Czy konsolidując kredyty, burmistrz musi zadbać o zmianę uchwały budżetowej

Gmina planuje zaciągnięcie jednego długoterminowego zobowiązania zamiast obecnych kilku kredytów, co pozwoli m.in. obniżyć koszty obsługi długu. Nowy kredyt konsolidacyjny nie wpłynie na konto gminy, bo bank spłaci bezpośrednio zadłużenia wobec dotychczasowych kredytodawców. Czy taka operacja wymaga zaplanowania przychodów/rozchodów w budżecie i ustalenia limitu zobowiązań?

Zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego zależy od uprzednich zmian w budżecie – w zakresie przychodów i rozchodów oraz zmiany (zwiększenia) limitu zobowiązań z tytułu kredytów zaciąganych na ten cel.

Spłata innych zobowiązań

Kredyt konsolidacyjny nie ma normatywnej definicji. Służy on spłacie innych zobowiązań przy jednoczesnej zmianie warunków spłaty dla kredytobiorcy. Z punktu widzenia spłacającego zobowiązania jest to więc co do zasady korzystny mechanizm.

W art. 89 i art. 90 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) ustawodawca określił, na co mogą być zaciągane zobowiązania. Z art. 89 pkt 3 u.f.p. wynika, że „jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe m.in. na: (…) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów”. Natomiast w myśl art. 90 u.f.p. na finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne JST mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach celowych oraz w państwowych i samorządowych osobach prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, o ile ustawa tworząca fundusz lub osobę prawną tak stanowi.

W praktyce przyjęło się, że art. 89 pkt 3 identyfikuje zobowiązania zaciągane w trybie konsolidacji, jakkolwiek z samej treści przepisu nie wynika to jednoznacznie. Komentarz do tego przepisu [P. Walczak (red.), „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”. Wyd. 2, Warszawa 2021] m.in. wskazuje: „Zaciągane przez JST zobowiązania dłużne o charakterze konsolidacyjnym w perspektywie przepisów opisujących zasady zaciągania długu powinny zostać zakwalifikowane jako kredyty, pożyczki, papiery wartościowe zaciągane, emitowane z przeznaczeniem na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów (art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p.)”.

Istotne limity

Warto odnotować uchwałę Nr 911/47/2025 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 10 kwietnia 2025 r. Kolegium weryfikowało legalność uchwały rady jednej z gmin w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu konsolidacyjnego. RIO ustaliła, że kredyt miał być przeznaczony na spłatę zobowiązań z tytułu wcześniej zaciągniętych w bankach kredytów długoterminowych, a wg postanowień uchwały miał nie wpływać bezpośrednio na konto gminy, a bank udzielający kredytu miał dokonać bezpośrednio spłaty zadłużenia wobec dotychczasowych wierzycieli. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że celem zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego jest obniżenie kosztów obsługi zadłużenia. RIO stwierdziła, że rada gminy nie zmieniła budżetu w zakresie przychodów i rozchodów z tytułu planowanego do zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego oraz nie zwiększyła limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek.

RIO przypomniała, że z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. wynika, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, a podstawą gospodarki finansowej w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Jednocześnie zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 u.f.p. w uchwale budżetowej JST określa się łączną kwotę planowanych przychodów i rozchodów budżetu, a także limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych. Zdaniem RIO to oznacza, że podjęcie uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego zależy od tego, czy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego zostały zaplanowane przychody i rozchody w odpowiedniej wysokości. Ponadto suma zaciągniętych zobowiązań nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej.

Ważne! RIO wskazała, że zaciągnięcie nowego kredytu, którego celem jest spłata posiadanych zobowiązań, może nastąpić wyłącznie na podstawie wielkości zaplanowanych w uchwale budżetowej, z zachowaniem wymogów art. 243 ust. 3b u.f.p.

RIO podkreśliła jednoznacznie, że postanowienia, wskazujące, iż przeprowadzenie procesu konsolidacji zadłużenia nastąpi pozabudżetowo, tj. bez wpływu na wielkości przychodów i rozchodów budżetu, które rada gminy ujęła w analizowanej uchwale, są sprzeczne z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 5 u.f.p.

RIO zaznaczyła, że zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych. Limit zobowiązań określony tym przepisem jest więc obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej, przy czym suma zaciągniętych zobowiązań zarówno z tytułu kredytów i pożyczek, jak i wyemitowanych papierów wartościowych, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.f.p., nie może przekroczyć limitu określonego w uchwale budżetowej.

Ważne! Zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego bez zaplanowania odpowiedniej kwoty limitu zobowiązań w uchwale budżetowej narusza przepisy ustawy o finansach publicznych.

Finalnie izba wskazała, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu konsolidacyjnego, która nie ma umocowania w uchwale budżetowej, jest istotnym naruszeniem prawa. ©℗

Marcin Nagórek

radca prawny