Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. II SA/Gd 334/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewody z dnia 2 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżone przez K. P. postanowienie Wojewody zostało podjęte w następującym stanie sprawy administracyjnej:

Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 5 stycznia 2009 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz tuneli foliowych w ramach tzw. zabudowy zagrodowej w gospodarstwie ogrodniczym na działkach o numerach [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]] obr. G. położonych przy ulicy Z. w G.

Pismami z dnia 12 i 13 marca 2009 r. A. poinformowało organ I instancji, że wznoszony przez skarżącą obiekt na w/w działkach może stanowić przeszkodę lotniczą. Wyjaśniono, że teren działek znajduje się w rejonie lotniska wojskowego, którego zarządcą jest A. oraz że lotnisko to jest lotniskiem państwowym klasy II w myśl art. 1 ust. 3 i 4 Prawa lotniczego i Załącznika Nr 12 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska. Wskazano także, że A. negatywnie zaopiniowało usytuowanie projektowanego na działkach skarżącej budynku i poinformowało inwestora, że organem właściwym do podjęcia decyzji jest Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP w Warszawie. Z informacji uzyskanej od tej jednostki wynika, że inwestorka nie zwróciła się o wydanie takiej decyzji. Przedłożono również opinię w/w organu, że wznoszony budynek znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających podejścia lotniska wojskowego, a jego wysokość przekracza dopuszczalną wysokość zabudowy, co zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. uniemożliwia jego lokalizację w tym miejscu.

Postanowieniem z 13 marca 2009 r. Prezydent Miasta powołując art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdził, że z okoliczności sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 5 stycznia 2009 r. stroną powinna być nie uczestnicząca w sprawie jednostka organizacyjna MON, co wskazuje na podstawę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazano także, że z ustaleń organu wynika, że inwestor w dniu 17 listopada 2008 r. uzyskał negatywną opinię A. pismem [[...]], którą zataił przed tut. organem uzyskując w efekcie decyzję z dnia 5 stycznia 2009 r., co stanowi przypadek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Kolejnym postanowieniem z tej samej daty organ powołując art. 152 § 1 kpa oraz okoliczność wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika że również w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z dnia 29 maja 2007 r. dla przedmiotowej inwestycji organ wznowił postępowanie administracyjne w związku z brakiem wymaganej dla tej decyzji opinii odpowiedniego organu administracji lotniczej. Organ stwierdził, że w związku ze wznowieniem powyższych postępowań zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z 5 stycznia 2009 r., co uzasadnia jej wstrzymanie.

W zażaleniu na postanowienie o wstrzymaniu decyzji skarżąca powołała się na fakt wydania jej przez A. pozytywnych uzgodnień w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy ( pismem z dnia 14 października 2008 r. nr [[...]] ) i w odniesieniu do projektu zagospodarowania działek ( pismem z dnia 24 października 2008 r. nr [...]] ). Zarzuciła, że późniejsza zmiana stanowiska A. wyrażona w negatywnej opinii z 17 listopada 2008 r. "jest pozbawiona podstawy prawnej" z tego względu, ze stosownie do powołanego przez ten organ rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2003 r. powierzchnie ograniczające nie zostały wyznaczone na mapie terenu zabudowy. Zarzuciła, że wznoszony obiekt nie narusza powierzchni ograniczających lotniska, a jej działki nie graniczą z terenem lotniska. Wyjaśniła, że w obowiązującym do końca 2004 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren jej działek nie był objęty ograniczeniem ani zakazem zabudowy i powołała się na konstytucyjne prawo ochrony własności. Odnosząc się do zarzucanego jej przez organ faktu zatajenia przed nim negatywnej opinii Dowództwa A. z 17 listopada 2008 r. skarżąca wyjaśniła, że zarzut ten jest bezpodstawny gdyż w treści opinii wynika, że została ona przesłana również do wiadomości Prezydenta Miasta, a zatem miała podstawy do uznania, że organ jest w jej posiadaniu. Na dowód skarżąca przedłożyła kserokopię opinii z 17 listopada 2008 r. Dodatkowo w uzupełnieniu zażalenia skarżąca i jej pełnomocnik przedłożyli pismo, w którym zakwestionowali stanowisko A., że wznoszony obiekt znajduje się w płaszczyźnie podejścia lotniska i zarzucili, że niezasadnie odmawia się im prawa wglądu do podstawowego dowodu w sprawie tj. do mapy z płaszczyzną podejścia znajdującej się w teczce rejestracyjnej lotniska.

Wojewoda postanowieniem z 2 kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda powołując art. 152 § 1 kpa stwierdził, że w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z 29 maja 2007 r. z uwagi na brak opinii odpowiedniego organu administracji lotniczej zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu. W odniesieniu do argumentacji zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że argumentacja ta nie dotyczy zaskarżonego postanowienia, lecz dotyczy przesłanek wznowienia.

W skardze na postanowienie organu II instancji skarżąca zasadniczo powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zainteresowany w sprawie zarządca lotniska Dowódca A. wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że wbrew twierdzeniom skarżącej wznoszony przez nią obiekt narusza wyznaczone powierzchnie ograniczające lotniska na co wskazuje opinia właściwego organu tj. Szefa Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. Wyjaśnił, że organ ten jest właściwym organem wojskowym upoważnionym do wydawania wiążących opinii odnośnie zabudowy wysokościowej w otoczeniu lotnisk wojskowych. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 6 Prawa lotniczego nadzór nad lotnictwem wojskowym należy do Ministra Obrony Narodowej. Organ ten nadzór nad zabudową wokół lotnisk wojskowych zlecił Dowódcy Sił Powietrznych, a ten stosownym rozkazem upoważnił do tego Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. Zainteresowany wyjaśnił także, że mapa płaszczyzny podejścia z teczki rejestracyjnej Lotniska stanowi integralną część Planu Generalnego lotniska sygn [[...]] i jest objęta klauzulą niejawności, jednak na wniosek Prezydenta Miasta w Dowództwie A. opracowano zarys konturów zabudowy lotniskowej na tzw. podkładzie "jawnym" i takie opracowanie jest dostępne w organie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Podkreślić należy, że przedmiotem skargi nie jest ani prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też prawidłowość postanowień właściwych organów o wznowieniu postępowań administracyjnych w sprawach zakończonych decyzją o warunkach zabudowy i decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej przez skarżącą. Przedmiotem sprawy jest kontrola postanowień organów dotyczących wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę podjętych na podstawie art. 152 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Wskazuje się, że organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje negatywna przesłanka wznowienia określona w art. 146 § 1 kpa ( upływ 5 lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ). Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 kpa ( nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. Powyższe stanowisko potwierdza analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego ( por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r. w sprawie I OSK 863/08 Lex nr 484864, wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 377/05 Lex nr 283091, wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1514/05 Lex nr 227787 )

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji miał podstawy do uznania, że istnieją warunki do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności sprawy ( faktyczne i prawne ) wskazują bowiem na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Bezspornym jest, że inwestycja skarżącej realizowana jest w otoczeniu lotniska w G., którego zarządcą jest A. w G. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze ( Dz. U. z 2006 r., Nr 100, poz. 696 ze zm. ) obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych, zaś wszelkie obiekty stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych zwane "przeszkodami lotniczymi" muszą być w odpowiedni sposób oznakowane i zgłoszone właściwemu organowi ( art. 87 ). Na podstawie art. 92 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze Minister Infrastruktury w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej sprawującym nadzór nad lotnictwem wojskowym wydał w dniu 25 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska ( Dz. U. Nr 130, poz. 1192 ). Stosownie do zawartych w nim przepisów wymiary wznoszonych obiektów budowlanych nie mogą naruszać tzw. powierzchni ograniczających lotniska wyznaczanych w sposób podany w jego uregulowaniach. Wobec tego, że w omawianej sprawie podmiot zarządzający lotniskiem tj. Dowódca A. w G. zgłosił organowi możliwość powstania przeszkody lotniczej wskutek realizowanej przez skarżącą zabudowy organ obligowany jest do zbadania tej okoliczności w odpowiednim postępowaniu i właściwym trybie. W omawianej sprawie organ na skutek powyższej informacji wznowił postępowania administracyjne w sprawach zakończonych decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o pozwoleniu na budowę. Zasadność wznowienia może być oceniona dopiero w wyniku merytorycznego rozstrzygnięcia uruchomionych nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Dopiero w ich toku organ przesądzi zasadniczą kwestię sporną między stronami tj. czy planowana na działkach skarżącej inwestycja w istocie może naruszać powierzchnie ograniczające lotniska wyznaczone w sposób wskazany w w/w rozporządzeniu, czy też powierzchni tych nie narusza. Wszelkie kwestie dowodowe w tym odnoszące się do właściwej mapy lotniska z uwidocznionymi jego tzw. powierzchniami ograniczającymi należą zatem do postępowania, które obejmuje badanie zasadności podstaw wznowienia i rozstrzygnięcie o istocie sprawy administracyjnej, a nie do postanowienia podjętego na podstawie art. 152 § 1 kpa. Następstwem ustalenia, że projektowany i wznoszony budynek narusza powierzchnie ograniczające lotniska będzie konieczność zbadania czy wydana decyzja o warunkach zabudowy wymagała pozytywnego uzgodnienia z organem nadzoru nad lotnictwem państwowym oraz czy wydana w jej następstwie decyzja o pozwoleniu na budowę nie została podjęta w okolicznościach wymienionych w punktach 4, 5 ewentualnie 8 paragrafu 1 artykułu 145 kpa. Wszystkie te okoliczności podlegają jednak badaniu w ramach uruchomionych postępowań wznowieniowych. Zasadnie zatem organ zastosował art. 152 § 1 kpa wstrzymując wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Wyjaśnić trzeba, że zabezpieczający charakter przepisu art. 152 § 1 kpa i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania nadzwyczajnego - wznowieniowego. Do zastosowania zaś art. 152 § 1 kpa wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa ( por. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2006 r., Lex nr 283091 ). Postanowienie o wstrzymaniu podejmowane jest na etapie poprzedzającym wydanie decyzji kończącej merytorycznie sprawę z art. 151 kpa. Zatem w dacie jego wydawania organ nie ma przekonania co do wyniku sprawy. Gdyby je miał nie zachodziłaby konieczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Stąd ze swej istoty postanowienie o wstrzymaniu oparte jest na prawdopodobieństwie i ogólnym wstępnym stanie sprawy, a nie na materiale dowodowym zgromadzonym w toku jej wyjaśniania. Niekiedy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia z art. 151 kpa wymaga przeprowadzenia skomplikowanego i trudnego postępowania dowodowego. Z pewnością kwestie odnoszące się do prawidłowego ustalenia powierzchni ograniczających lotniska są dość skomplikowane i technicznie trudne na co wskazuje treść powołanego w sprawie rozporządzenia. Zatem nie można organowi czynić zarzutu, że wstrzymując z urzędu decyzję co do której wznowił postępowanie jednocześnie nie rozstrzygnął sprawy. Nie mniej jednak organ obligowany jest do załatwienia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 kpa tj. najpóźniej w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W dacie więc rozpoznawania skargi sprawy wznowieniowe winny być już zakończone. W przypadku gdy tak nie jest skarżąca ma prawo skorzystać ze środków zwalczania bezczynności organu tj. instytucji zażalenia do organu wyższego stopnia uregulowanej w art. 37 kpa, a następnie - po wyczerpaniu tego środka - skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Z powyższych względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł o jej oddaleniu.