Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2024 r., sygn. II SA/Wa 1902/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Rada Miejska w [...] (zwana dale "Radą Miejska") podjęła [...] listopada 2022r. - na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022r., poz. 559 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami - uchwałę nr [...] (zwana dalej "Uchwałą") w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy [...] (zwana dalej "Gminą"). Integralną częścią uchwały są załączniki nr 1-18, stanowiące statuty sołectw: [...] (zał. nr 1), [...] (zał. nr 2), [...] (zał. nr 3), [...] (zał. nr 4), [...] (zał. nr 5), [...] (zał. nr 6), [...] (zał. nr 7), [...] (zał. nr 8), [...] (zał. nr 9), [...] (zał. nr 10), [...] (zał. nr 11), [...] (zał. nr 12), [...] (zał. nr 13), [...] (zał. nr 14), [...](zał. nr 15), [...] (zał. nr 16), [...] (zał. nr 17), [...] (zał. nr 18).

W każdym z ww. statutów wskazano, że: lokalną wspólnotę samorządową sołectwa stanowią jego mieszkańcy (§ 1 ust. 1). Teren działania sołectwa obejmuje konkretną wieś (§ 1 ust. 2). Obszar sołectwa przedstawia mapka stanowiąca załącznik nr 1 do Statutu (§ 1 ust. 3). Sołectwo jest jednostką pomocniczą Gminy. Mieszkańcy sołectwa wspólnie z mieszkańcami innych jednostek pomocniczych tworzą wspólnotę samorządową Gminy (§ 2 ust. 1). Sołectwo działa na podstawie przepisów prawa, a w szczególności: 1) u.s.g.; 2) statutu Gminy; 3) statutu sołectwa (§ 2 ust. 2). Organami sołectwa są: 1) Zebranie Wiejskie; 2) Sołtys (§ 3 ust. 1). Zebranie Wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie (§ 3 ust. 2). Sołtys jest organem wykonawczym (§ 3 ust. 3). Rada sołecka wspomaga działalność sołtysa (§ 3 ust. 4). Kadencja sołtysa i rady sołeckiej odpowiada kadencji Rady Miejskiej i kończy się z chwilą wyboru nowych organów sołectwa (§ 4). Do zadań sołectwa należy: 1) udział w rozpatrywaniu spraw socjalno-bytowych, opieki zdrowotnej, kultury, sportu, wypoczynku i innych dotyczących sołectwa; 2) kształtowanie zasad współżycia społecznego; 3) organizowanie wspólnych prac na rzecz sołectwa; 4) dążenie do zachowania istniejących wartości społeczno-kulturowych i ich promowanie; 5) podejmowanie działań umacniających bezpieczeństwo i porządek publiczny; 6) tworzenie pomocy sąsiedzkiej (§ 5 ust. 1). Sołectwu można powierzyć zarządzanie i korzystanie ze składników mienia komunalnego, stanowiącego własność Gminy na zasadach określonych w odrębnych uchwałach Rady Miejskiej, statucie sołectwa oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (§ 5 ust. 2). Sołectwo realizuje zadania określone w § 5 statutu w szczególności poprzez: 1) podejmowanie uchwał w sprawach sołectwa; 2) wydawanie opinii w sprawach dotyczących sołectwa; 3) współuczestnictwo w organizowaniu i przeprowadzaniu przez Radę Miejską konsultacji społecznych projektów uchwał Rady Miejskiej w sprawach o podstawowym znaczeniu dla mieszkańców sołectwa; 4) występowanie z wnioskami do Rady Miejskiej lub Burmistrza o rozpatrzenie spraw, których załatwienie wykracza poza możliwości mieszkańców sołectwa; 5) współpracę z radnymi; 6) ustalanie zadań dla sołtysa do realizacji między zebraniami wiejskimi (§ 6). Zebranie wiejskie może wydawać opinie, w części dotyczącej sołectwa, do przedstawianych przez Radę Miejską do konsultacji projektów uchwał w sprawach: 1) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego; 2) projektu budżetu; 3) przepisów prawa miejscowego; 4) innych uchwał Rady Miejskiej (§ 7). Sołtys przekazuje Burmistrzowi uchwały i protokoły Zebrania Wiejskiego w terminie 14 dni (§ 8 ust. 1). Burmistrz, w zależności od charakteru sprawy, załatwia ją we własnym zakresie lub przekazuje do rozpatrzenia Radzie Miejskiej (§ 8 ust. 2). O sposobie załatwienia spraw informuje się sołtysa (§ 8 ust. 3). Dla realizacji wspólnych przedsięwzięć sołectwo może nawiązać współpracę z innymi sołectwami, zawierać porozumienie określające zakres i sposób wykonania wspólnych zadań (§ 9). Mieszkańcy sołectwa wybierają ze swego grona sołtysa i Radę sołecką. Wybór na nową kadencję odbywa się na Zebraniu Wiejskim zwołanym przez Burmistrza (§ 10 ust. 1). Działalność w organach sołectwa ma charakter społeczny. Rada Miejska w odrębnej uchwale określa zasady, na jakich sołtysowi przysługiwać będzie dieta (§ 10 ust. 2). Do obowiązków sołtysa należy w szczególności: 1) zwoływanie zebrań wiejskich; 2) zwoływanie posiedzeń Rady sołeckiej; 3) działanie stosownie do wskazań Zebrania wiejskiego, Rady Miejskiej i Burmistrza; 4) bieżący zarząd mieniem komunalnym przekazanym sołectwu; 5) reprezentowanie mieszkańców sołectwa wobec Rady Miejskiej i Burmistrza; 6) uczestniczenie w naradach sołtysów, zwoływanych okresowo przez Burmistrza; 7) potwierdzania wykonania usług w sołectwie na rzecz Gminy, na podstawie umów sprzedaży, dostawy, o dzieło, zlecenia i innych, w tym również zgłaszanie zastrzeżeń do ich wykonania; 8) informowanie mieszkańców sołectwa o zarządzeniach Burmistrza, w szczególności zawierających przepisy prawa miejscowego, jak również komunikatów, obwieszczeń i innych informacji. Odbywa się ono poprzez wywieszenie dostarczonych sołtysowi materiałów na tablicach ogłoszeń lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób; 9) zgłaszanie kierownikom: referatów Urzędu Miejskiego oraz jednostek organizacyjnych Gminy: a) spostrzeżonych lub zgłoszonych zakłóceń w funkcjonowaniu urządzeń użyteczności publicznej (awarie wodociągów, kanalizacji, oświetlenia ulicznego, urządzeń melioracyjnych, itp.), b) spostrzeżonych lub zgłoszonych przypadków naruszenia przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w Gminie, o gospodarce odpadami oraz o ochronie przyrody i krajobrazu, c) faktów nierzetelnego wykonania zadań publicznych powierzonych przez Gminę podmiotom gospodarczym na podstawie umów, d) innych nieprawidłowości skutkujących powstaniem szkód w majątku Gminy lub narażeniem na uszczerbek jej interesu; 10) na zebraniach wiejskich sołtys przedkłada informacje o swojej działalności; 11) po zakończeniu kadencji sołtys przekazuje nowo wybranemu sołtysowi, w formie protokołu zdawczo - odbiorczego dokumentację oraz mienie ruchome użytkowane przez Sołectwo w terminie 14 dni od dnia wyboru (§ 11). Sołtys może uczestniczyć w obradach Rady Miejskiej (§ 12 ust. 1). Przewodniczący Rady Miejskiej zawiadamia sołtysa o terminie sesji Rady Miejskiej na zasadach określonych dla radnych Rady Miejskiej (§ 12 ust. 2). Przy wykonywaniu swoich zadań sołtys współdziała z Radą sołecką. Rada sołecka składa się od 3 do 5 osób. Liczbę członków ustala Zebranie wiejskie (§ 13 ust. 1). Do obowiązków Rady sołeckiej należy wspomaganie działalności Sołtysa. Działalność Rady sołeckiej ma charakter opiniodawczy i doradczy (§ 13 ust. 2). Na swoim pierwszym posiedzeniu Rada Sołecka ustala sposób powiadamiania jej członków o posiedzeniach (§ 13 ust. 3). Posiedzenia Rady sołeckiej zwołuje i przewodniczy im Sołtys. Posiedzenia zwoływane są w miarę potrzeb (§ 13 ust. 4). Rada sołecka w szczególności: 1) opracowuje i przedkłada Zebraniu wiejskiemu projekty uchwał w sprawach będących przedmiotem rozpatrywania przez zebranych; 2) wspiera sołtysa przy wykonywaniu uchwał Zebrania wiejskiego; 3) może wydawać opinie w sprawach udziału sołectwa w postępowaniu administracyjnym; 4) współdziała z właściwymi instytucjami, jednostkami organizacyjnymi gminy w celu wspólnej realizacji zadań; 5) wspomaga Sołtysa przy opracowaniu propozycji do projektu budżetu Gminy (§ 13 ust. 5). Sołtys na Zebraniach wiejskich składa informacje o działalności Rady sołeckiej (§ 13 ust. 6). Zebranie wiejskie zwołuje: 1) Burmistrz; 2) Sołtys z własnej inicjatywy, lub na wniosek co najmniej 10% mieszkańców uprawnionych do udziału w zebraniu (§ 14). Zebranie wiejskie odbywa się w miarę istniejących potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz w roku (§ 15 ust. 1). Termin i miejsce Zebrania wiejskiego wraz z planowanym porządkiem organ zwołujący podaje do wiadomości publicznej przez ogłoszenie pisemne na tablicach ogłoszeń co najmniej 7 dni przed jego terminem (§ 15 ust. 2). Zebranie wiejskie zwoływane na wniosek 10% mieszkańców winno odbyć się do 14 dni od daty złożenia wniosku, chyba że wnioskodawca proponuje termin późniejszy (§ 15 ust. 3). Termin Zebrania wiejskiego, wraz z planowanym porządkiem obrad, powinien być podany również do wiadomości Burmistrza co najmniej 7 dni przed jego terminem (§ 15 ust. 4). Obrady Zebrania wiejskiego są jawne (§ 16 ust. 1). Prawo uczestnictwa w głosowaniach, prawo zgłaszania wniosków oraz czynne i bierne prawo wyborcze na Zebraniach wiejskich mają wszyscy mieszkańcy Sołectwa, mający stałe zamieszkanie na jego terenie i posiadający czynne prawo wyborcze (§ 16 ust. 2). Zebranie wiejskie podejmuje uchwały jawnie i zwykłą większością głosów z zastrzeżeniem § 23 (§ 16 ust. 3). Zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy Sołectwa zostali o nim prawidłowo zawiadomieni, zgodnie z § 15 (§ 17 ust. 1). Zebranie wiejskie otwiera Sołtys lub przedstawiciel wnioskodawcy i przewodniczy jego obradom (§ 17 ust. 2). Zebranie wiejskie może dokonać wyboru nowego przewodniczącego (§ 17 ust. 3). Porządek obrad zatwierdza Zebranie wiejskie na podstawie projektu przedłożonego przez Sołtysa lub przedstawiciela wnioskodawcy (§ 17 ust. 4). Projekt porządku obrad winien być opracowany wspólnie z Radą sołecką (§ 17 ust. 5). W celu udzielania sołtysowi stałej pomocy w przygotowaniu materiałów i w organizacji zebrań Burmistrz może wyznaczyć poszczególnych pracowników Urzędu Miejskiego do kontaktów z sołectwem (§ 18). Zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków Rady sołeckiej, zarządza Burmistrz na termin przypadający nie później niż 6 miesięcy od rozpoczęcia kadencji Rady Miejskiej. W tym celu Burmistrz określa miejsce, dzień i godzinę Zebrania wiejskiego (§ 19 ust. 1). Zarządzenie Burmistrza o zwołaniu Zebrania wiejskiego dla wyboru sołtysa i Rady sołeckiej podaje się do wiadomości mieszkańców Sołectwa, co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą zebrania (§ 19 ust. 2). Kadencja sołtysa i członków Rady sołeckiej wybranych w trakcie wyborów uzupełniających upływa z końcem trwającej kadencji tych organów (§ 19 ust. 3). Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i Rady sołeckiej na Zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 10% uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców sołectwa (§ 20 ust. 1). O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu (§ 20 ust. 2). Termin zebrania wiejskiego ustala Burmistrz podając w jednym obwieszczeniu pierwszy termin zebrania, a także drugi termin jeżeli w pierwszym wyznaczonym terminie w zebraniu nie będzie brało udział co najmniej 10% osób uprawnionych do głosowania (§ 20 ust. 3). Zebranie wiejskie, na którym przeprowadza się wybory, wymaga obowiązku podpisania listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania (§ 20 ust. 4). Wybory przeprowadza komisja skrutacyjna w składzie co najmniej 3 osób, wybranych spośród uprawnionych uczestników zebrania. Członkiem komisji nie może być osoba kandydująca na sołtysa lub członka Rady sołeckiej (§ 21 ust. 1). Do zadań komisji należy: 1) przyjęcie zgłoszeń kandydatów; 2) przeprowadzenie głosowania; 3) ustalenie wyników wyborów; 4) ogłoszenie wyników wyborów; 5) sporządzenie protokołu o wynikach wyborów (§ 21 ust. 2). Protokół podpisują członkowie komisji oraz przewodniczący zebrania (§ 21 ust. 3). Wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów, zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania (§ 22 ust. 1). W pierwszej kolejności należy przeprowadzić zgłoszenie kandydatów i głosowanie dla dokonania wyboru sołtysa. W drugiej kolejności przeprowadza się wybory członków Rady sołeckiej (§ 22 ust. 2). Wyboru sołtysa i członków Rady sołeckiej dokonuje się w głosowaniu tajnym (§ 23). Za wybranego uważa się tego kandydata który uzyskał największą liczbę ważnych głosów (§ 24 ust. 1). Jeżeli został zgłoszony tylko jeden kandydat głosowanie przeprowadza się. Kandydat zostaje wybrany sołtysem jeżeli uzyskał więcej głosów "za" niż głosów "przeciwko" (§ 24 ust. 2). Kwestie proceduralne nie ujęte w statucie ustala Zebranie wiejskie (§ 24 ust. 3). Za wybranych do Rady sołeckiej uważa się kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę ważnych głosów (§ 25). Sołtys i członkowie Rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Wiejskim i mogą być przez Zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia Statutu i uchwał Zebrania wiejskiego (§ 26 ust. 1). Osoby, o których mowa w ust. 1, powinny być zawiadomione pisemnie o terminie zebrania, w porządku którego wprowadzony jest punkt dotyczący odwołania (§ 26 ust. 2). Osoby, o których mowa w ust. 1 mają dodatkowo prawo do wypowiedzi bezpośrednio przed głosowaniem, którego celem jest odwołanie ze stanowiska (§ 26 ust. 3). Zebranie wiejskie, w porządku którego jest punkt dotyczący odwołania osób wymienionych w ust. 1 zwoływane jest na wniosek 10% mieszkańców Sołectwa w takim samym trybie jak zebranie do wyborów sołtysa i Rady sołeckiej (§ 26 ust. 4). Zebranie w porządku którego jest punkt dotyczący odwołania osób wymienionych w ust. 1 jest ważne jeżeli w zebraniu bierze udział nie mniej niż 30% osób uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców Sołectwa (§ 26 ust. 5). Odwołanie sołtysa następuje w głosowaniu tajnym, w trybie i na zasadach określonych w niniejszym Statucie dla ich wyboru, stosując je odpowiednio (§ 26 ust. 6). Po złożeniu rezygnacji lub odwołania sołtysa z funkcji, Burmistrz zarządza wybory uzupełniające (§ 27 ust. 1). Do chwili wyboru nowego Sołtysa, funkcje tę sprawuje najstarszy wiekiem członek Rady sołeckiej (§ 27 ust. 2). W przypadku rezygnacji, utraty prawa wybieralności lub odwołania członka Rady Sołeckiej w skład Rady wchodzi kandydat, który w wyborach kolejno otrzymał największą liczbę głosów (§ 28 ust. 1). W przypadku braku takiej osoby, wybory uzupełniające przeprowadza Zebranie wiejskie na zasadach określonych w § 22-26 niniejszego statutu (§ 28 ust. 2). Przepis ust. 2 stosuje się również w przypadku, gdy osoba (osoby) wymienione w ust. 1 nie wyrażają zgody na objęcie funkcji członka Rady sołeckiej (§ 28 ust. 3). Jeżeli do końca kadencji pozostało nie więcej niż 6 miesięcy - wyborów uzupełniających nie przeprowadza się (§ 28 ust. 4). Na wniosek Zebrania wiejskiego Burmistrz może przekazać sołectwu do korzystania i zarządzania składniki mienia Gminy (§ 29 ust. 1). Przekazanie mienia następuje protokolarnie przez Burmistrza (§ 29 ust. 2). Wniosek Sołectwa o przekazanie mienia jest skierowany do Burmistrza wraz z uzasadnieniem celowości i zasadności przekazania (§ 29 ust. 3). Wniosek wraz z opinią o przekazaniu mienia Burmistrz przekazuje Radzie Miejskiej oraz sołtysowi. Od negatywnej opinii Zebraniu Wiejskiemu przysługuje odwołanie do Rady Miejskiej w terminie 30 dni od daty otrzymania opinii Burmistrza (§ 29 ust. 4). Przekazanie mienia może nastąpić na czas określony we wniosku lub w przypadku braku terminu na czas nieokreślony (§ 29 ust. 5). Mienie przekazane Sołectwu można wykorzystać wyłącznie w celu realizacji zadań sołectwa (§ 30). Bieżące zarządzanie mieniem komunalnym przekazanym sołectwu należy do sołtysa (§ 31). Dochody pochodzące z wynajęcia składników przekazanego w zarząd mienia stanowią dochód Gminy i są przekazywane na konto Gminy (§ 32 ust. 1). O wyodrębnieniu w budżecie Gminy funduszu sołeckiego przesądza Rada Miejska odrębną uchwałą (§ 32 ust. 2). Wysokość funduszu sołeckiego oraz zasady gospodarowania tym funduszem określa odrębna ustawa (§ 32 ust. 3). Organy Sołectwa samodzielnie decydują o sposobie wykorzystania przekazanego mienia (§ 33 ust. 1). Burmistrz może cofnąć prawo do korzystania z nieruchomości sołectwu wyłącznie w przypadku: 1) wykorzystania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem określonym w Zarządzeniu Burmistrza o przekazaniu nieruchomości; 2) jeżeli sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska naturalnego; 3) jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego nastąpią zmiany, które w znaczny sposób ograniczą dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości; 4) jeżeli sposób korzystania z nieruchomości naraża na uciążliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich; 5) jeżeli uzyskiwane przez Sołectwo dochody z nieruchomości są niewspółmiernie niskie do jej wartości lub kosztów jej utrzymania (§ 33 ust. 2). W przypadku przekazania Sołectwu składników mienia komunalnego do gospodarowania, jego przeznaczenie, zasady rozliczeń między Gminą, a sołectwem każdorazowo określa Zarządzenie Burmistrza oraz protokół zdawczo-odbiorczy (§ 33 ust. 3). Organem nadzoru nad działalnością sołectwa jest Burmistrz (§ 34 ust. 1). Nadzór nad działalnością Sołectwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności (§ 34 ust. 2). Rozpatrywanie skarg na działalność Sołtysa należy do kompetencji Burmistrza (§ 34 ust. 3). Sołtys w terminie do 31 marca każdego roku przedkłada Burmistrzowi roczne sprawozdanie z działalności sołectwa za poprzedni rok (§ 35). Zmiany Statutu dokonuje Rada Miejska na zasadach przyjętych dla uchwalenia statutu (§ 36 ust. 1). Treść Statutu udostępnia się mieszkańcom do wglądu u Sołtysa, w Urzędzie Miejskim oraz na stronie internetowej Gminy (§ 36 ust. 2).