Zasady lokalizacji farm fotowoltaicznych w kontekście przepisów o planowaniu przestrzennym - Wyrok NSA z dnia 25 września 2023 r., sygn. II OSK 2545/22

Przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwalnia z wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii, niezależnie od ich mocy, co oznacza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności spełnienia przesłanek dobrego sąsiedztwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 375/22 w sprawie ze skargi S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 3 marca 2022 r., nr SKO/Ma/420/122/2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: TP-I.6730.18.2021.4, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 375/22, oddalił skargę S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 3 marca 2022 r., nr SKO/Ma/420/122/2022, w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie powołaną na wstępie decyzją z dnia 3 marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: TP-I.6730.18.2021.4, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o mocy do 4 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od spełnienia ww. przesłanek. Na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zdaniem Kolegium, przy wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba brać pod uwagę zmianę, która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, zwana dalej: "ustawa zmieniająca"), tj. rozszerzenie ww. wyłączenia o instalację odnawialnego źródła energii. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 3705/19), w którym zwrócono uwagę na to, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (projekt ustawy druk VIII.3656, RM-10-92-19) wynika, że rozszerzenie zakresu regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikro instalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy zmieniającej). NSA przyjął więc, że stosowanie art. 61 ust. 3 powinno być dokonywane uwzględniając pozostałe przepisy ustawy, regulujące kwestie lokalizacji mikro instalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Przy ocenie więc przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy zwrócić uwagę, że ustawodawca dokonał rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (100 kW = 0,1 MW). Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazano, że w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W ocenie Kolegium, jeżeli lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to znaczy, że inwestycje tego rodzaju stanowią bardzo istotne znaczenie dla ustalania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jak wskazują sądy administracyjne w utrwalonej linii orzeczniczej, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie stanowi to niedającej się usunąć przeszkody dla wydania decyzji o warunkach zabudowy takiego rodzaju inwestycji, jednak do jej wydania konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ II instancji podkreślił, że planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie terenów rolniczych, użytkowanych jako pola uprawne oraz działek drogowych, a zatem nie będzie stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze. Realizacja zamierzonej inwestycji, zdaniem tego organu, spowodowałaby bowiem zmianę przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych (grunty orne, łąki) na funkcję przemysłową. Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o mocy do 4 MW (4 000 kW), a więc o mocy przekraczającej 100 kW. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach). Nie było więc podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W analizowanym obszarze nie znajduje się żadna działka zabudowana pozwalająca wyznaczyć zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań dla nowej zabudowy. Zamierzenie inwestycyjne nie spełnia więc przesłanki wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podniosło także, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ właściwy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinien badać wyłączenie, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, a nie czy jest on wystarczający. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wobec stwierdzenia, że teren nie ma zapewnionego wystarczającego dostępu do drogi publicznej błędnie dokonał ustaleń co do tej przesłanki, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.