek przekazać sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (art. 464 § 1 i 2 k.p.c.).

Postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił zażalenie na powyższe postanowienie (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że dla ustalenia sądu właściwego bez znaczenia jest to, czy czynność skutkującą niewypłaceniem spornej kwoty podjął KWP w Krakowie, z którym powód nie jest związany stosunkiem służbowym, ponieważ żądanie pozwu dotyczy zapłaty należności tytułem delegacji służbowej funkcjonariusza Policji i było immanentnie związane z faktem bycia tym funkcjonariuszem przez powoda. Kwestia uprawnienia poszczególnych osób czy organów do podjęcia określonych czynności może być ewentualnie rozważana na późniejszym etapie przez sąd właściwy. Zasada związania postanowieniem o przekazaniu nie może mieć zastosowania, gdy sąd, któremu przekazano sprawę do rozpoznania, uzna, że sprawa nie jest sprawą cywilną i droga sądowa jest niedopuszczalna – jej zastosowanie prowadziłoby do nieakceptowalnych konsekwencji, tj. konieczności rozpoznania przez sąd powszechny przekazanej mu sprawy w sytuacji zachodzącej nieważności postępowania z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 379 pkt 1 k.p.c.). Sąd administracyjny nie może odrzucić skargi, jeśli sprawa nie należy do jego właściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (art. 58 § 4 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że skarżący pełnił służbę w Wydziale w N. w listopadzie 2019 r. (5 dni), grudniu 2019 r. (10 dni), styczniu 2020 r. (17 dni), lutym 2020 r. (16 dni), marcu 2020 r. (19 dni), kwietniu 2020 r. (4 dni). Skarżący jeździł koleją (Koleje Małopolskie, PolRegio) i w trakcie całego okresu delegowania i przedkładania dokumentów celem rozliczenia wystawionych delegacji nie załączał druków biletów za przejazdy (ani jednorazowych, ani miesięcznych). Analiza kosztów przejazdów wykonana przez Wydział Finansów KWP w Krakowie wykazała, że cena biletów jednorazowych na przedmiotowej trasie w jedną stronę w grudniu i styczniu wynosiła 10 zł, a w lutym i marcu 11 zł, a cena biletu miesięcznego POLREGIO na tej trasie wynosi 230 zł. Biorąc pod uwagę liczbę służb w poszczególnych miesiącach delegowania stwierdzono, że w już rozliczonych delegacjach nr [...] (za styczeń 2020 roku na kwotę 340 zł) i nr [...] (za luty 2020 roku na kwotę 346 zł) zamiast przyjętych przez policjanta cen biletów jednostkowych (nieprzedłożonych do wniosków o wypłatę) korzystniejsze jest przyjęcie stawki za bilet miesięczny w wysokości 230 zł. Przy przyjęciu bowiem takiej stawki należności zmniejszają się o łączną kwotę 226 złotych (110 zł za styczeń 2020 roku i 116 zł za luty 2020 roku). Podobna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do nierozliczonej delegacji za marzec 2020 roku, gdzie skarżący wnioskował o wypłatę cen biletów kolejowych w wysokości 396 złotych, podczas gdy cena biletu miesięcznego wynosiła 230 złotych. W związku z powyższym Wydział Finansów KWP w Krakowie dokonał korekty wnioskowanych przez skarżącego kosztów delegacji za marzec 2020 r. i zmniejszył je do kwoty 914 zł. W związku z powstałą nadpłatą w styczniu i lutym 2020 r. w wysokości 226 zł – Skarb Państwa-KWP w Krakowie złożył skarżącemu oświadczenie o potrąceniu wierzytelności w wysokości 226 zł z wierzytelnością skarżącego w wysokości 914 zł. W wyniku potrącenia do zapłaty pozostała kwota 688 zł, którą wypłacono skarżącemu. Z takim obrotem spraw nie zgodził się skarżący, który skierował do KWP w Krakowie przedsądowe wezwanie do zapłaty 392 zł wraz z ustawowymi odsetkami, a następnie pozwał KWP w Krakowie o zapłatę kwoty 398 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

Dalej organ przytoczył art. 36 ust. 1 u.o.p. oraz § 1 ust. 2, § 2, § 5, § 9 pkt 1, § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia oraz art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z przytoczonych przepisów wywiódł, że w stosunku do policjanta delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości stosuje się odpowiednio przepisy o krajowej podróży służbowej. Z tych przepisów nie wynika po pierwsze obowiązek policjanta przedkładania biletów na dowód poniesionych wydatków, a po drugie jaki rodzaj biletu (miesięczny czy jednorazowy) należy przyjąć za podstawę wyliczenia należnego policjantowi zwrotu kosztów. W niniejszej sprawie przełożony określił środek transportu (kolej i autobusy), a za miejsce rozpoczęcia podróży służbowej uznał miejsce zamieszkania (T.). Skarżący twierdzi, że to do policjanta należy decyzja, cenę którego z biletów wskazać w poleceniach wyjazdu służbowego, a KWP w Krakowie nie jest uprawniona do weryfikacji wyliczonych kosztów i przyjmowania za podstawę ceny biletu miesięcznego. Jest to jednak, zdaniem organu, twierdzenie niemające oparcia w przepisach. KWP w Krakowie jako jednostka sektora finansów publicznych jest zobowiązana w ramach procesu rozliczeniowego do weryfikowania nie tylko cen, ale i rodzajów biletów stosowanych na trasie przejazdu delegowanego policjanta. Jeżeli cena biletu miesięcznego jest niższa, a jednocześnie policjant nie wykazał poniesienia kosztów wyższych, to uzasadniona była wypłata w wysokości niższej. Brak obowiązku udokumentowania kosztów biletami nie oznacza wyłączenia możliwości wykazywania faktycznie poniesionych przez policjanta wydatków, natomiast z samej istoty "zwrotu kosztów" wynika, że musi chodzić o koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne. Należy również jednoznacznie stwierdzić, że w sytuacji, gdy delegowany policjant przedkłada do rozliczenia bilety, czy to odcinkowe, czy to miesięczne, koszty są mu zwracane w pełnej wysokości, w jakiej zostały poniesione. Tym samym błędne jest przekonanie skarżącego, że w sytuacji gdyby nawet przedłożył bilet miesięczny, a w danym miesiącu miałby absencję w służbie, to zwrot kosztów zostałby obniżony o dni jego nieobecności. Przepisy rozporządzenia nie określają, jaki rodzaj biletu (miesięczny czy jednorazowy) należy przyjąć za podstawę wyliczenia należnego policjantowi zwrotu kosztów, jednak zgodnie z § 9 rozporządzenia przepisy § 1-8 stosuje się odpowiednio do policjanta delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza stosowania ich wprost do sytuacji podobnej, ale takie ich stosowanie, aby jak najpełniej zrealizować cel przepisu. Typowa podróż służbowa to jednorazowy przejazd z miejsca pełnienia służby do miejscowości delegowania i z powrotem, a więc siłą rzeczy nie może w jej przypadku wchodzić w grę bilet miesięczny, a tylko bilety jednorazowe. Stąd najpewniej pominięcie przez prawodawcę dookreślenia rodzaju biletów rozliczanych w podróży typowej. Delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości polega natomiast na ciągłych przejazdach (codziennych w dni robocze w podstawowym rozkładzie czasu służby lub wg określonego harmonogramu w rozkładzie zmianowym) z miejsca zamieszkania do wyznaczonego miejsca służby i z powrotem przez oznaczony dłuższy okres, co bardziej zbliża takie delegowanie do przeniesienia niż typowej podróży służbowej. W omawianej sytuacji uzupełnienie wykładni literalnej wykładnią celowościową i systemową (przeprowadzoną w kontekście treści całego rozporządzenia, w tym przepisów rozdziału 3 rozporządzenia) realizuje w pełni cel przepisów, a w każdym razie nie jest z nimi sprzeczna. W szczególności odpowiada naczelnej zasadzie finansów publicznych wydatkowania środków publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi wydatków danego rodzaju oraz w sposób celowy i oszczędny. Potrącenie jest jednostronnym pisemnym oświadczeniem i nie wymaga zgody drugiej strony czy stwierdzenia wierzytelności wyrokiem sądu lub decyzją. Skarżący wskazał, że najdogodniejszym dla niego środkiem transportu – spośród określonych przez przełożonego – jest kolej, co nie było kwestionowane przez KWP w Krakowie. W przypadku kolei w sprzedaży są bilety miesięczne, których cena jest korzystniejsza dla podróżującego niż cena biletów jednorazowych kupowanych przez cały miesiąc. Ponieważ skarżący nie przedkładał dowodów zakupu biletów (ani jednorazowych, ani miesięcznego) KWP w Krakowie przyjęła najniższą możliwą w danym miesiącu wysokość wydatków. Jeśli – ze względu na liczbę dni służby skarżącego w danym miesiącu – koszt wykazywanych biletów jednorazowych nie przekraczał ceny biletu miesięcznego, to wypłata dokonywana była według zestawień przedstawianych przez funkcjonariusza. W miesiącach, w których dni służby było więcej, a w związku z tym cena zakupu biletów jednorazowych przewyższała koszt biletu miesięcznego na danej trasie, zmniejszano kwotę wypłaty do wysokości ceny biletu miesięcznego. Rozliczenia delegacji skarżącego były zawsze dokonywane w oparciu o przepisy § 1-8 w zw. z § 9 rozporządzenia, a nie przepisy § 23 i n. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że KWP w Krakowie jest uprawniony jedynie do weryfikacji delegacji pod względem jej poprawności, bo kontrolę pod względem zasadności podstaw żądanych wypłat i prawidłowości ich wysokości wymuszają przepisy u.f.p. Weryfikacja była całościowa, a nie wybiórcza, natomiast ze względu na liczbę dni służby korekty wymagały jedynie koszty podróży służbowych w styczniu, lutym i marcu 2020 r. Wbrew przekonaniu skarżącego przełożony uznawał miejsce zamieszkania (T.) jako stałe miejsca pełnienia służby każdorazowo przy podpisywaniu "Polecenia wyjazdu służbowego" i potwierdzaniu prawidłowości "Rachunku kosztów podróży" (na odwrotnej stronie "Polecenia wyjazdu służbowego") oraz zestawień przedkładanych przez skarżącego. Na uwzględnienie nie zasługują wnioski skarżącego o przyznanie mu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony i zadośćuczynienia, albowiem nie zaistniała bezczynność czy przewlekłość.

Repliką z dnia 18 lipca 2023 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Skarżący wskazał, że przepisy nie obligują policjanta do przedkładania jakichkolwiek biletów celem rozliczenia przejazdów w delegacji (§ 11 ust. 4 rozporządzenia) i nie nakazują, aby bezwzględnie przyjmować cenę biletu miesięcznego czy najniższy koszt przejazdów. Organ pomija to, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 u.f.p.). Organ nie przedstawił żadnego stanowiska Naczelnika Zarządu w K. CBŚP (Naczelnika Wydziału), który był uprawniony do rozliczania delegacji, a który jako bezpośredni przełożony nakładał stosowne obowiązki i – w przeciwieństwie do komórek finansowych i KWP w Krakowie – znał charakter wykonywanych zadań (czynności procesowe, czynności operacyjno-rozpoznawcze). Właśnie ten brak wiedzy sprawia, że organ wbrew faktom stwierdza, iż "zgodnie z zapisami samego funkcjonariusza przejazdy realizował on koleją (Koleje Małopolskie, Polregio)", podczas gdy nie wszystkie przejazdy skarżący realizował taką koleją, co wynikało właśnie z charakteru służby, a jedynie musiał taki transport publiczny rozliczać w delegacjach. Skarżący korzystał z droższych pociągów (TLK), autobusów i prywatnego samochodu. W sytuacji przejazdów w delegacji ze zgodą na wykorzystywanie prywatnego samochodu – idąc tokiem rozumowania organu – koszty i tak byłyby zapewne obniżone do najniższych możliwych, tj. tych kolejowych z biletu miesięcznego, gdyż nie można byłoby przedstawić biletów, a chodzi wszak tylko o oszczędne wydatkowanie środków publicznych. Natomiast w sytuacji naprzemiennych przejazdów koleją (na bilecie miesięcznym) i prywatnym samochodem (przy zgodzie na jego wykorzystywanie w niektóre dni w miesiącu) wystąpiłby podwójny zwrot za konkretne dni, co oczywiście byłoby niezgodne z prawem i celowością. Te dwa przykłady świadczą dobitnie, że nie można było w tak prosty sposób (bez weryfikacji wykonywanych czynności służbowych) ograniczyć zwrotu kosztów delegacji do biletów miesięcznych. Tylko przełożeni mogą i powinni stosować się do przepisów u.f.p., decydując w zakresie swoich delegacji o odpowiednim środku transportu. Naczelnik Zarządu w K. CBŚP nie wyrażał zgody na przejazdy prywatnym samochodem (a zdarzało się, że godzina rozpoczęcia służba była taka, że odpowiedniego połączenia kolejowego już nie było), lecz akceptował rozliczenie pojedynczych przejazdów wg kosztu biletów jednorazowych. W stosunku do funkcjonariuszy biurowych, np. w komórkach finansowych, gdzie czas pracy jest niezmienny, można ewentualnie nakazywać korzystanie z biletów miesięcznych, jednakże w stosunku do skarżącego (czas służby jest zmienny i nieprzewidywalny, miejsce służby może być inne niż to, do którego jest delegowany) tylko bilety jednorazowe są najodpowiedniejsze. Niezgodne z prawdą są twierdzenia organu o liczbie dni służby w poszczególnych miesiącach, bo np. w grudniu 2020 r. było to o 5 dni więcej (czynności wykonywane w W., czyli łącznie 15 dni), co w zestawieniu do delegacji skarżący określił jako "10 dni bezpośrednio w siedzibie Wydziału w N.". Były zatem inne delegacje, więc rozliczanie biletów miesięcznych ograniczałoby możliwość rozliczenia wyjazdów w inne miejsca w Polsce, a to miałoby już bezpośredni wpływ na pełnienie służby i wykonywanie zadań. Skarżący podkreślił, że już w latach 2008-2010 były naciski na rozliczanie się przez bilet miesięczny. Wtedy to na wyraźną prośbę swojego przełożonego zrezygnował z rozliczania się na podstawie biletów jednorazowych, co okazało się błędem, bo jeśli wartość biletu miesięcznego przekraczała wartość biletów jednorazowych za przepracowane dni, to delegacje były obniżane, co tłumaczono w przeróżny sposób (oszczędność, że w razie urlopu funkcjonariusz nie powinien kupować biletu miesięcznego, że rozporządzenie nie narzuca obowiązku zwracania za bilety miesięczne w przypadku delegowania). Te sytuacje sprawiły, że delegację do N. skarżący rozliczał na podstawie biletów jednorazowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1364, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do uchylenia aktu konieczne jest uznanie przez sąd, że akt ten narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy oraz twierdzenia stron, za przedmiot zaskarżenia należało uznać akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 14 lipca 2020 r., znak ZN.R.026.50.220, o odmowie zwrotu skarżącemu kosztów delegacji służbowej w żądanej wysokości – mający znamiona aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten zawiera bowiem autorytatywną wypowiedź organu co do uprawnienia skarżącego; zarazem nie stanowi on decyzji i niepodobna w nim decyzji upatrywać. W szczególności zaś do kwalifikacji odnośnego aktu, zdaniem Sądu, nie można było stosować formułowanej w doktrynie koncepcji wskazującej na cztery elementy konstytutywne decyzji: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do orzekania. U podstaw tej koncepcji leżała bowiem ochrona praw strony i z oczywistych względów nie może ona być interpretowana tak, że strona ma obowiązek niejako doszukiwać się znamion decyzji w piśmie, które przez organ zostało inaczej zatytułowane względnie w ogóle nie określono jego charakteru i które w zamyśle organu nie miało decyzji stanowić.

Determinantę prawną zaskarżonego aktu stanowią przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 903, dalej "rozporządzenie"). O policjancie delegowanym do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości stanowi § 9 pkt 1 rozporządzenia – przepis ten nakazuje stosować do tegoż policjanta odpowiednio przepisy o krajowych podróżach służbowych, zamieszczone w tym samym rozdziale 1 (§ 1-8). Ze wspomnianych przepisów o krajowych podróżach służbowych wynika m.in., że policjantowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu na trasie od stałego miejsca pełnienia służby do miejscowości stanowiącej cel podróży służbowej i z powrotem (§ 2 ust. 1 pkt 2a), przy czym za stałe miejsce pełnienia służby może być w określonych przypadkach uznana miejscowość zamieszkania (§ 2 ust. 3). Przełożony policjanta określa środek transportu odpowiedni do odbycia krajowej podróży służbowej w poleceniu wyjazdu służbowego, uwzględniając posiadane przez policjanta uprawnienie do przejazdów bezpłatnych lub ulgowych, dogodność połączeń na danej trasie oraz termin i pilność załatwienia czynności służbowej. Zwrot kosztów przejazdu obejmuje cenę biletu określonego środka transportu wraz z opłatami dodatkowymi, z uwzględnieniem posiadanej przez policjanta ulgi na dany środek transportu, bez względu na to, z jakiego tytułu ulga przysługuje (§ 5 ust. 1 i 2).

O kosztach podróży krajowej wynikającej z delegowania traktuje też § 11 ust. 2 rozporządzenia i w konsekwencji także ust. 3 i 4 tego paragrafu. Wynika z nich – a te przepisy stosują się delegowanego policjanta wprost, a nie tylko odpowiednio – że koszty przejazdu środkami publicznego transportu autobusowego lub kolejowego, z wyjątkiem przejazdu pociągami ekspresowymi, InterCity i EuroCity, a także wagonem sypialnym lub z miejscami do leżenia, nie wymagają udokumentowania biletami.

W ocenie Sądu, z powyższych przepisów wynika jednoznaczny wniosek, że zarówno policjantowi odbywającemu jednorazową krajową podróż służbową, jak i policjantowi delegowanemu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości przysługuje zwrot kosztów przejazdu na trasie od stałego miejsca pełnienia służby względnie od miejscowości zamieszkania do miejscowości stanowiącej cel podróży służbowej (miejscowości delegowania) i z powrotem. Chodzi przy tym o koszt przejazdu środkiem transportu określonym przez przełożonego. Jeżeli jest to koszt przejazdu środkiem publicznego transportu autobusowego lub kolejowego, nie wymaga – co do zasady – udokumentowania biletami (wyjątkiem jest przejazd pociągami ekspresowymi, InterCity i EuroCity, a także wagonem sypialnym lub z miejscami do leżenia).

Skarżący, jako policjant delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, dojeżdżał do tej miejscowości z miejscowości zamieszkania środkiem transportu określonym przez przełożonego, tj. pociągiem, przy czym nie był to pociąg ekspresowy, InterCity, EuroCity ani wagon sypialny lub z miejscami do leżenia. Skarżącemu przysługuje zatem zwrot kosztów tych dojazdów bez konieczności ich udokumentowania biletami. Nie ma przy tym podstaw do przyjęcia, że skarżący był zobligowany do korzystania z biletu miesięcznego jako tańszego; skarżący miał prawo korzystać z biletów jednorazowych i ma prawo do otrzymania zwrotu ich kosztu w pełnej wysokości.

Zdaniem Sądu, to, że stosowanie do policjanta delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości przepisów o krajowych podróżach służbowych ma charakter "odpowiedni" – uzasadnia modyfikację wynikających z tych przepisów norm tylko w niezbędnym zakresie, natomiast nie uzasadniania zasadniczej ich zmiany ani odwoływania się do innej instytucji prawnej. W szczególności nie ma podstaw, aby w zależności od czasu trwania delegacji stosować do policjanta delegowanego albo odnośne przepisy o krajowych podróżach służbowych, albo zasadniczo odmienne przepisy dotyczące instytucji przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości (a tylko w tych drugich przepisach jest mowa o bilecie miesięcznym – rozdział 3 rozporządzenia). W tym miejscu warto też ponownie zauważyć, że § 11 ust. 2-4 rozporządzenia stosuje się już wprost (a nie odpowiednio) do policjanta delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Notabene, z § 11 ust. 2 rozporządzenia wynika, że podróż wynikająca z delegowania, o którym mowa w § 9 pkt 1, w istocie jest też rodzajem krajowej podróży służbowej. W ocenie Sądu, również powołane przez organ przepisy ustawy o finansach publicznych, których adresatem jest dysponent środków publicznych, nie mogą być samoistną podstawą do ograniczenia czy też miarkowania przysługującego skarżącemu prawa do zwrotu kosztów delegacji służbowej. Na marginesie warto też zauważyć, że – biorąc pod uwagę charakter służby i obowiązków skarżącego, w tym różną i zapewne nieprzewidywalną liczbę dni, w których obywał podróże w związku z delegacją w danym miesiącu – tak naprawdę nie można było z góry przewidzieć, które rozwiązanie finalnie okaże się tańsze (bilety jednorazowe czy bilet miesięczny).

W odniesieniu do kwestii odsetek ustawowych wskazać należy, że: "Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy art. 7 Konstytucji RP – organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja, która przewiduje prawo do odsetek, to w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2023 r., III SA/Kr 530/23, CBOSA). Ponieważ ustawa o Policji nie statuuje prawa funkcjonariusza do odsetek, nie ma podstaw do orzekania o nich w drodze aktu administracyjnego.

Zaskarżony akt został zatem wydany z naruszeniem powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy – wobec czego zasadne było jego uchylenie. Rozpoznając sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/