Wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2411/21

Waga naruszenia prawa, jako przesłanka do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, nie jest związana z obligatoryjnym charakterem kary, a wynika z konkretnych okoliczności naruszenia, takich jak skutki faktyczne i prawne dla prawnie chronionych dóbr. 

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1815/19 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz K.L. kwotę 547 (pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 16 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.L. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 maja 2019 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 27 kwietnia 2018 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "Indywidualna praktyka lekarska lekarz stomatolog K.L." w miejscowości [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za przekazanie Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r., po upływie ustawowego terminu. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 100 ust.1 w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21 ze zm. dalej: ustawa o odpadach) w związku z art. 125 ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1688 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z 30 maja 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 27 kwietnia 2018 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca przekazała zbiorcze zestawienie za pośrednictwem poczty w dniu 14 lipca 2015 r. (data stempla pocztowego). Ustawowy termin upływał natomiast 16 marca 2015 r. (dzień 15 marca był dniem ustawowo wolnym od pracy – niedziela). Organ odwoławczy wskazał również, że art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada na organ obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Organ nie działa w graniach uznania administracyjnego, ale ma obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł bez względu na przyczyny, okoliczności lub liczbę dni opóźnienia. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że spór w tej sprawie dotyczy możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. który uprawnia do odstąpienia przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, ponieważ terminowość składania sprawozdań jest istotna. Nieterminowe składanie sprawozdań, w tym zbiorczych zestawień, utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie nałożonych na nie obowiązków w tym np. prawidłowe planowanie gospodarowania odpadami. Z woli ustawodawcy wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia ma obligatoryjny charakter. Oznacza to, że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma.

Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska organu w zakresie drugiej ze wskazanych w powołanym przepisie przesłanek tj. przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że naruszenie prawa polegające na nieterminowym przekazaniu zbiorczego zestawienia jest nieusuwalne, ponieważ złożonego nieterminowo dokumentu za dany rok nie można już złożyć terminowo. W ocenie Sądu I instancji, organ nie wziął pod uwagę, że w tej sprawie naruszenie prawa polegało na niezłożeniu sprawozdania. Złożenie tego sprawozdania z uchybieniem terminu powoduje, że dochodzi do zaprzestania naruszenia prawa.

Mając jednak na względzie, że obydwie przesłanki muszą zaistnieć łącznie, żeby organ mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Ponadto, za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszania przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności wskazywanych w skardze art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające Zaskarżone decyzje zostały uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąc zarzucając naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niewyjaśniający dostatecznie okoliczności faktycznych i motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji. Polegało to na na ogólnikowym stwierdzeniu, że nieterminowe składanie przez podmioty rocznych zestawień utrudnia pracę organom administracji publicznej, a terminowość składania tych sprawozdań jest istotna. Ponadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżąca złożyła zestawienie 14 lipca 2015 r., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca złożyła zestawienie 14 kwietnia 2015 r.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Polegało to na braku rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i dokonanie przez Sąd I instancji dowolnej oceny dowodów oraz występujących w sprawie okoliczności. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, że waga naruszenia nie jest znikoma, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy, a w szczególności długość opóźnienia wprost wskazują na znikomość wagi naruszenia prawa.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach jak i w związku z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na założeniu, że samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż tylko jeden z podniesionych zarzutów mógł odnieść zamierzony skutek.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jak i w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Zarzut ten został prawidłowo określony jako zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ dotyczy przede wszystkim dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą na materialnoprawnej podstawie z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach w związku z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f).

W tej sprawie Sąd I instancji w istocie powielił stanowisko organu w zakresie oceny przesłanki "znikomości" naruszenia prawa, wskazując, że naruszenie to utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie obowiązków, ponieważ organy nie są pewne, kiedy można przyjąć, że wszystkie zobowiązane podmioty złożyły sprawozdania i że posiadane już przez organy dane są pełne i odzwierciedlają rzeczywisty stan. Dane w tym zakresie są natomiast niezbędne organowi do prawidłowej realizacji zadań m. in. planowania gospodarowania odpadami. Ponadto ustawodawca nadając administracyjnej karze pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia obligatoryjny charakter (obligatoryjne wymierzenie tej kary przez organ) i wyznaczając stałą kwotę 500 zł., uznał, że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym terminowość składania sprawozdań jest istotna. Stanowisko to jest ogólnikowe i częściowo nieprawidłowe. Bez znaczenia jest bowiem, że przedmiotowa administracyjna kara pieniężna ma charakter obligatoryjny. Istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. To właśnie z tego powodu ustawodawca przewidział określone rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ulgi w jej spłacie a także przypadki, w których kara nie może już być wymierzona lub ezgekwowana. Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Nie wyklucza to jednak zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o ile oczywiście spełnione są przesłanki wynikające z tej normy. Interpretacja przedstawiona przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Wbrew twierdzeniom organu, ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, a podstawę tą stanowią przepisy działu IVa k.p.a., w tym art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto przesłanka "znikomości" naruszenia prawa została oceniona w sposób niewystarczający, a także na podstawie nieprawidłowo przyjętej daty złożenia sprawozdania (14 lipca 2015 r. zamiast 14 kwietnia 2015 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być jednak rozstrzygnięta przez Sąd I instancji, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i nie będąc związanym wnioskami procesowymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektor Ochrony Środowiska z 30 maja 2019 r.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie stosuje powołanych przepisów k.p.a., a jedynie ocenia zastosowanie ich przez właściwy organ administracji publicznej. W szczególności Sąd I instancji nie dokonuje na ich podstawie rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miała ocena przesłanek z art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., natomiast Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/