Opieka naprzemienna a świadczenie dobry start - Wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. I OSK 133/24

Opieka naprzemienna nad dzieckiem, nawet jeśli nie jest idealnie równo podzielona czasowo pomiędzy rodziców, może być uznana za naprzemienną, gdy wynika to z orzeczenia sądu powszechnego, które pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organy administracyjne.

Teza od Redakcji

Dnia 21 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 52/23 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia dobry start 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., III SA/Kr 52/23 oddalił skargę J. H. (K.) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], postępowanie: [...] w przedmiocie przyznania świadczenia dobry start.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ustalenie prawa do świadczenia dobry start na dziecko – M. K., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin pismem z dnia [...] października 2021 r. znak: [...], postępowanie: [...] poinformował J. K. o przyznaniu świadczenia na dobry start na dziecko – M. K. w kwocie 150 zł. Organ wskazał, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących z separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia na dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości 150 zł, tj. połowy przysługującego świadczenia.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia J. K. wskazała, że powołała się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2021 r. wydaną w tej samej sprawie, w której organ ten stwierdził, że sprawowana przez rodziców opieka nie jest naprzemienną i to wnioskodawczyni powinna pobierać świadczenie w całości. W tej sytuacji organ II instancji zwrócił się do Sądu Okręgowego w Krakowie XI Wydział Cywilny – Rodzinny, w związku z wydaniem wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., XI C561/15 w sprawie o rozwód między J. K. a B. K., o wskazanie czy w świetle harmonogramu opieki nad dziećmi określonego ww. wyrokiem, opieka ta ma charakter opieki naprzemiennej sprawowanej przez oboje rodziców. W odpowiedzi Sąd Okręgowy w Krakowie pismem z dnia 20 października 2022 r. poinformował organ, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie z dnia 3 lutego 2022 r., że jeżeli ww. wyrok rozwodowy nie został zmieniony jest orzeczeniem obowiązującym, w którym została odzwierciedlona ugoda między stronami zawarta przed mediatorem 7 czerwca 2016 r., mocą której strony uregulowały kwestie władzy rodzicielskiej, miejsca zamieszkania dzieci przy matce oraz kontaktów z dziećmi, a to ostatnie uregulowanie nosi cechy tzw. "opieki naprzemiennej". W takiej sytuacji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], postępowanie: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż brak jest podstaw do jej uchylenia bowiem, zgodnie ze stanowiskiem Sądu Okręgowego w Krakowie, w wyroku rozwodowym z dnia 24 czerwca 2016 r. uregulowana została opieka naprzemienna sprawowana nad dziećmi rozwiedzionych rodziców.

Decyzja ta została zaskarżona przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż opieka orzeczona w wyroku rozwodowym nosi cechy opieki naprzemiennej, bowiem Sąd Okręgowy nie zadał sobie trudu sprawdzenia jak faktycznie czas opieki rozkłada się pomiędzy rodziców. Zdaniem skarżącej, dysproporcja w opiece nad dziećmi jest na tyle duża, że nie może być mowy o opiece naprzemiennej. Skarżąca wskazała m.in., że w ciągu 52 tygodni dzieci są pod jej opieką przez 208 dni, zaś u ojca pozostają przez 156 dni. Skarżąca wskazała także, że opieka naprzemienna była faktycznie sprawowana do 24 maja 2019 r., kiedy to skarżąca zauważyła, że Sąd Okręgowy w wyroku rozwodowym nie uwzględnił całej zawartej między stronami ugody i zmienił godziny odbierania dzieci przez ojca od skarżącej. W skali roku ta różnica wynosi aż 52 dni na korzyść skarżącej, a zatem okresy opieki ojca i matki nie są porównywalne. Mając na względzie przedstawione w skargach dowody skarżąca wniosła o przyznanie jej w całości świadczenia dobry start na córkę – M. K., ponieważ w sposób wyczerpujący wskazała, że opieka nie jest sprawowana w sposób naprzemienny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach oraz powołując się na stanowisko Sądu Okręgowego w Krakowie zawarte w piśmie z dnia 3 lutego 2022 r., w którym potwierdzono naprzemienny charakter opieki rodziców nad dziećmi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r. oddalił skargę wskazując, że prawidłowo organ II instancji poczynił ustalenia na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2016 r., XI C 561/15, w którym orzeczono o kontaktach B. K. z dziećmi (pkt 5 wyroku) oraz stanowiska tegoż Sądu odnośnie orzeczenia powyższym wyrokiem opieki naprzemiennej. Sąd I instancji wskazał nadto na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2022 r., III SA/Kr 1758/21 w sprawie ze skarg B. Kl. na decyzje w przedmiocie świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu tegoż wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie potwierdził, że treść ugody mediacyjnej przeprowadzonej na zlecenie Sądu Okręgowego w Krakowie w sprawie XI C 561/15 oraz treść wyroku rozwodowego z dnia 24 czerwca 2016 r., w którym orzeczono o kontaktach skarżącego z dziećmi, a także treść uzasadnień wyroków: Sądu Rejonowego w Wieliczce IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 24 listopada 2017 r., IV RC 95/17 oraz Sądu Okręgowego w Krakowie XI Wydział Cywilny – Rodzinny Sekcja ds. odwoławczych z dnia 26 kwietnia 2018 r., wskazują, iż opieka rodziców nad małoletnimi dziećmi ma charakter opieki naprzemiennej. Zbieżne stanowisko co do sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej nad dziećmi – S. K. i M. K., wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 31 marca 2022 r., III SA/Kr 1555/21. W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za niezasadne. Potwierdzając, że w świetle przedstawionych orzeczeń sądów powszechnych dotyczących orzeczenia rozwodu i świadczeń alimentacyjnych opieka rodziców sprawowana nad ww. dziećmi ma charakter opieki naprzemiennej.

Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd, że dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie tylko wtedy gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu, bowiem istnienie opieki naprzemiennej trzeba oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni. W sytuacji gdy orzeczenia lub ugody nie zawierają stosownego zwrotu "opieka naprzemienna", rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych tamże zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści tegoż pojęcia w konkretnej sprawie.

J. H. wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 4 ust. 1 w związku z § 28 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U.2021.1092 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", polegającą na przyjęciu, że świadczenie należy wypłacić skarżącej w obniżonej kwocie 150 zł;

2. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 5 ust. 2 rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że opieka sprawowana przez rodziców jest naprzemienna, podczas gdy z uwagi na widoczną dysproporcję pomiędzy czasem sprawowania opieki przez poszczególnych rodziców nie posiada ona cech naprzemienności;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi i niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy administracji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez całkowicie błędną ocenę co do określenia charakteru sprawowanej opieki nad dziećmi jako naprzemiennej, podczas gdy opieka nad dzieckiem jest sprawowana w większym zakresie przez skarżącą, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji, a także wyroku Sądu I instancji, gdyż doprowadziło do przyznania świadczenia w obniżonym zakresie.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym w motywach zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Nie ulega wątpliwości, iż na gruncie § 5 ust. 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia, świadczenie dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, a także dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych, raz w roku na dziecko w wysokości 300 zł. W sytuacji jednak gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Mając na uwadze, iż w badanej sprawie skarżącej przyznane zostało świadczenie dobry start w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, a zarzuty skargi kasacyjnej wskazują, iż sporna pozostaje kwestia sprawowania przez skarżącą i ojca dziecka opieki naprzemiennej nad małoletnim dzieckiem – M. K., to w takiej sytuacji konieczne jest przede wszystkim udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie rodzice sprawują opiekę naprzemienną nad ww. dzieckiem.

Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zgodnie, że opieką naprzemienną jest opieka wykonywana na podstawie orzeczenia sądu powszechnego przez oboje rodziców w następujących po sobie porównywalnych okresach, zakładającą naprzemienne zamieszkiwanie dziecka u każdego z rodziców (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4362/18; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., I OSK 1327/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższy sposób rozumienia pojęcia opieki naprzemiennej jest tożsamy dla różnych regulacji prawnych odwołujących się do tegoż pojęcia. Elementem wspólnym tych uregulowań pozostaje kwestia orzeczenia sądu powszechnego, wynikająca ze sformułowania "w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców (...)". Wskazuje ona na konieczność wynikania opieki naprzemiennej z orzeczenia sądu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., I OSK 1807/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., I OSK 1674/17; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., I OSK 778/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 392/19, postanowieniu NSA z dnia 8 listopada 2021 r., I OPS 1/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym, za wystarczające uznaje się także takie orzeczenia sądu powszechnego, które nie odwołują się wprost do terminu prawnego "opieka naprzemienna" ale ich mocą opieka nad dzieckiem została przyznana obojgu rodzicom i miała być wykonywana przez każdego z nich w następujących po sobie porównywalnych okresach (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., I OSK 844/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z okoliczności badanej sprawy jasno wynika, iż opieka naprzemienna nad wspólnymi dziećmi skarżącej i B. K. została ustanowiona orzeczeniem są powszechnego. Wynika to zarówno z ugody mediacyjnej w sprawie XI C 561/15 Sądu Okręgowego w Krakowie, jak i z treść wyroku rozwodowego z dnia 24 czerwca 2016 r. zapadłego w tej sprawie. Konkluzję tą potwierdza orzecznictwo alimentacyjne Sądu Rejonowego w Wieliczce i Sądu Okręgowego w Krakowie przywołane w zaskarżonym wyroku. Potwierdza to także Sąd Okręgowy w Krakowie, pytany przez organ odwoławczy o sposób rozumienia ww. wyroku rozwodowego w zakresie charakteru opieki sprawowanej nad małoletnimi dziećmi przez rozwiedzionych rodziców.

Wśród powyższych, niezakwestionowanych w kasacji okoliczności faktycznych sprawy, szczególnie istotne są dwie. Pierwszą jest to, że powyższy wyrok rozwodowy nadal znajduje się w obrocie prawnym w zakresie tych elementów rozstrzygnięcia, które sądy powszechne traktują jako opieka naprzemienna rozwiedzionych małżonków nad wspólnymi dziećmi. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem i nie powołuje się na to skarżąca kasacyjnie, aby którykolwiek z rodziców podejmował próbę podważenia lub odmiennego ukształtowania zakresu obowiązków ojca dzieci wynikającego z pkt 5 ww. wyroku rozwodowego z dnia 24 czerwca 2016 r. Po drugie, skarżąca przyznaje, że opieka naprzemienna na podstawie powyższego wyroku była faktycznie sprawowana do 24 maja 2019 r., kiedy to skarżąca skonstatowała, że wyrok rozwodowy, inaczej niż ugada, określał godziny odbierania dzieci przez ojca od skarżącej, co po przeliczeniu na godziny sprawowanej opieki, w skali roku oznaczało o 52 dni więcej opieki sprawowanej przez skarżącą niż przez ojca dzieci. Powyższe oznacza, że skarżąca miała świadomość, iż wyrok rozwodowy ustanawiał opiekę naprzemienną rozwiedzionych małżonków nad małoletnimi dziećmi, a konstatując, iż z treści tegoż wyroku wynika wyliczona przez nią dysproporcja w zakresie sprawowanej opieki, nie dorowadziła do podważenia powyższego rozstrzygnięcia o sprawowaniu opieki naprzemiennej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulegało wątpliwości, iż opieka naprzemienna powinna wynikać z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia. Jeżeli zatem sądy powszechne zgodnie przyjmują, iż opieka nad małoletnimi dziećmi skarżącej i B. K. jest opieką naprzemienną, to trafnie w toku dotychczasowego postępowania stanowisko to zostało powtórzone przez organy i Sąd I instancji. Zasadna jest w szczególności uwaga zaskarżonego wyroku, która odwołując się do treści art. 365 § 1 k.p.c. wskazuje na związanie organów i sądów administracyjnych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Tym samym należy podkreślić, że tak długo jak w obrocie prawnym będzie funkcjonować orzeczenie sądu powszechnego wskazujące na istnienie opieki naprzemiennej, organy administracji i sądy administracyjne będą mim związane.

Na marginesie wypada zauważyć, iż powyższa ocena o istnieniu opieki naprzemiennej sprawowanej przez skarżącą i B. K. nad ich małoletnimi dziećmi została także potwierdzona prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., III SA/Kr 1555/21 oraz z dnia 17 marca 2022 r., III SA/Kr 1758/21. Jakkolwiek wyroki te zapadły w sprawie świadczenia wychowawczego, a zatem na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2019.2407 ze zm.), to jednak, mając na uwadze zbieżność treściową przepisu art. 5 ust. 2a tejże ustawy i § 5 ust. 2 rozporządzenia, trafnie Sąd I instancji również do tej kwestii nawiązał w motywach zaskarżonego wyroku.

W tak ukształtowanych okolicznościach sprawy nie można uznać trafności zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania. Tym bardziej, że skargą kasacyjną nie jest podważane istnienie wyroku sądu powszechnego, który ustanawia opiekę naprzemienną rodziców nad małoletnią M. K.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wykazywana przez skarżącą dysproporcja pomiędzy okresami opieki nad dziećmi sprawowanej przez ich rodziców, nie może być uznana za okoliczność istotną, tak długo jak w obrocie prawnym pozostawać będzie orzeczenie sądu powszechnego, które wskazuje na istnienie opieki naprzemiennej. Z tego też powodu nie można potwierdzić zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei § 4 ust. 1 i § 28 rozporządzenia nie odnoszą się do kwestii wypłaty połowy świadczenia dobry start. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia określa zakres podmiotowy tegoż świadczenia, co nie było przedmiotem kontrowersji w badanej sprawie, zaś § 28 rozporządzenia stanowi normę kolizyjną w razie zbiegu prawa do przedmiotowego świadczenia wielu grup podmiotów uprawnionych do tegoż świadczenia. Ponieważ spór w niniejszej sprawie tyczy podmiotów wewnątrz jednej z tych grup, tj. rodziców dzieci, regulacja ta w ogóle w sprawie nie znajdowała zastosowania.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od uwzględnienia w całości żądania odpowiedzi na skargę kasacyjną w tym zakresie, uznając charakter i wysokość świadczenia, którego dotyczyło badane postępowanie za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym stanowi ww. przepis.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/