Raport o stanie gminy na ostatniej prostej

To już ostatni moment na przygotowanie i przedłożenie radzie raportu o stanie gminy. Termin mija 31 maja. Jego dochowanie jest konieczne dla uzyskania przez wójta wotum zaufania. Warto prześledzić, co musi zawierać taki dokument, oraz jaka jest procedura jego opracowania i przyjęcia.

Raport o stanie gminy jest narzędziem o charakterze kontrolnym wobec organu wykonawczego. Ma na celu zapewnienie większej przejrzystość działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Obowiązek przedstawienia radzie gminy corocznego raportu wynika z art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Regulacja ta skupia się jednak głównie na aspektach proceduralnych rozpatrywania samego dokumentu – w minimalnym stopniu odnosząc się do jego treści. Pozostawia to pewną dowolność, która może zostać ograniczona uchwałą rady gminy, określającą szczegółowe wymagania względem omawianego dokumentu.

Treść raportu

W ustawie zapisano jedynie, że raport ma obejmować „podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim – w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego”. Ostateczna zawartość dokumentu oraz szczegółowość zamieszczonych tam informacji będzie jednak zależała od decyzji organu wykonawczego – z jednym jednakże wyjątkiem: rada gminy posiada bowiem uprawnienie do określenia w drodze uchwały szczegółowych wymogów dotyczących raportu. Wydaje się, że warto skorzystać z tego uprawnienia, aby upewnić się, iż tworzony dokument nie będzie przedstawiał jedynie sukcesów wójta i jego administracji, ale ukazywał rzetelny obraz stanu gminy – zawierając także kwestie, których nie udało się w danym roku rozwiązać.

Istnieje szereg wytycznych opracowanych przez różne podmioty i autorów na temat konstrukcji raportu oraz tego, co należałoby ująć w jego treści.

Powyższe przykładowe wyliczenie jest jedynie propozycją, która może być dowolnie modyfikowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby opracować raport wykraczający poza ramy wskazane w ustawie i dowolnie kształtować dokument, zgodnie z sytuacją w danej JST. W praktyce oznacza to, że raporty gmin mogą różnić się od siebie w sposób znaczący, przybierając postać dokumentu niezwykle lakonicznego (np. kiedy rada jest przychylna wójtowi i nie oczekuje szczegółowego opracowania) lub też stać się obszernym podsumowaniem poprzedniego roku.

Warto zwrócić uwagę, że w 2025 roku omawiana regulacja uległa nowelizacji poprzez dodanie ust. 3a, który nakazuje uwzględnić przy sporządzaniu raportu wniosków i rekomendacji zawartych w sprawozdaniu z monitorowania wdrażania działań adaptacyjnych do zmian klimatu. Dotyczy to jednak jedynie gmin, które posiadają miejski plan adaptacji. Plan taki jest obowiązkowy dla miast o liczbie mieszkańców wynoszącej co najmniej 20 tys. (według danych GUS na dzień 31 grudnia roku poprzedniego).

Ustawa wskazuje, że to wójt kieruje do rady gotowy raport o stanie gminy. Nie oznacza to jednak automatycznie, że organ wykonawczy będzie odpowiadał za jego przygotowanie. Z reguły treść poszczególnych części będą przygotowywały poszczególne jednostki organizacyjne urzędu, a całością pracy będzie kierowała wskazana przez wójta osoba (np. sekretarz).

Procedowanie raportu

Tak przygotowany raport wójt co roku – nie później niż do 31 maja – przedkłada radzie gminy. Jak podkreśla się w doktrynie, oznacza to, że w tym terminie należy omawiany dokument udostępnić radnym, a także opublikować go na stronie Biuletynu Informacji Publicznej danej JST. Ten ostatni obowiązek nie wynika wprost z ustawy, jednak biorąc pod uwagę możliwość udziału mieszkańców w dyskusji nad raportem – należy zapewnić im szansę zapoznania się z jego treścią.

Rozpatrywanie raportu musi odbyć się podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie absolutorium dla wójta. Zgodnie z art. 271 ustawy o finansach publicznych powinno się to odbyć nie później niż do 30 czerwca. Ustawodawca wymaga, aby rozpatrywanie raportu odbyło się w pierwszej kolejności, podczas sesji. W praktyce, biorąc pod uwagę konieczność przeprowadzenia debaty nad raportem, obrady rady gminy mogą nie zakończyć się podczas jednego posiedzenia – przedłużając się na kolejne dni.

Debata

Wspomniana wyżej debata jest elementem koniecznym, wymaganym regulacją ustawową. Mogą w niej brać udział radni oraz mieszkańcy gminy – przy czym ci ostatni muszą uprzednio skierować do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie w tej sprawie, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień sesji (zalecaną praktyką jest opatrzenie zgłoszenia datą oraz godziną jego przyjęcia). Zgłoszenie takie powinno być poparte podpisami 20 lub 50 osób, w gminie o liczbie ludności odpowiednio do 20 tys. lub powyżej 20 tys. mieszkańców. Chętni chcący skorzystać z takiej możliwości muszą się pospieszyć, bowiem ustawodawca wprowadził limit mieszkańców mogących wziąć udział w debacie do 15 osób (z tym że rada może zwiększyć tę liczbę), jednocześnie wskazując, że kolejność składania zgłoszeń będzie równocześnie wyznaczała kolejność zabierania głosu podczas sesji.

Zapisy regulujące kwestię debaty rodzą niemało wątpliwości praktycznych. Po pierwsze, niejasne jest to, kto powinien poprzeć zgłoszenie udziału w debacie? Ustawodawca posługuje się określeniem „osoba”, co nie jest tożsame z pojęciem „mieszkaniec”. Tym samym można sobie wyobrazić sytuację, w której mieszkaniec przedkłada do przewodniczącego rady zgłoszenie podpisane wyłącznie przez osoby niezamieszkujące terenu danej JST. Kwestionowanie takiego postępowania byłoby wielce ryzykowne z uwagi na niedostatki regulacji ustawowej. Co prawda w doktrynie wskazuje się, że brzmienie art. 28aa ust. 7 u.s.g. uzależnia liczbę wymaganych podpisów od liczebności danej gminy – co w ocenie niektórych autorów miałoby przesądzać, że ustawodawcy chodziło o „mieszkańców”, a nie jakiekolwiek „osoby” – jednak nie wynika to wprost z zapisów ustawy i wykładni językowej.

Po drugie, pojawia się pytanie, czy dana osoba może poprzeć tylko jedno zgłoszenie, czy nieograniczoną ich liczbę? Brak jest ograniczenia w tym zakresie, dlatego należy przyjąć, że nie ma przeciwwskazań, aby jedna osoba poparła kilku mieszkańców chcących zabrać głos podczas debaty.

Po trzecie, użyte sformułowania „osoby” i „mieszkaniec” nie przesądza, czy powinny być to osoby pełnoletnie, posiadające czynne prawo wyborcze. Należy zgodzić się z poglądem, że w związku z brakiem ustawowego dookreślenia podmiotów uprawnionych do kierowania zgłoszeń i ich popierania, nie można wprowadzać tu jakichkolwiek ograniczeń (np. odwołujących się do wieku czy statusu wyborczego).

Na koniec warto wspomnieć jeszcze o jednej, istotnej kwestii związanej z debatą. Dla zachowania procedury nie jest konieczne aktywne przeprowadzenie dyskusji, a jedynie jej zainicjowanie. Tym samym, w przypadku gdy żaden członek rady ani mieszkaniec nie chcą zabrać głosu podczas debaty – nie można automatycznie uznać, że obowiązek ustawowy w tym zakresie nie został spełniony.

Rozpatrzenie raportu

Po zakończeniu debaty powinno się odbyć głosowanie rady gminy nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę w tej sprawie podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Niepodjęcie uchwały w tym zakresie będzie równoznaczne z nieudzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania. To z kolei, w przypadku powtórzenia się w dwóch kolejnych latach, daje radzie możliwość podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.

To, co budzi największe wątpliwości związane z procedowaniem reportu o stanie gminy, to niezwykle subiektywna możliwość oceny tego dokumentu w związku z brakiem ustawowych kryteriów jego weryfikacji. De facto powoduje to, że instrument, który w intencji ustawodawcy miał być narzędziem kontrolnym, może stać się w swej istocie wyrazem politycznego poparcia lub sprzeciwu wobec działalności wójta. Pewnym złagodzeniem tego zjawiska mogłoby być potraktowanie raportu jako dokumentu analizującego sytuację całej gminy – w tym również kierunków rozwoju danej JST, na które wpływ ma organ stanowiący, podejmując różnorakie uchwały. Podejście takie jednak nie wydaje się możliwe. Po pierwsze dlatego, że rada wówczas po części dokonywałaby oceny własnej działalności, a po wtóre – w art. 28aa ust. 2 u.s.g. ustawodawca wprost wskazał, że raport obejmuje „podsumowanie działalności wójta”. Pozostaje mieć nadzieję, że zdrowy rozsądek wygra ponad tak powszechną dzisiaj walką polityczną, która przesiąka często także na szczebel samorządowy.

Rafał Frankiewicz