Wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r., sygn. II OSK 2186/23
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 528/23 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 5 stycznia 2023 r. nr KG-CU-IV-2.4220.83.2022 w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 528/23 oddalił skargę A. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 5 stycznia 2023 r. nr KG-CU-IV-2.4220.83.2022 utrzymującą w mocy decyzję o odmowie wjazdu na granicy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący będący obywatelem Federacji Rosyjskiej zgłosił się w dniu 16 października 2022 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w lotniczym przejściu granicznym Warszawa – Okęcie. Cudzoziemiec legitymował się ważnym paszportem oraz kartą pobytu, wydaną przez władze Łotwy, w związku z udzieleniem mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium tego kraju. Podczas kontroli cudzoziemiec zadeklarował wjazd do Polski w celu tranzytu.
Komendant Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie stwierdził, że cudzoziemiec nie posiada odpowiedniej dokumentacji uzasadniającej cel i warunki pobytu i na podstawie art. 14 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (Dz. Urz. UE. L.2016.77.1 ze zm.) dalej: "kodeks graniczny Schengen" oraz na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 769) odmówił mu wjazdu na terytorium RP.
Komendant Główny SG decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W jego ocenie cudzoziemiec powołując się podczas kontroli granicznej na okoliczność przejazdu tranzytem przez terytorium RP w celu dotarcia na Łotwę oraz okazując jako uzasadnienie wjazdu łotewską kartę pobytu, tj. zezwolenie na pobyt czasowy, spełnił przesłankę do odmowy wjazdu, o której mowa w art. 6 ust. 1 lit. c kodeksu granicznego Schengen. W ocenie Komendanta Głównego SG dokument tego rodzaju (zezwolenie na pobyt czasowy) nie uprawniał bowiem w dniu 16 października 2022 r. obywateli Federacji Rosyjskiej do przekroczenia granicy RP, a co za tym idzie, nie stanowił uzasadnienia dla celu i warunków wjazdu i pobytu cudzoziemca o jakich mowa w powołanym przepisie. Poza tym cudzoziemiec nie należał do żadnej kategorii osób wymienionych w art. 6 ust. 5 tego aktu prawnego (tj. osób, którym wydaje się zezwolenie na wjazd pomimo braku spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 6 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen – dopisek Sądu).
Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dniu 19 września 2022 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 435 ze zm.) – dalej "rozporządzenie MSWiA z dnia 13 marca 2022 r.", będąca efektem uzgodnień na szczeblu międzypaństwowym pomiędzy Polską, a krajami bałtyckimi, tj. Litwą, Łotwą i Estonią. W wyniku zawartego porozumienia, ww. państwa zobowiązały się do wprowadzenia na gruncie swojego prawa krajowego przepisów ograniczających możliwość wjazdu na ich terytoria obywateli Federacji Rosyjskiej.
I tak, przepis dodanego § 3a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 13 marca 2022 r. dotyczący ograniczeń wjazdowych do Polski dla obywateli Federacji Rosyjskiej na przejściach lotniczych i morskich zaczął obowiązywać w dniu 26 września 2022 r. Ustawodawca przewidział jednocześnie wyjątki od zakazu wjazdu do RP dla ob. FR w stosunku do osób, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 2-9, 11-15, 17, 19, 20 i 26 tego rozporządzenia. W wyjątkach tych nie uwzględniono jednak obywateli Rosji, posiadaczy kart pobytu wydanych przez inne, niż Polska, państwo członkowskie UE, podróżujących przez terytorium RP jedynie tranzytem, w celu dotarcia na terytorium państwa, które udzieliło zezwolenia na pobyt czasowy.
W tej sytuacji na podstawie art. 14 kodeksu granicznego Schengen, cudzoziemcowi – obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnił wszystkich warunków wjazdu ustanowionych w art. 6 ust. 1 kodeksu i który nie należy do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5 kodeksu, odmówiono wjazdu na terytorium państwa członkowskiego.
WSA w Warszawie podzielił ustalenia organów i przyjął, że cudzoziemiec będący obywatelem Federacji Rosyjskiej, przedstawiając paszport oraz kartę pobytu czasowego nie mógł w dniu 16 października 2022 r. wjechać na terytorium RP. Skarżący - w świetle postanowień rozporządzenia MSWiA z 13 marca 2020 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu jego wjazdu na terytorium RP oraz w dniach wydania decyzji przez organy obydwu instancji, nie posiadał odpowiedniej dokumentacji uzasadniającej cel i warunki pobytu, w związku z czym wypełnił przesłankę do odmowy wjazdu na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c kodeksu granicznego Schengen.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do postanowień § 3a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, ograniczono do odwołania ruch graniczny na drogowych, kolejowych i rzecznych oraz lotniczych i morskich przejściach granicznych na granicy Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 kodeksu granicznego Schengen na kierunku wjazdowym do Rzeczypospolitej Polskiej, w stosunku do obywateli Federacji Rosyjskiej. Sąd zaznaczył również, że skarżący nie był objęty żadnym z wyłączeń wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 2-9, 11-15, 17, 19, 20 i 26 tego rozporządzenia. W szczególności – co podnoszono w skardze – nie można było zaliczyć go do osób o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 11 tego rozporządzenia.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen. Cudzoziemiec okazał wskazane w skardze dokumenty, jednak z uwagi na przywołane uregulowania prawne obowiązujące w dniu zgłoszenia na przejściu granicznym, jak i w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, nie uprawniały go one do wjazdu na terytorium RP. Przywołana zaś w skardze treść komunikatu zawarta na stronie internetowej Straży Granicznej (jakkolwiek Sąd pierwszej instancji zauważył, że nie mógł się zapoznać z jego brzmieniem - adres podany w skardze nie ujawniał żadnych treści, bowiem na stronie pojawiał się komunikat, że podana strona nie istnieje, więc Sąd bazował wyłącznie na sformułowaniu komunikatu zawartym w skardze), odpowiada dokładnie treści ww. przepisów prawa powszechnie obowiązującego, toteż nie może stanowić w naruszeniu ww. przepisów.
WSA w Warszawie nie podzielił również argumentacji skarżącego jakoby sama chęć przejazdu przez Polskę – tranzytem, stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 13 marca 2022 r.
W odniesieniu do zarzutu braku przesłuchania skarżącego w obecności biegłego tłumacza Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie w każdym przypadku próby przekraczania przez cudzoziemca granicy wymagane jest przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania. Taką interpretację można wprost wywieść z konstrukcji art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. W sprawie mającej za przedmiot odmowę wjazdu na terytorium RP organ może więc odstąpić od przesłuchania cudzoziemca, jeżeli udokumentuje, że okoliczności sprawy zostały ustalone w sposób wystarczający do uznania, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wjazdu na granicy. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu niewskazania w formularzu decyzji organu I instancji, jakiego rodzaju dokumenty nie zostały przez cudzoziemca przedstawione. Zauważył, że uzasadnienie sporządzanego na jednolitym formularzu rozstrzygnięcia o odmowie wjazdu na granicy następuje poprzez zaznaczenie właściwego pola wskazującego przyczyny odmowy (w tym przypadku dotyczącego braku odpowiedniej dokumentacji uzasadniającej cel i warunki pobytu), a brak wskazania konkretnych dokumentów, jakie nie zostały przedstawione, powinien być oceniany w kontekście ewentualnego wpływu na wynik sprawy. W rozpoznanej sprawie zarzucany brak pozostawał bez wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja organu odwoławczego szczegółowo wyjaśniła, o jakie braki chodzi.
WSA w Warszawie nie uwzględnił również zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2023 r. dotyczących naruszenia art. 14 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen i w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 poz. 775, ze zm. – dalej "k.p.a."), wobec braku uwzględnienia treści zawartych na stronie Straży Granicznej, z których wynika że obywatel Federacji Rosyjskiej posiadający zezwolenie na pobyt czasowy, może wjechać na terytorium RP celem tranzytu. Sąd wyjaśnił, że z dniem 5 kwietnia 2023 r. § 3 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 13 marca 2022 r. otrzymał nowe brzmienie, w myśl którego "cudzoziemcy posiadający zezwolenie na pobyt stały lub czasowy albo zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, na terytorium innych państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, Konfederacji Szwajcarskiej lub Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz ich małżonkowie i dzieci w celu przejazdu przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do miejsca zamieszkania lub pobytu". Informacja uwzględniająca to nowe brzmienie została przytoczona w piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2023 r. Z uwagi jednak na specyfikę ocenianej przez Sąd decyzji, oczywistym jest, że uwzględnić należało brzmienie przepisów z dnia 16 października 2022 r., tj. z dnia w którym cudzoziemiec zgłosił się do kontroli na lotniczym przejściu granicznym w RP. Dodano przy tym, że aż do dnia wydania zaskarżonej decyzji, przepis ten pozostał niezmieniony.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy Sąd sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, zobowiązany był zastosować w stosunku do wadliwej decyzji wydanej przez Komendanta Głównego SG wszystkie przewidziane ustawą środki, celem usunięcia w zaskarżonej decyzji obrazy przepisów prawa materialnego i procesowego, która miała wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym uchylenie wadliwej decyzji w całości,
co w konsekwencji spowodowało niewyeliminowanie uchybień organu administracji publicznej oraz nieprawidłową ocenę zastosowania norm prawa materialnego i procesowego przez Komendanta Głównego SG, tj.:
a) art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen – poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie wjazdu na granicy z powodu nieposiadania odpowiedniej dokumentacji uzasadniającej cel i warunki pobytu, podczas gdy:
- cudzoziemiec okazał organowi dokument Karty Pobytu [...] wydanej przez władze Łotwy ważnej od dnia 6 lipca 2022 r. do dnia 8 lipca 2023 r. oraz dokument elektronicznego biletu wskazującego, że będzie podróżował przez terytorium RP jedynie tranzytem w celu powrotu do Łotwy samolotem w dniu 16 października 2022 r. lotem o numerze [...] z Warszawy do Rygi,
- na oficjalnej stronie internetowej SG prowadzonej w języku rosyjskim na dzień wydania decyzji przez organ I instancji jak i aktualnie znajduje się informacja, iż prawo wjazdu do Polski mają "cudzoziemcy posiadający zezwolenie na pobyt stały lub czasowy albo zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - a stroną umowy Europejskiego Towarzystwa Ekonomicznego, Konfederacji Szwajcarskiej lub Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, a także ich małżonków i dzieci, w celu przemieszczania się przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do miejsca zamieszkanie lub pobyt", podczas gdy na stronie internetowej Straży Granicznej prowadzonej w języku polskim znajduje się odmienna informacja, iż tylko obywatele Federacji Rosyjskiej posiadający zezwolenie na pobyt stały lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej mają prawo wjazdu do Polski, co wprowadziło Skarżącego w błąd i spowodowało negatywne konsekwencje w postaci decyzji o odmowie wjazdu.
- organy administracji publicznej bezpodstawnie odstąpiły od przesłuchania odwołującego w obecności biegłego tłumacza w sposób całościowo ujmujący okoliczności przedmiotowej sprawy administracyjnej, w szczególności skierowanej na wyjaśnienie celu i warunków pobytu, co skutkowało dokonaniem nieprawidłowej oraz dowolnej oceny znaczenia i wartości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i doprowadziło do wydania wyroku z naruszeniem prawa;
- organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i wydały decyzję w sposób dowolny, w szczególności poprzez brak zapoznania się z treścią komunikatu zawartego w języku rosyjskim na stronie internetowej Straży Granicznej, w sytuacji gdy adres podany w uzupełnieniu skargi jest prawidłowy i na wskazanej stronie nie pojawia się komunikat, że podana strona nie istnieje,
b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen poprzez uniemożliwienie stronie rzetelnego odniesienia się do treści decyzji, w szczególności co do braku przedstawienia rodzaju wymaganej dokumentacji uzasadniającej cel i warunki pobytu, podczas gdy standardowy formularz odmowy wjazdu na granicy zawiera w punkcie (E) obowiązek wskazania dokumentów, które nie zostały przedstawione przez cudzoziemca,
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 18 maja 2023 r. oraz przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie wskakując, że zarzuty cudzoziemca są bezzasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 pkt 1 kodeksu granicznego Schengen wskazać przede wszystkim należy, że taka jednostka redakcyjna we wskazanym akcie prawnym nie występuje. Już choćby z tego względu – wszakże nie można skutecznie zarzucić naruszenia nieistniejącego przepisu prawa – zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia ww. przepisu powołano w związku z art. 6 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen, nie wskazując dokładnie o jaki punkt, czy też podpunkt tego przepisu chodzi. Także więc w odniesieniu do tego zarzutu skarga kasacyjna pozostaje nieprecyzyjna. Wniesiona przez cudzoziemca skarga kasacyjna zawiera zatem tego rodzaju błędy konstrukcyjne, które co prawda nie uniemożliwiają jej rozpoznania ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność.
Niezależnie od powyższego – zakładając, że intencją skarżącego kasacyjnie było w ww. zakresie oparcie swojej argumentacji na zarzutach naruszenia przepisów kodeksu granicznego Schengen – wskazać należy, że ani orzekające w sprawie organy ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały tego, że przepisy tego kodeksu, co do zasady, umożliwiają wjazd obywateli krajów trzecich na terytorium państw członkowskich UE także celem tranzytu do innego kraju członkowskiego, bez konieczności posiadania wizy tranzytowej. Niemniej jednak możliwość taka obwarowana jest koniecznością spełnienia szeregu przesłanek wymienionych w art. 6 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen. Jednej z nich zdaniem orzekających w sprawie organów i Sądu pierwszej instancji skarżący nie spełnił, tj. nie przedstawił odpowiedniej dokumentacji uzasadniającej cel i warunki pobytu (art. 6 ust. 1 lit. c kodeksu granicznego Schengen). W dniu 16 października 2022 r., kiedy to cudzoziemiec został poddany kontroli granicznej obowiązywały bowiem przepisy szczególne, tj. przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 13 marca 2020 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem MSWiA z dnia 19 września 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1963). Na podstawie tej nowelizacji, do rozporządzenia MSWiA z dnia 13 marca 2020 r. dodano § 3a ust. 1 pkt 2, który ograniczał do odwołania ruch graniczny lotniczych i morskich przejściach granicznych na granicy Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 kodeksu granicznego Schengen na kierunku wjazdowym do Rzeczypospolitej Polskiej, w stosunku do obywateli Federacji Rosyjskiej. Wyjątki od tej reguły zostały enumeratywnie wymienione w § 3a ust. 2 tego rozporządzenia, który stanowił, że ograniczenia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do osób, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 2-9, 11-15, 17, 19, 20 i 26. Przywołane przepisy w przedstawionym brzmieniu obowiązywały nie tylko podczas kontroli granicznej cudzoziemca, lecz również w dniu wydania decyzji przez Komendanta Głównego SG.
Zdaniem NSA nie ulega wątpliwości, że cudzoziemiec podlegał opisanemu ograniczeniu i nie miało wobec niego zastosowania żadne z ww. wyłączeń. Całkowicie trafna jest w tym zakresie argumentacja Sądu pierwszej instancji.
Skarżący w toku kontroli granicznej okazał jedynie dokument podróży oraz kartę pobytu, wydaną przez władze Łotwy, w związku z udzieleniem mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium tego kraju. W świetle przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 13 marca 2020 r. obowiązujących w dacie kontroli granicznej i wydawania decyzji przez organy SG nie były to jednak dokumenty, które mogłyby potwierdzić, że cudzoziemiec należy do osób objętych wyjątkami z § 3a ust. 2 tego rozporządzenia w tym w szczególności wyłączeniem z § 3 ust. 2 pkt 11, na które powoływał się cudzoziemiec. Zgodnie bowiem z tym przepisem wyłączeniu spod ograniczenia wjazdu do Polski podlegali cudzoziemcy posiadający zezwolenie na pobyt stały lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, na terytorium innych państw członkowskich Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, Konfederacji Szwajcarskiej lub Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz ich małżonkowie i dzieci, w celu przejazdu przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, do miejsca zamieszkania lub pobytu. Skoro innego dokumentu pobytowego poza kartą pobytu w związku z udzieleniem mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Łotwy cudzoziemiec nie przedstawił, to WSA w Warszawie zasadnie uznał, że do cudzoziemca ww. wyjątek nie miał zastosowania. Sama zaś okoliczność, że cudzoziemiec podróżował przez Polskę tranzytem nie miała natomiast wpływu na treść warunków wjazdu i pobytu wynikających z art. 6 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen oraz § 3a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA. Należy podkreślić, że przepisy te regulują kwestię przekraczania granicy zewnętrznej Polski (państwa członkowskiego) niezależnie od tego, czy cudzoziemiec deklaruje np. 90-dniowy, czy jedynie kilkugodzinny pobyt w Polsce np. w celu skorzystania z połączenia lotniczego do kraju docelowego. Z tych samych powodów nie miało w rozpoznawanej sprawie znaczenia, czy dane państwo członkowskie – w tym przypadku Polska – było ostatecznym celem podróży cudzoziemca, czy jedynie jej etapem. Powołane przepisy regulują kwestię przekraczania granicy zewnętrznej Unii Europejskiej w rozumieniu art. 2 pkt 2 kodeksu granicznego Schengen, a więc twierdzenie Skarżącego, że cel wjazdu na terytorium Polski był wyłącznie tranzytowy, zasadnie zostało uznane za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Faktu, że wjazd cudzoziemca do Polski miał na celu jedynie tranzyt nie można też było uznać za wyjątkową okoliczność, o jakiej mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 13 marca 2020 r. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach komendant placówki Straży Granicznej, po uzyskaniu zgody Komendanta Głównego Straży Granicznej, może zezwolić cudzoziemcom, innym niż wymienieni w ust. 2, na wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to więc bez wątpienia środek mający umożliwić podróż cudzoziemcowi, którego sytuacja osobista, życiowa, czy rodzinna cechuje się wyjątkowością. WSA w Warszawie trafnie stwierdził w tym przedmiocie, że cudzoziemiec takich wyjątkowych okoliczności nie wykazał, gdyż chęć skorzystania z lotniczego połączenia tranzytowego takiej okoliczności nie stanowi.
Jako nieuzasadnione należało też uznać zarzuty związane z informacją na stronie internetowej SG, która – zdaniem cudzoziemca – wprowadziła go w błąd co do zaliczania się do kategorii osób mogących wjechać do Polski w celu tranzytu. Przede wszystkim podkreślić należy, że zarzut ten nie został powiązany z zarzutem art. 9 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., co czyni go niewłaściwie sformułowanym. Jedynie na podstawie tak nieprecyzyjnego zarzutu nie można było też uznać – jak zdaje się to sugerować skarżący kasacyjnie – że przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 13 marca 2020 r. były niezgodne z kodeksem granicznym Schengen. Szczegółowych przepisów obu tych aktów prawnych, które miały być ze sobą niezgodne cudzoziemiec bowiem nie powołał.
Niemniej jednak odnosząc się do ww. zarzutu NSA stwierdza, że okoliczność istnienia błędnego pouczenia nie została przez cudzoziemca wykazana, gdyż podany przez niego link nie był aktywny (podobnie jak link zamieszczony w skardze kasacyjnej). Jednakże nawet wtedy, gdyby takie błędne pouczenie faktycznie znajdowało się na stronie internetowej SG, to i tak nie mogłoby mieć to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tego rodzaju pouczenie nie jest bowiem źródłem prawa i nie może prowadzić do niestosowania przez organ obowiązujących przepisów. Dodać ponadto należy, że – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – treść § 3 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 13 marca 2020 r. zmieniała się w czasie, co pociągało za sobą również zmianę komunikatów na stronie internetowej Straży Granicznej. Tym samym powoływanie się przez cudzoziemca na wersję tego pouczenia, która nie była aktualna na dzień kontroli granicznej cudzoziemca i wydania decyzji w jego sprawie było chybione.
Zdaniem NSA trafne było też stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do kwestii nieprzesłuchania cudzoziemca. Z treści art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej przed wydaniem decyzji o odmowie wjazdu ogranicza się do wymienionych czynności dowodowych, w tym przesłuchania cudzoziemca i wskazanych przez niego osób towarzyszących mu w podróży, kontroli jego dokumentów i dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców oraz uzyskania niezbędnych informacji od innych organizacji wymienionych w pkt 5 art. 34 ust. 1. Użycie przez ustawodawcę określenia "ogranicza się" wskazuje na jego intencję traktowania tego przepisu jako wyjątku od zasad wprowadzonych w Kodeksie postępowania administracyjnego co do postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia przesłanek do wydania decyzji określonej treści. Art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach przewiduje jeszcze dalej idące zawężenie postępowania wyjaśniającego wyłącznie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów, jeżeli okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Wyjaśnić należy, że okoliczności niebudzące wątpliwości to tego rodzaju przesłanki, które są oczywiste, rzucające się w oczy przy prostym zestawieniu znajdujących się w postępowaniu dowodów lub okoliczności znanych organowi z urzędu. Aby stwierdzić, że zaistniały właśnie tego rodzaju okoliczności, o których mowa w art. 34 ust. 2, organ administracji powinien przeprowadzić choćby ograniczone postępowanie wyjaśniające i udokumentować je w sposób umożliwiający kontrolę zarówno instancyjną, jak i sądową zajętego stanowiska w tym przedmiocie.
Powyżej przedstawione wymogi zostały spełnione przez organ pierwszej instancji, wobec czego stwierdzenie przez WSA w Warszawie, iż nie było potrzeby przesłuchiwania cudzoziemca jest prawidłowe. Podkreślić należy, że ze znajdującej się w aktach sprawy notatki urzędowej funkcjonariusza SG z dnia 16 października 2022 r. jednoznacznie wynika, jaki był cel wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski. Wskazano tam również szczegółowo, jakie dokumenty cudzoziemiec przedstawił. W notatce zawarto też informację, że z cudzoziemcem porozumiewano się w zrozumiałym dla niego języku rosyjskim. Tym samym okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budziły wątpliwości, co czyniło zbędnym jego przesłuchanie. Dodać należy, że w skardze kasacyjnej poza ogólnym stwierdzeniem, iż takie przesłuchanie "pozwoliłoby wyjaśnić sprawę" nie podano jakie konkretnie okoliczności byłyby podczas ewentualnego przesłuchania ujawnione i jaki byłby ich wpływ na wynik sprawy. Co równie istotne, cudzoziemiec także na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ani w skardze nie wskazywał okoliczności nowych – związanych z warunkami i celem pobytu, których nie podał w toku kontroli granicznej.
W końcu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen poprzez uniemożliwienie stronie rzetelnego odniesienia się do treści decyzji. Stwierdzić należy, że zgodnie z Załącznikiem V część A kodeksu granicznego Schengen w przypadku odmowy wjazdu właściwy funkcjonariusz straży granicznej wypełnia standardowy formularz odmowy wjazdu przedstawiony w części B. Wzór tego formularza wymienia powody z jakich odmówiono wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, do zaznaczenia przez funkcjonariusza. Jednym z tych powodów jest nieposiadanie przez cudzoziemca "odpowiedniej dokumentacji uzasadniającej cel i warunki pobytu". W formularzu pozostawiono miejsce na wpisanie, jakie dokładnie dokumenty nie zostały przedstawione. Faktem jest, że organ pierwszej instancji nie wpisał na formularzu, jakich dokumentów cudzoziemiec nie przedstawił. Rację ma jednak WSA w Warszawie wskazując, że brak wpisania konkretnych dokumentów, jakie nie zostały przedstawione, powinien być oceniany w kontekście ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Takiego wpływu cudzoziemiec natomiast nie wykazał. Sąd pierwszej instancji takiego wpływu również nie dostrzegł trafnie zaznaczając, że decyzja organu odwoławczego szczegółowo wyjaśniła o jakie braki chodzi.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
POTRZEBUJESZ POMOCY?