Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2024 r., sygn. II SA/Wa 612/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...].
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: "Dyrektor DSS MON", "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 236 ust. 1, 8, 9, 10 i ust. 16 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r. poz. 2305 z późn. zm.) oraz
§ 4 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 maja 2022 r. w sprawie korzystania z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych przez żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 978), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego
w [...] (dalej: "Dyrektor WBE") z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775), art. 236 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2305) oraz
§ 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 maja 2022 r. w sprawie korzystania z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych przez żołnierzy zawodowych,
o odmowie przyznania T. K. prawa do pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego.
Z akt sprawy wynika, że rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Kadr zwolnił T. K.
z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego z dniem [...] stycznia 2024 r.
T. K., jako żołnierz zawodowy w służbie, na podstawie art. 236 ust. 1 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny, wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z wnioskiem - datowanym [...] listopada 2023 r. -
o refundację kosztów podyplomowych studiów ochrony danych osobowych, organizowanych w terminie od [...] listopada 2023 r. do [...] czerwca 2024 r.
Wniosek został złożony w Dowództwie Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych
w dniu [...] listopada 2023 r., do Centralnego Ośrodka Aktywizacji Zawodowej wpłynął w dniu [...] grudnia 2023 r., a do WBE w [...] w dniu [...] grudnia 2023 r.
Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 236 ust. 1 ustawy
o obronie Ojczyzny oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 maja 2022 r., a także na art. 61 § 3 k.p.a., stwierdził, że organ I instancji, zgodnie
z obowiązującym prawem, odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy, ponieważ przedmiotowy wniosek w sprawie przekwalifikowania zawodowego wpłynął do WBE w [...] vw dniu [...] grudnia 2023 r., a więc nie został złożony przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego, wobec czego wnioskujący
o udzielenie pomocy żołnierz zawodowy nie spełnił przesłanki do jej uzyskania.
Pismem z dnia [...] marca 2024 r. T. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem.
Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego, polegającego na naruszeniu prawa przez jego błędną wykładnię pojęcia "złożenia wniosku" na gruncie przepisów prawa administracyjnego oraz jego niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy przyznania mu prawa do refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego na podstawie art. 236 ust. 1, 8, 9, 10 i ust. 16 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny oraz § 4 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 maja 2022 r. w sprawie korzystania z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych przez żołnierzy zawodowych. To naruszenie, w opinii skarżącego, polegało na przekroczeniu granicy uznania administracyjnego i na niedopełnieniu obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji jego słusznego interesu w rozumieniu art. 7 k.p.a.
Skarżący uzasadniając skargę wskazał, że jego wniosek skierowany do Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] za pośrednictwem dowódcy jednostki wojskowej (Dowódcy Generalnego Rodzajów Sil Zbrojnych) wpłynął do organu
przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego.
Wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, pomoc w zakresie przekwalifikowania zawodowego jest udzielana uprawnionemu na jego wniosek, złożony za pośrednictwem dowódcy jednostki wojskowej (w tym przypadku Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych) oraz to, że pomoc ta udzielana jest przez organ - Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] (ze względu na jego miejsce zamieszkania). W przepisie tego rozporządzenia nie zdefiniowano literalnie na czym polega owo "złożenie wniosku", dlatego też należy posłużyć się przepisami prawa administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że zgodnie z przepisami art. 57 § 5 pkt 4 k.p.a., miejsce i termin odnoszące się do złożenia przedmiotowego wniosku, oba organy powinny były interpretować, jako złożenie we właściwym dowództwie jednostki wojskowej
(w tym przypadku w Dowództwie Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor DSS MON wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zwrócił uwagę, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy rekonwersyjnej w zakresie przekwalifikowania zawodowego w terminie wskazanym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 maja 2022 r. w sprawie korzystania z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych przez żołnierzy zawodowych, który to przepis stanowi, że pomoc w zakresie przekwalifikowania zawodowego jest udzielana uprawnionemu na jego wniosek złożony przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego. Użyty
w tym przepisie przyimek "przed" jednoznacznie wskazuje termin do złożenia wniosku przez żołnierza zawodowego chcącego skorzystać z pomocy na przekwalifikowanie zawodowe.
Organ podkreślił, że regulacja pomocy rekonwersyjnej w zakresie wnoszenia wniosków, w tym terminów, jest kompleksowa. W sposób jasny określono termin,
w jakim należy złożyć wniosek w celu skorzystania z pomocy rekonwersyjnej. Przepis ogólny art. 57 § 5 k.p.a. nie ma więc zastosowania.
Organ podtrzymał pogląd, że nie do każdego terminu prawa administracyjnego będą miały zastosowanie przepisy art. 57 k.p.a., a wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a. i nie dotyczą terminów materialnoprawnych, rozumianych jako określonej chwili, wyznaczonych do dokonania określonej w nich czynności w celu urzeczywistnienia przysługującego stronie uprawnienia. To, że regulacje dotyczące pomocy rekonwersyjnej są w tym zakresie regulacjami odrębnymi, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Organ podtrzymał również argumentację zawartą w skarżonej decyzji, odnoszącą się do określenia daty złożenia wniosku i wszczęcia postępowania.
Wskazał, że nawet gdyby uznać za prawidłowe twierdzenia skarżącego, że za datę złożenia wniosku należałoby uznać datę wpływu wniosku do dowódcy, to i tak skarżący nie złożył wniosku zgodnie z wymogami określonymi w § 4 ust. 2 rozporządzenia MON z dnia 2 maja 2022 r., ponieważ data wpływu wniosku do dowódcy, to również data rozpoczęcia przekwalifikowania zawodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1967) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), tj. czy spełnił przesłanki do uzyskania pomocy w tym zakresie.
Organ w przedmiotowej sprawie przyjął, że złożony przez T. K. (jako żołnierza zawodowego w służbie), na podstawie art. 236 ust. 1 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny, wniosek o refundację kosztów podyplomowych studiów ochrony danych osobowych, organizowanych w terminie od [...] listopada 2023 r. do [...] czerwca 2024 r., wpłynął do WBE w dniu [...] grudnia 2023 r. W związku z tym przyjął, że skarżący nie złożył wniosku w sprawie przekwalifikowania zawodowego do organu właściwego do rozpoznania wniosku przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego, w związku z czym nie spełnił przesłanki do uzyskania pomocy w tym zakresie.
Zgodnie z art. 236 ust. 1 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny, na terenie kraju żołnierz zawodowy, za uprzednią pisemną zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może, na pisemny wniosek, korzystać z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na 6 miesięcy przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej 4 lata.
W świetle ww. przepisu nie budzi wątpliwości, że tzw. pomoc rekonwersyjna (na przekwalifikowanie zawodowe żołnierza) ma charakter wnioskowy, tj. uzależniona od woli zainteresowanego oraz, że jest udzielana "przez właściwe organy", do których należą, w świetle ust. 16 komentowanego przepisu, odpowiednio: 1) kierownik komórki organizacyjnej właściwej do spraw socjalnych; 2) dyrektor Centralnego Ośrodka Aktywizacji Zawodowej; 3) kierownicy ośrodków aktywizacji zawodowej; 4) szefowie wojskowych centrów rekrutacji, właściwi ze względu na terytorialny zasięg działania; 5) właściwi dyrektorzy wojskowych biur emerytalnych.
Na podstawie art. 236 ust. 17 ustawy o obronie Ojczyzny, Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 2 maja 2022 r. w sprawie korzystania
z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych przez żołnierzy zawodowych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie, w którym określił (§ 1):
1) dokumenty, które należy złożyć wraz z wnioskiem w celu skorzystania z pomocy,
o której mowa w art. 236 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (...);
2) tryb korzystania z uprawnień do pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania zawodowego, pośrednictwa pracy i praktyk zawodowych przez:
a) żołnierza zawodowego,
b) żołnierza zawodowego zwolnionego z zawodowej służby wojskowej,
c) małżonka oraz dzieci pozostające na utrzymaniu żołnierza zawodowego, który zaginął lub poniósł śmierć w związku z wykonywaniem zadań służbowych albo zmarł w okresie 3 lat po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w następstwie wypadku lub choroby pozostających w związku z wykonywaniem zadań służbowych (...);
3) tryb dokonywania zwrotu kosztów przekwalifikowania zawodowego i praktyk zawodowych, przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia, w którym następuje przekwalifikowanie zawodowe, lub do miejsca odbywania praktyki zawodowej i z powrotem, zakwaterowania w okresie przekwalifikowania zawodowego lub odbywania praktyki zawodowej;
4) terminy w zakresie:
a) przesyłania wniosku o pomoc w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania zawodowego i praktyk zawodowych,
b) przesyłania dokumentu potwierdzającego ukończenie przekwalifikowania zawodowego i praktyk zawodowych,
c) zwrotu kosztów przekwalifikowania zawodowego i praktyk zawodowych.
Zgodnie z ust. 1 § 4 rozporządzenia, pomoc w zakresie przekwalifikowania zawodowego jest udzielana uprawnionemu, o którym mowa w § 1 pkt 2 lit. a, na jego wniosek, o którym mowa w art. 236 ust. 4 ustawy, złożony za pośrednictwem dowódcy jednostki wojskowej (...).
Zgodnie zaś z ust. 2 § 4, wniosek wraz z dokumentami, o których mowa
w § 6 ust. 1, uprawniony składa przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego.
Dalej, w ust. 3 § 4 określono, że dowódca jednostki wojskowej, w terminie
7 dni od dnia otrzymania wniosku, przesyła go do dyrektora Wojskowego Biura Emertytalnego, o którym mowa w ust. 1, za pośrednictwem dyrektora COAZ lub kierownika OAZ, o których mowa w § 3 ust. 2.
Zaś ust. 4 wskazuje, że Dyrektor COAZ lub kierownik OAZ przesyła,
w terminie 7 dni od dnia otrzymania, wniosek wraz z dokumentami, o których mowa w § 6 ust. 1, oraz opinią do dyrektora WBE.
Z przywołanych przepisów, w tym ze zdania drugiego ust. 1 § 4 rozporządzenia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, wynika więc, że zainteresowany udzieleniem pomocą rekonwersyjną stosowny wniosek do dyrektora WBE jako właściwego organu winien złożyć za pośrednictwem dowódcy jednostki wojskowej.
W świetle ww. unormowań, pomoc w zakresie przekwalifikowania zawodowego jest udzielana żołnierzowi zawodowemu na jego wniosek składany do dyrektora WBE za pośrednictwem dowódcy jednostki wojskowej. Wniosek taki, zawierający żądanie przyznania pomocy, wszczyna postępowanie administracyjne
w indywidulanej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Według § 8 ust. 1 rozporządzenia, organem właściwym do wydawania tej decyzji jest dyrektor WBE właściwy ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionego.
Sąd nie podziela stanowiska organu, co do tego, że dla określenia daty złożenia wniosku decydująca jest data jego doręczenia do właściwego dyrektora WBE (w sprawie niniejszej do Dyrektora WBE w [...] ).
Jak już wyżej wskazano, w świetle § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 maja 2022 r., wniosek składa się do dyrektora WBE za pośrednictwem dowódcy jednostki wojskowej, który przesyła go do dyrektora Wojskowego Biura Emertytalnego, za pośrednictwem dyrektora COAZ lub kierownika OAZ, który z kolei w terminie 7 dni, przesyła go do dyrektora WBE (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).
Skoro prawodawca, określając szczegółowy tryb postępowania
w przedmiotowej sprawie, przyjął wprost, że zainteresowany uzyskaniem pomocy winien złożyć stosowny wniosek do dyrektora WBE "za pośrednictwem" innego podmiotu, to nie można takiego zapisu ignorować i wywodzić - przyjmując za Dyrektorem Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej - że zarówno dowódca jednostki wojskowej, jak również dyrektor COAZ nie posiada żadnych kompetencji do załatwienia sprawy z zakresu pomocy rekonwersyjnej,
a tylko dyrektor COAZ ma wydać w tej sprawie opinię.
W ocenie Sądu, organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 236 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że warunkiem niezbędnym do skorzystania z przedmiotowego świadczenia jest wpłynięcie wniosku o przekwalifikowanie zawodowe do Dyrektora WBE (jako organu właściwego do wydania decyzji) przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że warunek ten będzie zachowany z chwilą złożenia/wpłynięcia wniosku do dowódcy jednostki wojskowej, a więc do podmiotu, "za pośrednictwem" którego wniosek taki jest składany, a następnie przekazywany do organu ostatecznie rozstrzygającego
o prawie do pomocy.
Nie można bowiem oczekiwać od wnioskodawcy, że składając wniosek będzie obowiązany uwzględnić terminy przesłania jego wniosku przez dowódcę jednostki wojskowej, a następnie przez dyrektora COAZ lub kierownika OAZ do dyrektora WBE. Obowiązek dopełnienia tych czynności spoczywa bowiem na ww. podmiotach.
Podkreślić należy, że z niespornych ustaleń faktycznych wynika, iż skarżący stosowny wniosek, kierowany do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego
w [...], złożył zgodnie z opisanym wcześniej trybem - za pośrednictwem Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych - w dniu [...] listopada 2023 r. (na co wskazuje data rejestracji wniosku w tym podmiocie), co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem, skoro skarżący dopełnił wszelkich wymagań przewidzianych przywołanymi przepisami prawa.
Jednocześnie, wbrew uzupełnionej w odpowiedzi na skargę argumentacji, nie można przyjąć, że wniosek skarżącego, który wpłynął do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych w dniu [...] listopada 2023 r., nie został złożony zgodnie
z wymogami wyrażonymi w § 4 ust. 2 rozporządzenia z tej racji, że w tej samej dacie nastąpiło też rozpoczęcie przekwalifikowania zawodowego (rozpoczęcie podyplomowych studiów ochrony danych osobowych). Zaznaczyć bowiem należy, że ww. przepis formułując wymóg w nim zawarty, tj. złożenie wniosku wraz
z wymaganymi dokumentami przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego nie nawiązuje ani do terminu ani do daty rozpoczęcia przekwalifikowania zawodowego. Zatem w świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie można przyjąć, że skarżący złożył wniosek wraz z wymaganymi dokumentami po rozpoczęciu przekwalifikowania zawodowego, czyli z naruszeniem wymogów określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., związany będzie oceną prawną w zakresie wykładni wskazanych przepisów.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak
w sentencji wyroku.
POTRZEBUJESZ POMOCY?