Wyrok NSA z dnia 24 września 2024 r., sygn. II OSK 2266/23
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/22 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budowli hydrotechnicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 2170/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (RZGW) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budowli hydrotechnicznej.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.bud.", Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) nakazał RZGW usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budowli hydrotechnicznej - stopnia wodnego "D." w km rzeki Wisły [...] w K., poprzez:
I. naprawę urządzeń do przepuszczania wody w zakresie instalacji elektrycznej na jazie i śluzie (w terminie do [...] lipca 2022 r.), według zaleceń pokontrolnych z przeglądu instalacji elektrycznej z 2021 r.;
II. wykonanie na jazie (w terminie do [...] grudnia 2022 r.):
1. naprawy instalacji smarowania na zasuwach,
2. regeneracji zabezpieczeń antykorozyjnych zasuw nr 1,4 i 5,
3. wymiany zestarzałych uszczelnień zasuw jazu
4. naprawy reduktora zasuwy nr 3;
III. wykonanie na jazie (w terminie do [...] lipca 2023 r.):
1. naprawy okuć metalowych we wnękach prowadnic na filarach i na progu jazu,
2. wymiany zesztywniałych łańcuchów Galla na zasuwach nr 3-5 na nowe,
3. uzupełnienia betonów filaru przepławkowego w miejscu odsłoniętego zbrojenia,
4. zabezpieczenia dolnego stanowiska jazu przed skutkami istniejących wybojów
5. rozwiązania zapobiegającego samoistnemu opadnięciu zasuw.
Po rozpatrzeniu odwołania RZGW, GINB opisaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminów wykonania obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin ich wykonania, tj. w zakresie obowiązków określonych: w pkt I decyzji - do [...] listopada 2022 r.; w pkt II decyzji - do [...] marca 2023 r.; w pkt III decyzji - do [...] października 2023 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skarżący kwestionuje terminy wykonania poszczególnych obowiązków, podnosząc, że są one niemożliwe do realizacji ze względów technologicznych i organizacyjnych. W odniesieniu do punktu I decyzji GINB, skarżący wniósł o przedłużenie terminu wykonania wskazanego w niej obowiązku do [...] grudnia 2022 r. Termin wyznaczony przez GINB jest zatem jedynie o miesiąc krótszy niż zakładany przez skarżącego. Sąd podzielił ocenę GINB, że naprawa urządzeń do przepuszczania wody na śluzie i jazie w części dotyczącej osprzętu elektrycznego należy do najpilniejszych prac, które należy wykonać do listopada, bowiem wykonanie ich w okresie zimowym, może być utrudnione. W odniesieniu do obowiązków, o których mowa w punktach II i II zaskarżonej decyzji, skarżący wnosił o przedłużenie terminu ich wykonania do dnia [...] grudnia 2023 r., zaś w odniesieniu do obowiązku naprawy metalowych okuć we wnękach prowadnic i na filarach progu jazu do [...] grudnia 2025 r. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że względy technologiczne uniemożliwiają wykonanie prac na zasuwach, w szczególności wykonania zabezpieczenia antykorozyjnego, z uwagi na możliwość zamknięcia tylko jednego przęsła w tym samym czasie w sytuacji powodziowej. Zgodził się z organem, że termin wykonania robót obejmuje różne okresy hydrologiczne. Skarżący szacuje, że wykonanie prac na jednym przęśle zajmie ok. 7 miesięcy wraz z przeprowadzeniem procedury przetargowej, w efekcie czego prace mogłyby zostać zakończone nie wcześniej niż do grudnia 2025 r. Zdaniem Sądu przekonujący jest argument organu, że żadne z przęseł nie musiałoby być zamknięte w czasie trwania przetargu. Nawet zatem zakładając osobne przetargi na prace wymagające zamknięcia poszczególnych przęseł, okres ten można znacznie skrócić.
Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko skarżącego, że w przypadku zamknięcia przęsła, niezbędne jest wykonanie wszystkich prac kompleksowo podkreślił jednak, że wiedzę o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu skarżący posiada już od ponad 10 lat i nie wykonał zaleceń z wcześniejszych kontroli. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji, stan techniczny kontrolowanego obiektu ulega pogorszeniu, konieczne więc jest jak najszybsze podjęcie działań w celu zapobiegnięcia dalszemu procesowi degradacji obiektu. Naprawa zabezpieczenia antykorozyjnego jest sprawą pilną, jak bowiem wynika z materiału dowodowego, korozja jest bardzo zaawansowana, zaś, co oczywiste, z upływem lat będzie tylko postępować. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w konsekwencji skutkujące uznaniem decyzji za niewykonalną w rozumieniu niewykonalności faktycznej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego błędnego wskazania przez organy adresata decyzji, tj. skierowanie jej do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. bez wskazania, że podmiot ten działa w imieniu Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu jest wręcz odwrotnie, bowiem treść przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021, poz. 2233 ze zm.), dalej "p.wod.", przytoczonych w skardze na poparcie tego zarzutu, wskazuje na prawidłowe określenie przez organy adresata decyzji. Zgodnie z art. 61 p.bud. za utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie odpowiada właściciel lub zarządca tego obiektu. Jak wskazano w treści uzasadnienia decyzji, organ nałożył obowiązki na podstawie art. 66 § 1 pkt 1 i 3 p.bud. na zarządcę tej budowli, którym jest skarżący.
W skardze kasacyjnej PGWWP-RZGW zarzuciło powyższemu wyrokowi naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1) zastosowanie art. 151 p.p.s.a. pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 216 w zw. z art. 258 ust. 8 w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 11 w zw. z ust. 4 pkt 6 i 8 w zw. z art. 528 i art. 529 p.wod. poprzez uznanie prawidłowości skierowania decyzji GINB do skarżącego kasacyjnie;
2) zastosowanie art. 151 p.p.s.a. pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wraz z załącznikami;
II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
1) zastosowanie art. 151 p.p.s.a. pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego kasacyjnie niewykonalnego obowiązku z uwagi na ograniczenia wynikające z ww. decyzji Prezydenta Miasta K.;
2) zastosowanie art. 151 p.p.s.a. pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego kasacyjnie obowiązku, którego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą;
3) zastosowanie art. 151 p.p.s.a. pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie jest zarządcą mienia Skarbu Państwa;
4) naruszenie art. 133 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w wyniku przekopiowania uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2489/22.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu podniesiono m.in., że z uwagi na przywołane przepisy p.wod. z decyzji powinno wynikać, że dotyczy ona obowiązku Skarbu Państwa jako właściciela urządzenia wodnego, w imieniu którego i na rzecz którego działa zarządca urządzenia wodnego. Zgodnie z art. 240 ust. 4 pkt 8 p.wod. zadania związane z utrzymaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną realizowane są przez zarządy zlewni. W rozpoznawanej sprawie to Zarząd Zlewni w K. powinien być adresatem decyzji jako zarządca urządzenia wodnego, przy jednoczesnym ustaleniu, że działa on w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Nałożenie obowiązku na Wody Polskie jako zarządcę urządzenia wodnego, albo nałożenie obowiązku na Wody Polskie działające w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez zarządcę urządzenia wodnego, to nałożenie obowiązków na dwa różne podmioty. W sytuacji zmian w strukturze/organizacji sektora gospodarki wodnej, obowiązek nałożony skarżoną decyzją powinien podążyć za właścicielem. W przypadku skarżonej decyzji, nie podążyłby za Skarbem Państwa, choć powinien.
Uzasadniając zarzut nieuwzględnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego określającej zasady sterowania zamknięciami poszczególnych przęseł jazu w zależności od aktualnej wielkości przepływu w korycie rzeki Wisła, wskazano, że dopuszcza ona możliwość wyłączenia za pomocą zamknięć remontowych tylko jednego przęsła w danym okresie czasu w celu zapewnienia odpowiedniej przepustowości budowli na wypadek wezbrania. Takie ograniczenie technologiczne, ale i prawne, wynikające w funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, powinno mieć wpływ na nałożone w decyzji terminy realizacji obowiązków. Ponieważ Stopień Wodny D., posiadający 5 zasuw, wyposażony jest w jeden komplet zamknięć remontowych zakres robót, jaki jest konieczny do wykonania w celu zabezpieczenia antykorozyjnego jednej zasuwy, jest możliwy do realizacji wyłącznie w czasie założonych zamknięć remontowych od wody górnej i od wody dolnej oraz odpompowaniu wody z dolnego stanowiska. W konsekwencji czas trwania remontu dla 3 zasuw, przy jednym zamknięciu remontowym, podlega wydłużeniu i nie mieści się w terminie wskazanym zaskarżonych aktach. Utrzymanie przez Sąd skarżonej decyzji powoduje też, że aby dochować terminów wskazanych w zaskarżonej decyzji, skarżący kasacyjnie musiałby działać niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnych, bowiem zamknięcia remontowe musiałyby zostać wykonane niezgodnie z Instrukcją gospodarowania wodą dla SW D. pkt. 6.5.2 oraz 6.5.3. Zdaniem autora skargi kasacyjnej argument, jakoby okres zamknięć poszczególnych przęseł można skrócić jest polemiką niefachowca z argumentami fachowca i tak naprawdę wymyka się kontroli instancyjnej. Dalej przywołano art. 476 p.wod. przewidujący kary za korzystanie z wód lub wykonywanie urządzenia wodnego albo inne czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego bez wymaganej zgody wodnoprawnej albo z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W niniejszej sprawie wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, w terminach w niej wskazanych, bez przestrzegania decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, w tym Instrukcji gospodarowania wodą dla SW D. pkt. 6.5.2. i 6.5.3. określających zasady sterowania zamknięciami poszczególnych przęseł jazu w zależności od aktualnej wielkości przepływu w korycie rzeki Wisła, byłoby korzystaniem z pozwolenia wodnoprawnego z przekroczeniem warunków, co stanowiłoby czyn zagrożony karą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Ze względu jednak na treść zawartych w tej skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, nakierowanych na wykazanie, że po pierwsze adresat zaskarżonej decyzji GINB został określony nieprawidłowo, a po drugie zaskarżona decyzja jest niewykonalna, a więc ściśle związanych z zarzutami materialnoprawnymi, konieczne jest ich rozpoznanie łącznie z tymi ostatnimi, ponieważ zasadność zarzutów procesowych jest uzależniona od zasadności zarzutów materialnoprawnych.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy z uwagi na "przekopiowanie" uzasadnienia wyroku wydanego w innego sprawie, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił np. dowód z przesłuchania świadków (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II GSK 2374/11; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi również wtedy, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, pominie istotną część tych akt, przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. II OSK 1645/09).
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
W świetle treści powyższych przepisów zarzut nierozpoznania istoty tej sprawy nie jest uzasadniony. Po pierwsze Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę nie wyszedł poza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy i zgromadzonych tam materiałów. Ponadto, orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budowli hydrotechnicznej, tj. stopnia wodnego "D." w km rzeki Wisły [...] w K., a zatem nie orzekał w granicach innej sprawy (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) niż ta, w której została wniesiona skarga. W związku z tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się właśnie do w/w stopnia wodnego "D.". Z urzędu wskazać tutaj należy, że sprawie VII SA/Wa 2489/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w przedmiocie nieprawidłowości stanu technicznego jazu i śluzy wchodzących w skład stopnia wodnego "Przewóz" w km rzeki Wisły [...] w K., czyli przedmiotowo innej sprawie niż tutaj rozpatrywana.
W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 133 w zw. z art. 134 p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony.
Nie są zasadne zarzuty wskazujące na wadliwe określenie adresata zaskarżonej decyzji. Wada ta zdaniem autora skargi kasacyjnej polega na tym, że decyzja została skierowana do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. bez wskazania, że podmiot ten działa w imieniu Skarbu Państwa. Z art. 61 p.bud. wynika, że za utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie odpowiada właściciel lub zarządca tego obiektu. Organ nałożył obowiązki na podstawie art. 66 § 1 pkt 1 i 3 p.bud. na zarządcę przedmiotowego obiektu, którym jest bezspornie skarżący. Zgodnie z art. 216 ust. 6 p.wod., urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa. Stosownie do art. 258 ust. 1 cyt. Ustawy, Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Zgodnie z art. 258 ust. 8 p.wod. Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3, z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone. Regionalne zarządy gospodarki wodnej reprezentują Skarb Państwa w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 258 ust. 1, 5 oraz 7 i 8 ustawy (art. 240 ust. 3 pkt 11 p.wod.). Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych (art. 529 p.wod.).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego jest Skarb Państwa, w którego imieniu występuje zarządca tego mienia, tj. RZGW. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 66 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 p.bud. została skierowana prawidłowo do RZGW jako zarządcy obiektu budowlanego. Odnosząc się do przywołanej w skardze kasacyjnej regulacji z art. 240 ust. 4 pkt 8 p.wod., zgodnie z którą zarządy zlewni wykonując zadania Wód Polskich realizują zadania związane z utrzymaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, w tym obwałowań oraz obszaru międzywala, wyjaśnić trzeba, że przepis ten nie ustanawia zarządu zlewni jako zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 p.bud. Z art. 240 ust. 3 pkt 11 p.wod. wynika jednoznacznie, że w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 258 ust. 1, 5 oraz 7 i 8 ustawy, Skarb Państwa reprezentują regionalne zarządy gospodarki wodnej. To one są więc zarządcami tego mienia, a nie zarządy zlewni, którym ustawodawca przypisał wprawdzie określone zadania wymienione w art. 240 ust. 4 p.wod., ale nie uznał za podmioty reprezentujące Skarb Państwa w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 258 ust. 1, 5 oraz 7 i 8 ustawy. W konsekwencji, chybiony jest zarzut naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów p.wod. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty wskazujące na naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Stosownie do tych regulacji, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5); w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6). Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje samej zasadności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W odwołaniu podnosi jedynie, że terminy wykonania zadań określonych w pkt. I, II i III decyzji są niemożliwe do realizacji ze względów technologicznych i organizacyjnych. Wskazuje, że w kwietniu 2022 r. została podpisana umowa na wykonanie prac remontowych obejmujących remont łańcuchów Galla, napędów zasuw na jazie z terminem zakończenia do grudnia 2023 r. Wyjaśnia, że wykonanie zabezpieczenia antykorozyjnego zasuw nr 1, 4 i 5 jest możliwe wyłącznie pod osłoną założonego zamknięcia remontowego od wody górnej i od wody dolnej. Stopień wodny Dąbie wyposażony jest zaś w jeden komplet zamknięć remontowych umożliwiających zamknięcie jednego przęsła jazu i odpompowanie wody w celu prowadzenia prac remontowych i antykorozyjnych na zasuwie. Instrukcja gospodarowania wodą na obiekcie przewiduje w czasie wezbrania powodziowego zamknięcie tylko jednego przęsła w tym samym czasie, co i tak skutkuje ograniczoną przepustowością stopnia w sytuacji powodziowej. W związku z powyższym nie ma możliwości prowadzenia prac remontowych równocześnie na więcej niż jednym zamknięciu jazu. Szacowany czas na wykonanie remontu jednego przęsła w tym zakresie wraz z przeprowadzeniem procedury przetargowej wynosi około 7 miesięcy. W rezultacie, ww. prace mogą być zrealizowane nie wcześniej niż do grudnia 2025 r. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skoro skarżący posiada zawarte umowy na wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji zakresu prac, z określonym w tej umowie terminem realizacji, to nie jest możliwe dotrzymanie terminu wskazanego przez GINB.
Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, RZGW nie wykazało skutecznie, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminach określonych w decyzji GINB jest niemożliwe. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że kwestia terminów wynikających z zawartych umów nie rozstrzyga o ewentualnej niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.
O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1365/07).
W niniejszej sprawie żadna taka okoliczność nie zachodzi. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie, stanowiska organu i Sądu pierwszej instancji, że termin wykonania robót obejmuje różne okresy hydrologiczne, a żadne z przęseł nie musiałoby być zamknięte w czasie trwania przetargu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki z 3 marca 2020 r., sygn. II OSK 150/19; z 14 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 688/16). Poza tym podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, który odnosząc się do zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązków, o których mowa w punktach II I III decyzji stwierdził m.in., że wiedzę o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu skarżący posiada już od wielu lat i nie wykonał zaleceń z wcześniejszych kontroli. Z materiału sprawy istotnie wynika , że już w 2011 roku stan techniczny stopnia wodnego "D." w K. był przedmiotem postępowania prowadzonego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., które zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2012r. nakładającą m.in. obowiązek naprawy jazu, śluzy. Termin wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją był także przedłużony - ostatecznie do [...] grudnia 2015r. Kontrola przeprowadzona w grudniu 2021r. ponownie wykazała jednak nieodpowiedni stan techniczny budowli zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, a także brak realizacji zaleceń z kontroli okresowej rocznej z 2020r. Wyznaczanie kolejnych dłuższych terminów do wykonania obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji nie ma więc uzasadnienia – przede wszystkim w kontekście konieczności jak najszybszego usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy natomiast takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Decyzja została zatem wydana zgodnie z prawem, ale w przypadku przystąpienia do wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia, działanie takie wyczerpywałoby znamiona czynu zagrożonego karą (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156). Autor skargi kasacyjnej upatruje zagrożenia karą w razie przystąpienia do wykonywania zaskarżonej decyzji w dyspozycji art. 476 ust. 1 p.wod. Przepis ten stanowi, że kto bez wymaganej zgody wodnoprawnej albo z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym korzysta z wód lub wykonuje urządzenia wodne albo inne czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego - podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.
W tym kontekście wskazuje, że zamknięcia remontowe musiałyby zostać wykonane niezgodnie z pkt. 6.5.2. i 6.5.3. Instrukcji gospodarowania wodą dla stopnia wodnego D., stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2016 r. o udzieleniu RZGW pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki Wisły na Stopniu Wodnym D.. Tymczasem przedmiotowa Instrukcja nie zawiera wskazanych punktów. Na stronie 38 po punkcie 6.5.1 "Praca urządzeń" następuje pkt 6.6. "Gospodarka wodna w warunkach awaryjnych i prowadzenia prac remontowych", z treści którego nie wynikają ograniczenia remontowe, o których mówi się w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc w stanie w żaden sposób zweryfikować zasadności twierdzeń autora skargi kasacyjnej co do zaistnienia w niniejszej sprawie przypadku z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w powiązaniu z art. 476 p.wod. W konsekwencji, również zarzut naruszenia tego przepisu okazał się chybiony.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
POTRZEBUJESZ POMOCY?