Wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. II SA/Lu 481/25

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasa z mocy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy inwestor wykonał rzeczywiste prace przygotowawcze w wymaganym terminie. Ocena skuteczności uchylenia zgody na dysponowanie nieruchomością leży w gestii sądów powszechnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. S. M. ,,N. J.’’ na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 kwietnia 2025 r., znak: IF-V.7840.1.10.2025.DB w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2025 r., znak: IF-V.7840.1.10.2025.DB Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J." z siedzibą w Lublinie, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 lutego 2025 r., znak: AB-BU.6740.1.2022, odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 5 lipca 2018 r. nr [...], znak: AB-BW-II.6740.1.108.2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego kontynuację nie zakończonej budowy objętej wygaszonymi decyzjami: z dnia 7 października 1999 r., znak: BUA.III.7351/M-117/96/253/99, z dnia 28 czerwca 2001 r., znak: AAB.II.7353/M-117/96/253/99/zm-35/2001, z dnia 6 sierpnia 1999 r., znak: BUA.III.7351/M-117/96/2005/99, z dnia 14 grudnia 1998 r., znak: BUA.III.7351/M-117/96/318/98, polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego nr 9 oraz budynków usługowo-handlowych X i Y, z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami (wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazową, ogrzewania centralnego, wentylacji mechanicznej z instalacją wentylacji i oddymiania garaży, z instalacjami elektrycznymi i teletechnicznymi), z przyłączem wody, z przyłączem i instalacją zewnętrzną kanalizacji sanitarnej, z odcinkiem sieci deszczowej, przyłączem i instalacjami zewnętrznymi kanalizacji deszczowej, z budową zjazdów, dojść, dojazdów i miejsc postojowych na działkach nr ewid. [...] i [...] (obr. [...] - [...] [...], ark. 10) położonych w Lublinie przy ul. [...] z K. 5 i 3, nr ewid. [...], [...] oraz [...] (obr. 30 - [...], ark. 10) przy ul. [...] i J. [...] [...] 1 oraz na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] (obr. [...] - [...], ark. 10) - droga dojazdowa i pas drogowy ul. [...] z [...], przeniesionej na rzecz [...] Sp. z o.o. decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r., znak: [...]

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 21 stycznia 2022 r. do Urzędu Miasta Lublin wpłynął wniosek Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J." o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jw.

Decyzją nr 491/22 z dnia 13 czerwca 2022 r., znak: AB-BU.6740.1.2022, Prezydent Miasta Lublin odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczy wniosek, a decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.28.2022.DB, Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J.", utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 663/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 13 czerwca 2022 r., nr 491/22, znak: AB-BU.6740.1.2022, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1577/23 oddalił wniesioną w sprawie skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta L. decyzją nr [...] z dnia 12 lutego 2025 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia 5 lipca 2018 r., nr [...], znak: [...]

Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 27 września 2024 r. poinformował strony o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz wezwał [...] Sp. z o.o. do: przedłożenia do wglądu dziennika budowy oraz innych dowodów potwierdzających, że budowa objęta ww. pozwoleniem jest realizowana i nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz złożenia wyjaśnień, czy utrata przez spółkę prawa do dysponowania działkami nr ewid. [...], [...] i [...] na cele budowlane jest bezsporna lub czy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia co do skuteczności oświadczenia skarżącej o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, wraz z przedłożeniem stosownych dokumentów. Pismem z dnia 8 października 2024 r. inwestor udzielił żądanych wyjaśnień, do których dołączono dziennik budowy. [...] podała, że budowa jest realizowana i nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Uściślając prowadzone w 2021 r. prace przygotowawcze nadmieniono, iż nie dotyczą one prac wyłącznie wskazanych w dzienniku budowy, ale również niwelacji części terenu budowy. W ramach tych prac na przełomie 2020/2021 roku dokonano niwelacji i utwardzenia tej części terenu (dotyczy około 10 % terenu inwestycji), na której nie jest posadowiona konstrukcja budowli i które nie będą niwelowane przy okazji robót ziemnych przy wykonywaniu ich pod drogi. Prace te polegały na wyrównaniu gruntu rodzimego oraz na odpowiednim ukształtowaniu jego powierzchni biorąc pod uwagę całość zamierzenia inwestycyjnego, w tym dojazd do placu budowy i miejsce składowania materiałów budowlanych. Celem wykazania, że prace zostały wykonane załączono zdjęcia sprzed niwelacji. Dalej podniesiono, że wpisem z dnia 15 marca 2022 r. wytyczono osie konstrukcyjne budynku, a w dniu 30 marca 2022 r. wykonano ręczny wykop pod stopę fundamentową w osi 15,16/E. Trwają natomiast w dalszym ciągu prace związane z oceną stanu technicznego elementów konstrukcyjnych istniejącego budynku oraz porządkowe, związane z odbudową ogrodzenia. Brak jest zatem również podstaw do stwierdzenia, że doszło do trwającej 3 lata przerwy w budowie. Nie zachodzi żadna przesłanka z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał, że nie utracił tego prawa, ponieważ nie doszło do skutecznego uchylenia się przez właściciela nieruchomości od skutków prawnych oświadczenia o udzieleniu zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane. Kwestia ta między stronami jest sporna. Jednocześnie wskazano, że w sprawie skuteczności ww. czynności Spółdzielni nie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę organ I instancji wskazał, że nie zachodzi podstawa wygaszenia decyzji w postaci utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ponownym postępowaniu obie strony potwierdziły, że nie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie skuteczności oświadczenia Spółdzielni o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli w postaci udzielenia ww. zgody. Jednocześnie inwestor nadal utrzymuje, że urata prawa do dysponowania działkami Spółdzielni na cele budowlane jest kwestią sporną. Brak jest więc podstaw do dokonywania oceny istnienia przedmiotowego prawa po stronie spółki. Co do przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, Prezydent stwierdził, że należy zgodzić się z inwestorem, że winno wziąć się pod uwagę zakres udzielonego pozwolenia, które dotyczy kontynuacji rozpoczętej budowy i znacznie zaawansowanej w oparciu o wygaszone decyzje. Część typowych robót budowlanych, o których mowa w art. 41 ust. 2 ww. ustawy została już uprzednio wykonana. Wykonano także część robót związanych z faktyczną realizacją inwestycji. W sytuacji kontynuacji budowy, jak w niniejszej sprawie, czynności i roboty, które należy uwzględnić w ocenie, czy budowę rozpoczęto w terminie 3 lat od kiedy pozwolenie na budowę stało się ostateczne mogą zaistnieć w nietypowej kolejności. W ocenie organu powiatowego, odnosząc się do wpisów w dzienniku budowy oraz innych wyjaśnień i dowodów uznać należy za wiarygodne następujące okoliczności świadczące o rozpoczęciu inwestycji w wymaganym terminie i nie przerwaniu budowy na czas dłuższy niż 3 lata. Po pierwsze, na przełomie lat 2020/2021 dokonano niwelacji i utwardzenia części terenu, na którym nie jest posadowiona konstrukcja budowli. Prace te polegały na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiednim ukształtowaniu jego powierzchni, a następnie utwardzeniu tej części gruntu. Wprawdzie roboty te nie zostały odzwierciedlone w dzienniku budowy, gdyż został on założony dnia 5 lipca 2021 r., ale ich wykonanie na terenie inwestycji zostało udowodnione. Po drugie, według wpisu geodety w dzienniku budowy z dnia 15 marca 2022 r. wytyczono na podstawie projektu zagospodarowania terenu przecięcie osi konstrukcyjnych obiektu. Szkic tego tyczenia dołączono do dziennika budowy. Po trzecie, zgodnie z wpisem w dzienniku budowy z dnia 30 marca 2022 r. wykonany został ręczny wykop pod stopę fundamentową w osi 15,16/E. Miejsce i sposób jego wykonania szerzej opisują wyjaśnienia kierownika budowy, załączone do pisma z dnia 24 października 2024 r. Roboty te zaliczyć trzeba do prac związanych z wykonaniem obiektu i nie ma podstaw, aby kwestionować ich rzeczywiste wykonanie. Następnie, nadmieniono, że podnoszony przez Spółdzielnie brak dostępu inwestora do planu budowy nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dostęp [...] Sp. z o.o. do terenu inwestycji potwierdzają załączone zdjęcia i wyjaśnienia kierownika budowy, jak i treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2022 r., z której wynika, że pracownicy inspektoratu przeprowadzili kontrolę budowy. W związku z tym, że nie potwierdziły się informacje wnioskodawczyni o braku dziennika budowy, braku dostępu do placu budowy oraz nie podjęciu jakichkolwiek prac na terenie budowy, nie można uznać oświadczeń jej przedstawicieli i świadka za wiarygodne. Końcowo, organ I instancji wskazał, że pozostałe wpisy w dzienniku budowy oraz wyjaśnienia ich dotyczące budzą poważne wątpliwości w kontekście uznania ich za świadczące o rozpoczęciu budowy. Nie można ich zaliczyć do prac przygotowawczych, ani do robót związanych z budową. Ocena stanu technicznego istniejących elementów konstrukcyjnych jest bez wątpienia konieczna w niniejszej sprawie i pozostaje z nią w ścisłym związku, jednak nie stanowi faktycznej i fizycznej roboty budowlanej. Ocena ta pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia.

W wyniku odwołania wniesionego przez Własnościową Spółdzielnię Mieszkaniową "N. J." z siedzibą w Lublinie w sprawie ponownie orzekał Wojewoda Lubelski, który decyzją z dnia 23 kwietnia 2025 r., znak: IF-V.7840.1.10.2025.DB utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 lutego 2025 r., znak: AB-BU.6740.1.2022, odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 5 lipca 2018 r. nr 739/18, znak: AB-BW-II.6740.1.108.2017.

Organ II instancji, w kontekście regulacji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wyjaśnił, że bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać z utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowane - co skarżąca podnosi - wskazując, iż skutecznie uchyliła się od skutków prawnych oświadczenia złożonego inwestorowi ([...] Sp. z o.o., a obecnie [...] Sp. z o.o.) o wyrażeniu zgody na dysponowanie jej działkami na cele budowlane. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2351/15).

Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową, wobec czego przesłanki do jej stosowania muszą być traktowane ściśle. Deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. Oznacza to, że okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jego wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania. Powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt 11 SA/Sz 743/22).

Organ wskazał, że Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "N. J." wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 5 lipca 2018 r., nr 739/18, znak: AB-BW-II.6740.1.108.2017.

W tym kontekście organ podkreślił, że w sprawie, rozstrzygały również sądy administracyjne. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 663/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił poprzednią decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lipca 2022 r., jak i decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 13 czerwca 2022 r., nr 491/22, znak AB-BU.6740.1.2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, której dotyczy wniosek. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt 11 OSK 1577/23, oddalił skargę kasacyjną inwestora: [...] Sp. z o.o. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem, rozpoznając ponownie wniosek Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J.", a tym samym oceniając zasadność stwierdzenia wygaszenia decyzji z dnia 5 lipca 2018 r., nr 739/18, znak: AB-BW-I1.6740.1.108.2017, organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane uwagami i wytycznymi, jakie zostały sformułowano w ww. wyrokach, w szczególności w orzeczeniu Sądu I instancji.

Skarżąca Spółdzielnia konsekwentnie podnosi, że decyzja udzielająca [...] Sp. z o.o. (obecnie [...] Sp. z o.o.) pozwolenia na budowę wygasła, ponieważ ziściła się przesłanka z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stałą się ostateczna, jak również przesłanka określona w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe. Ta ostatnia przesłanka, jak twierdzi Spółdzielnia, wynika z utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W kwestii pierwszej z ww. przesłanek Sąd I instancji wyjaśnił, że dla oceny jej wystąpienia kluczowe jest wyjaśnienie, czy, a jeśli tak, to kiedy, inwestor rozpoczął budowę objętą tym pozwoleniem. Chodzi o ustalenie, czy przed upływem 3 lat od dnia 7 sierpnia 2018 r., kiedy to pozwolenie na budowę stało się ostateczne, na terenie inwestycji były przeprowadzone prace przygotowawcze. W myśl art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Ustęp 2 art. 41 ww. ustawy stanowi, że pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie (pkt 1), wykonanie niwelacji terenu (pkt 2); zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów (pkt 3) oraz wykonanie przyłączy sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (pkt 4). W przedmiotowej sprawie, weryfikując okoliczność, czy doszło do rozpoczęcia budowy, rolą organów było, po pierwsze ustalenie, czy czynności wskazane w dzienniku budowy, tj. czynności, których dotyczą wpisy z dnia: 12 lipca 2021 r. i 21 lipca 2021 r., rzeczywiście zostały wykonane. Z przedkładanych przez Spółdzielnie oświadczeń (ostatnie pochodzące od 4 osób, w tym jednego przedstawiciela skarżącej i trzech świadków, datowanych na 28 lutego 2025 r. i dołączonych do odwołania), wynika, że inwestor na terenie inwestycji od lipca 2018 r. do dnia złożenia oświadczeń nie podejmował żadnych czynności związanych z realizacją budowy. Wobec powyższego należało rozpatrzyć cały zgromadzony materiał dowodowy. Po drugie, organy winny rozważyć, czy czynności, o jakich mowa w dzienniku budowy, można uznać za prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Materia ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia.

Jak ocenił to organ zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy czynności, które wykonano według wpisów z lipca i sierpnia 2021 r., zostały przez inwestora rzeczywiście wykonane. Trudno bowiem w sposób niewątpliwy wykazać, że "usunięto zieleń niską", "rozpoczęto inwentaryzację istniejących elementów żelbetowych, rozpoczęto prace przygotowawcze demontażu elementów konstrukcyjnych" czy też "stwierdzono konieczność dalszej oceny stanu technicznego istniejących elementów konstrukcyjnych". Inwestor nie udowodnił również, że "wykonano zabezpieczenie terenu budowy". Tym niemniej, zdaniem Wojewody, wobec faktu, że ww. działania, jakie podjęto na terenie budowy, nie stanowią prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego, ustalenie tego, czy zostały one faktycznie wykonane pozostaje rzeczą wtórną dla oceny przesłanki wygaszenia pozwolenia na budowę z art. 37 ust. 1 ww. ustawy.

Zdaniem organu w świetle powyższego, nie ma racji inwestor twierdząc, że sporne wpisy w dzienniku budowy są pracami przygotowawczymi, o których mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego, a których podjęcie jest równoznaczne z rozpoczęciem budowy. W szczególności nie są nimi - jak podnosi [...] Sp. z o.o. - czynności związane z oceną stanu istniejącej konstrukcji żelbetowej, zakwalifikowanej do wykorzystania przy realizacji niniejszej inwestycji, w tym w postaci sporządzenia ekspertyzy technicznej celem ustalenia ich przydatności do dalszej eksploatacji bądź rozbiórki.

Jednakże jak zauważył organ inwestor podniósł, zarówno w piśmie z dnia 8 października 2024 r., jak i piśmie z dnia 4 listopada 2024 r., że wykonane na terenie inwestycji prace przygotowawcze nie dotyczyły wyłącznie tych wskazanych w dzienniku budowy. Mianowicie, wskazano, że "na przełomie lat 2020/2021 dokonano niwelacji i utwardzenia tej części terenu, na którym nie jest posadowiona konstrukcja budowli (...). Prace te polegały na wyrównaniu ww. powierzchni gruntu rodzimego oraz na odpowiednim ukształtowaniu jego powierzchni biorąc pod uwagę całość zamierzenia inwestycyjnego, w tym dojazd do placu budowy, miejsce składowania materiałów budowlanych. Następnie doszło do utwardzenia tej części gruntu. Wskazać należy, że tylko ta część była możliwa do niwelacji z uwagi na istniejące elementy konstrukcji zajmujące ok. 90% terenu inwestycji". Spółka [...] na potwierdzenie faktycznego wykonania ww. robót budowlanych załączyła fotografię z lipca 2014 r., sierpnia 2017 r., czerwca 2019 r. oraz kwietnia 2021 r.

Ponadto, celem udokumentowania (udowodnienia) rzeczywistego wykonania wyżej opisanych przez inwestora prac budowlanych, organ I instancji zgromadzony materiał dowodowy uzupełnił o wydruki ortofotomapy z systemu IntraEWID z lat 2019, 2020, 2021 i 2023, prezentujące niwelowaną część terenu budowy.

W ocenie Wojewody zebrane w toku ponownie prowadzonego przez Prezydenta Miasta Lublin postępowania dowody potwierdzają, że doszło do faktycznej niwelacji i utwardzenia części terenu inwestycji zgodnie z oświadczeniem inwestora. Z porównania znajdujących się w aktach organu I instancji fotografii wynika, że jeszcze w 2020 r. część terenu inwestycji, na którym nie znajdują się istniejące elementy konstrukcji, pozostaje nie utwardzona. Z kolei, zdjęcia z 2021 r. i 2023 r. obrazują, że ta część terenu budowy została utwardzona. Roboty te, według organu odwoławczego, niewątpliwe można zakwalifikować jako prace przygotowawcze, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, które świadczą o rozpoczęciu budowy w rozumieniu art. 41 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z judykaturą ww. przepis dopuszcza niwelację terenu jako element prac przygotowawczych, ale tylko wtedy, gdy chodzi o teren objęty pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2024 r.). Warunek ten w tej sprawie został spełniony.

Nie znajduje więc potwierdzenia w zgromadzonym materiale stanowisko skarżącej, na poparcie którego kilkukrotnie przedkładano oświadczenia przedstawicieli Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J." oraz zeznania świadków, iż od lipca 2018 na terenie inwestycji nie podejmowano żadnych czynności faktycznych związanych z prowadzeniem budowy. Jak wyjaśniono w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r., jeśli skarżąca twierdzi, że o braku przesłanek wygaśnięcia decyzji, wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, świadczą jeszcze inne okoliczności, niż wykonywanie prac opisanych w dzienniku budowy, może te okoliczności podnieść w ponownym postępowaniu administracyjnym. Pomimo zatem, że roboty przygotowawcze w postaci niwelacji terenu, o jakich mowa wyżej, zostały wykonane przed zgłoszonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta Lublin zamierzonym terminem rozpoczęcia budowy, a ich wykonanie nie zostało odzwierciedlone stosownym wpisem w dzienniku budowy, to wobec faktu ich rzeczywistego przeprowadzenia nie ma podstaw by stwierdzić, że budowy nie rozpoczęto przed upływem 3 lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne.

Ponadto, inwestor, w toku ponownie prowadzonego postępowania, wskazał okoliczności świadczące o tym, że budowa po jej rozpoczęciu nie została przerwana na kolejne 3 lata. Zgodnie z wpisem z dnia 15 marca 2023 r. doszło do geodezyjnego wytyczenia obiektu w terenie w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wskazał uprawniony geodeta T. M. na podstawie opracowanego projektu zagospodarowania terenu wytyczono punkty przecięcia osi konstrukcyjnych budynku. Celem potwierdzenia wykonania ww. prac przygotowawczych, które świadczą w tym przypadku o kontynuacji budowy, do dziennika budowy załączono szkic tyczenia budynku nr [...] oraz budynków X i Y. Stosownie zaś do wpisu z dnia 30 marca 2022 r. inwestor wykonał ręczny wykop pod stopę fundamentową w osi 15,16/E. Wykonanie powyższych prac zostało potwierdzone przez kierownika budowy: p. J. T., która w piśmie z dnia 24 października 2024 r. wyjaśniła dodatkowo, że prace wykonano bez wywożenia urobku poza teren budowy. Do ww. wyjaśnień załączono rysunek pt. "Lokalizacja elementów DFA" z projektu wykonawczego, gdzie zaznaczono miejsce wykonania opisanego wyżej wykopu.

Oceniając, czy ww. roboty budowlane, będące kontynuacją budowy i ujawnione w dzienniku budowy, zostały wykonane, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r., należy przeciwstawić dowody zgłaszane przez skarżącą pozostałemu materiałowi dowodowemu, w tym w szczególności dowodowi z dziennika budowy, oraz rozpatrzyć całość zgromadzonego materiału dowodowego. Spółdzielnia bowiem konsekwentnie kwestionuje wykonanie przez inwestora jakichkolwiek prac budowlanych, które by świadczyły nie tylko o rozpoczęciu budowy, ale i jej kontynuacji. Jak już nadmieniono, skarżąca do odwołania załączyła oświadczenia czterech osób, z których trzy pochodzi od osób aktualnie nie będących przedstawicielami Spółdzielni, lecz świadkami. Z datowanych na 28 lutego 2025 r. oświadczeń wynika, że na terenie inwestycji w okresie od lipca 2018 r. do dnia ich złożenia nie wykonywano żadnych czynności faktycznych związanych z prowadzeniem budowy. Oznacza to, że Spółdzielnia kwestionuje również fakt przeprowadzenia także robót, których dotyczą wpisy w dzienniku budowy z dnia 15 marca 2022 r. i 30 marca 2022 r.

Jak wskazał Wojewoda Lubelski Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w tej kwestii, zgodnie z wymogiem art. 77 § 1 k.p.a. oraz w świetle reguł z art. 80 k.p.a. prowadzi organ do wniosku, że wskazane przez Spółkę [...] roboty, świadczące o kontynuacji budowy, zostały wykonane. W ocenie Wojewody, przedłożone przez Spółdzielnie oświadczenia są niewystarczające dla skutecznego zakwestionowania faktycznej realizacji robót budowlanych w postaci geodezyjnego wytyczenia obiektów oraz wykonania wykopu pod oś fundamentową 15,16 E, wskazanych w dzienniku budowy. Orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2024 r. przywołał - rozważając dlaczego ustawodawca nazwał dziennik budowy dokumentem urzędowym, skoro charakter tego dokumentu nie odpowiada wymogom art. 76 § 1 k.p.a. - następujący pogląd. Mianowicie, zamiarem ustawodawcy było, aby ten dokument (dziennik budowy) miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę. Wygaszenie pozwolenia na budowę może nastąpić wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy już z treści dziennika budowy wynika, że zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowisku Spółdzielni o tym, że od momentu udzielenia pozwolenia na budowę co najmniej do dnia 28 lutego 2025 r. na terenie inwestycji nie podjęto żadnych robót budowlanych przeczy niejako okoliczność, że po wykonaniu ww. robót odwołująca się strona wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z wnioskiem dotyczącym istotnych odstępstw na budowie. Z jednej zatem strony Spółdzielnia twierdzi, że budowa nie jest prowadzona, z drugiej wnosi o kontrole czy roboty budowlane objęte pozwoleniem z dnia 5 lipca 2018 r. wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. To powoduje, że oświadczeń przedkładanych przez skarżącą nie można uznać za wiarygodne. Co więcej, o nierozpoczęciu budowy i nie prowadzeniu robót budowlanych nie świadczą ustalenia kontroli ww. organu dokonane w dniu 10 sierpnia 2022 r., że na budowie nie były prowadzone roboty budowlane. Z ustaleń tych nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego jednoznacznie kwestionował wykonanie jakichkolwiek prac na budowie. W zebranych dowodach nie znajduje nadto potwierdzenia podnoszony przez Spółdzielnie brak dostępu inwestora do placu budowy, który miałby również świadczyć o braku fizycznej możliwości realizacji inwestycji. Kierownik budowy wyjaśniała, co zostało udokumentowane stosownymi fotografiami, że inwestor ma zapewniony ciągły dostęp do terenu budowy poprzez dwie furtki od strony ogólnodostępnego terenu. Wskazała przy tym, że dostęp ten potwierdza także przeprowadzona w dniu 10 sierpnia 2022 r. kontrola budowy dokonana przez organ nadzoru budowlanego. Wspomnieć należy, że Spółdzielnia nie podważa faktu przeprowadzenia ww. kontroli. Przeciwnie, dla wykazania okoliczności dających podstawę wygaszenia pozwolenia na budowę skarżąca odwołuje się do ustaleń tej kontroli.

W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza również, aby w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia wygaszenia pozwolenia na budowę z dnia 5 lipca 2018 r., o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (bezprzedmiotowość decyzji), wywodzona z utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt organu I instancji wynika, że stanowiska stron co do skuteczności oświadczenia woli Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J." o uchyleniu się od skutków prawnych zgody na złożenie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu działkami nr ewid. [...], [...], i [...] na cele budowlane pozostało niezmienne. Skarżąca zarówno przed organem powiatowym, jak i w odwołaniu, podnosi, że skutecznie uchyliła się od skutków prawnych wspomnianej zgody, natomiast [...] Sp. z o.o. skuteczność tego oświadczenia kwestionuje, podtrzymując, iż nadal posiada prawo do dysponowania nieruchomościami Spółdzielni na cele celu budowlane w ramach niniejszej inwestycji. Wobec powyższego, wspomniana okoliczność pozostaje między stronami sporna. Jednocześnie strony zgodnie oświadczyły, że w przedmiocie ustalenia skuteczności ww. oświadczenia nie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym. Dlatego też, Wojewoda podtrzymuje swoje stanowisko w tej kwestii wyrażone w uchylonej decyzji z dnia 18 lipca 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.28.2022.DB, następnie zaaprobowane w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r., że ocena skuteczności uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli nie należy do organów administracji publicznej, lecz sądów powszechnych, a w konsekwencji organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do rozstrzygnięcia tej materii. W takiej sytuacji, jak wskazano ww. wyroku, istnienie po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oceniane na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie - w sytuacji poddania tej decyzji kontroli instancyjnej - na datę wydania decyzji organu odwoławczego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że nie ma racji skarżąca twierdząc, że o skuteczności jej oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli o udzieleniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przesądza to, że ww. oświadczenie zostało na piśmie doręczone poprzedniemu oraz obecnemu inwestorowi, jak i okoliczność, że [...] Sp. z o.o. nie podjęła czynności mających na celu wykazanie bezskuteczności tego oświadczenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Wojewoda wyjaśnił, że rozstrzygnięcie przed sąd powszechny kwestii związanej ze skutecznością oświadczenia Spółdzielni o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli o udzieleniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie stwierdzenia wygaszenia pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak było zatem podstaw do zawieszenia postępowania i wezwania którejkolwiek ze stron o wystąpienie do właściwego sądu z powództwem o ustalenie skuteczności bądź bezskuteczności oświadczenia skarżącej. Niezasadnie również skarżąca podnosi, że naruszony został art. 79a § 1 k.p.a., który obliguje organ do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, a których wykazanie lub spełnienie jest warunkiem decyzji zgodnej z żądaniem strony. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia wygaszenia decyzji, nawet zainicjowanego na wniosek strony, jest ocena zaistnienia przesłanek orzeczenia, że decyzja administracyjna wygasła. Przesłanki te muszą istnieć obiektywnie, a ich wystąpienie nie jest "zależne" od strony.

Decyzja Wojewody Lubelskiego została zaskarżona przez Własnościową Spółdzielnię Mieszkaniową "N. J." z siedzibą w Lublinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze decyzji zarzucono:

1. błędne ustalenia organu co do stanu faktycznego sprawy i pominięcie skutecznego złożenia oświadczenia woli spółdzielni o cofnięciu zgody na dysponowanie nieruchomością spółdzielni na cele budowlane przez [...] sp. z.o.o obecnie [...] sp. z o.o. w sytuacji, gdy oświadczenie zostało złożone skutecznie a inwestor nie zanegował go przed sądem cywilnym;

2. błędne ustalenia organu co do stanu faktycznego sprawy i przyjęcie za udowodnione twierdzeń inwestora o wykonaniu niwelacji i utwardzenia terenu podczas, gdy prace te były wykonane przed 2018 r. czyli przed przeniesieniem pozwolenia na budowę na rzecz [...] obecnie [...]

3. brak uwzględnienia ww stanie faktycznym wyników kontroli PINB z dnia 10 sierpnia 2022 r., który to organ potwierdził, że na budowie nie były prowadzone prace budowlane,

4. brak zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 ust. 4 kpa w celu wyznaczenia terminu [...] spółka z o.o. dla zanegowania przez inwestora przed sądem powszechnym skutecznego oświadczenia spółdzielni o cofnięciu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane,

5. naruszenie art. 79 a ust. 1 kpa gdyż pomimo wszczęcia postępowania na wniosek spółdzielni organ zaniechał obowiązku wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 5 lipca 2018 r. nr 739/18, znak: AB-BW-II.6740.1.108.2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego nr [...] oraz budynków usługowo-handlowych X i Y, z garażem podziemnym i instalacjami, na działkach nr [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...] z [...] [...], nr [...], [...] oraz [...] przy ul. [...] i [...] [...] z [...] 1 oraz na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] z [...].

Przedmiotem sporu w sprawie pozostaje zatem ocena zgodność z prawem odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 5 lipca 2018 r. nr 739/18, znak: AB-BW-II.6740.1.108.2017.

W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Powołana norma stanowi odrębną, samodzielną, niezależną od regulacji art. 162 § 1 k.p.a., podstawę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową, wobec czego przesłanki jej stosowania muszą być interpretowane ściśle, a ich zaistnienie w konkretnej sprawie – ustalone jednoznacznie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.

W ocenie skarżącej spółdzielni w niniejszej sprawie wystąpiła zarówno wynikająca z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przesłanka nierozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę przed upływem 3 lat od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna, jak i określona w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę wynikającej ze skutecznego uchylenia się przez skarżącą od skutków prawnych zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane udzielonej inwestorowi pod wpływem błędu.

W ocenie organów obu instancji nie zaszła żadna z przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, zarówno określona w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, jak i wynikająca z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stanowisko takie należy podzielić albowiem znajduje ono w pełni potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Już na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotowa spraw była już przedmiotem rozpoznania tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (wyrok z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 663/22), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1577/23).

Jest to okoliczność istotna albowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Organy, rozpatrując ponownie sprawę, w pełni zastosowały się do dyspozycji art. 153 p.p.s.a., uwzględniając tak oceny prawne, jak i wskazówki co do dalszego postępowania zawarte w powyższych wyrokach.

W szczególności zaś organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględniły zaprezentowane przez sądy obu instancji oceny dotyczące braku urzędowego charakteru dokumentu w postaci dziennika budowy, jak również pogląd co do tego, że ocena skuteczności uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli nie należy do organów administracji publicznej, lecz sądów powszechnych, a w konsekwencji organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do rozstrzygnięcia tej materii.

Brak jest więc podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.

Do takich zarzutów i twierdzeń skarżącej odniósł się już Wojewoda Lubelski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu tym organ odwoławczy, z przywołaniem tak przepisów prawa, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśnił dlaczego brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle ustaleń wynikających ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności z dokumentacji w postaci wydruków ortofotomap z systemu IntraEWID z lat 2019, 2020, 2021 i 2023, prezentujących niwelowaną część terenu budowy, stanowisko skarżącej należy uznać więc za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ II instancji w sposób wyjątkowo obszerny, wyczerpujący i wnikliwy, odniósł się już do tych samych co obecnie zarzutów skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w całości podziela w tym zakresie ustalenia i oceny organu, albowiem są one prawidłowe, tak w płaszczyźnie stosowanego prawa materialnego, jak i dokonanych ustaleń faktycznych, wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Dokonując oceny przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że jego zdaniem wymienione w dzienniku budowy działania, jakie podjęto na terenie budowy, nie stanowią prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 2 prawa budowlanego, w związku z czym ustalenie tego, czy zostały one faktycznie wykonane pozostaje rzeczą wtórną dla oceny przesłanki wygaszenia pozwolenia na budowę z art. 37 ust. 1 ww. ustawy.

Stanowiska takiego nie zakwestionowała żadna ze stron.

Jednakże, co podkreślił Wojewoda Lubelski, inwestor zarówno w piśmie z dnia 8 października 2024 r., jak i piśmie z dnia 4 listopada 2024 r., podniósł, że wykonane na terenie inwestycji prace przygotowawcze nie dotyczyły wyłącznie tych wskazanych w dzienniku budowy. Mianowicie, wskazano, że "na przełomie lat 2020/2021 dokonano niwelacji i utwardzenia tej części terenu, na którym nie jest posadowiona konstrukcja budowli (...). Prace te polegały na wyrównaniu ww. powierzchni gruntu rodzimego oraz na odpowiednim ukształtowaniu jego powierzchni biorąc pod uwagę całość zamierzenia inwestycyjnego, w tym dojazd do placu budowy, miejsce składowania materiałów budowlanych. Następnie doszło do utwardzenia tej części gruntu. Wskazać należy, że tylko ta część była możliwa do niwelacji z uwagi na istniejące elementy konstrukcji zajmujące ok. 90% terenu inwestycji". Spółka [...] na potwierdzenie faktycznego wykonania ww. robót budowlanych załączyła fotografię z lipca 2014 r., sierpnia 2017 r., czerwca 2019 r. oraz kwietnia 2021 r.

Organ odwoławczy podkreślił także, że ponadto, celem udokumentowania (udowodnienia) rzeczywistego wykonania wyżej opisanych przez inwestora prac budowlanych, organ I instancji zgromadzony materiał dowodowy uzupełnił o wydruki ortofotomapy z systemu IntraEWID z lat 2019, 2020, 2021 i 2023, prezentujące niwelowaną część terenu budowy.

W ocenie Wojewody zebrane w toku ponownie prowadzonego przez Prezydenta Miasta Lublin postępowania dowody potwierdzają, że doszło do faktycznej niwelacji i utwardzenia części terenu inwestycji zgodnie z oświadczeniem inwestora. Z porównania znajdujących się w aktach organu I instancji fotografii wynika, że jeszcze w 2020 r. część terenu inwestycji, na którym nie znajdują się istniejące elementy konstrukcji, pozostaje nie utwardzona. Z kolei, zdjęcia z 2021 r. i 2023 r. obrazują, że ta część terenu budowy została utwardzona. Roboty te, według organu odwoławczego, niewątpliwe można zakwalifikować jako prace przygotowawcze, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, które świadczą o rozpoczęciu budowy w rozumieniu art. 41 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z judykaturą ww. przepis dopuszcza niwelację terenu jako element prac przygotowawczych, ale tylko wtedy, gdy chodzi o teren objęty pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2024 r.). Warunek ten w tej sprawie został spełniony.

Wojewoda uznał więc, że nie znajduje więc potwierdzenia w zgromadzonym materiale stanowisko skarżącej, na poparcie którego kilkukrotnie przedkładano oświadczenia przedstawicieli Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J." oraz zeznania świadków, iż od lipca 2018 na terenie inwestycji nie podejmowano żadnych czynności faktycznych związanych z prowadzeniem budowy. Jak wyjaśniono w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r., jeśli skarżąca twierdzi, że o braku przesłanek wygaśnięcia decyzji, wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, świadczą jeszcze inne okoliczności, niż wykonywanie prac opisanych w dzienniku budowy, może te okoliczności podnieść w ponownym postępowaniu administracyjnym. Pomimo zatem, że roboty przygotowawcze w postaci niwelacji terenu, o jakich mowa wyżej, zostały wykonane przed zgłoszonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta Lublin zamierzonym terminem rozpoczęcia budowy, a ich wykonanie nie zostało odzwierciedlone stosownym wpisem w dzienniku budowy, to wobec faktu ich rzeczywistego przeprowadzenia nie ma podstaw by stwierdzić, że budowy nie rozpoczęto przed upływem 3 lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne.

Ponadto, inwestor, w toku ponownie prowadzonego postępowania, wskazał okoliczności świadczące o tym, że budowa po jej rozpoczęciu nie została przerwana na kolejne 3 lata. Zgodnie z wpisem z dnia 15 marca 2023 r. doszło do geodezyjnego wytyczenia obiektu w terenie w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Jak wskazał uprawniony geodeta T. M. na podstawie opracowanego projektu zagospodarowania terenu wytyczono punkty przecięcia osi konstrukcyjnych budynku. Celem potwierdzenia wykonania ww. prac przygotowawczych, które świadczą w tym przypadku o kontynuacji budowy, do dziennika budowy załączono szkic tyczenia budynku nr [...] oraz budynków X i Y. Stosownie zaś do wpisu z dnia 30 marca 2022 r. inwestor wykonał ręczny wykop pod stopę fundamentową w osi 15,16/E. Wykonanie powyższych prac zostało potwierdzone przez kierownika budowy: p. J. T., która w piśmie z dnia 24 października 2024 r. wyjaśniła dodatkowo, że prace wykonano bez wywożenia urobku poza teren budowy. Do ww. wyjaśnień załączono rysunek pt. "Lokalizacja elementów DFA" z projektu wykonawczego, gdzie zaznaczono miejsce wykonania opisanego wyżej wykopu.

Takie ustalenia i oceny organu należy w całości podzielić, albowiem wynikają one ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z wydruków ortofotomap z systemu IntraEWID z lat 2019, 2020, 2021 i 2023, prezentujących niwelowaną część terenu budowy.

Jak trafnie podkreślił to organ z porównania znajdujących się w aktach fotografii wynika, że jeszcze w 2020 r. część terenu inwestycji, na którym nie znajdują się istniejące elementy konstrukcji, pozostaje nie utwardzona. Z kolei, zdjęcia z 2021 r. i 2023 r. obrazują, że ta część terenu budowy została utwardzona (k.166-169 akt administracyjnych). Na fotografiach tych wyraźnie widać też różnicę w sposobie zagospodarowania tego terenu, tj. terenu w rejonie oznaczenia literowego A i T, który na fotografiach z 2019 r. i 2020 r. porośnięty jest jeszcze trawą, zaś na późniejszych fotografiach jest to teren pozbawiony trawy, w kolorze jednolicie szarym.

Dowód z powyższych ortofotomap z systemu IntraEWID jest dowodem w pełni obiektywnym, wolnym od wszelkich ułomności związanych z dowodami osobowymi, czy to w postaci stronniczości, czy zwykłej ludzkiej niepamięci lub niemożności zarejestrowania przez pojedyncze osoby wszystkich zdarzeń, które miały miejsce na danym obszarze na przestrzeni dłuższego okresu czasu.

Trafnie też w tym kontekście organ ocenił jako niewiarygodne przedłożone przez skarżącą oświadczenia czterech osób, z uwagi na to, że pozostają one w oczywistej sprzeczności z dowodami o charakterze obiektywnym, w tym w szczególności przywołanymi wyżej ortofotomapami.

Z powyższych ortofotomap wynika również, że powyższe prace niwelacyjne zostały wykonane na działkach [...] i [...], a więc na terenie objętym pozwoleniem na budowę.

Prawidłowo zatem uznał organ, że choć przedmiotowe roboty przygotowawcze w postaci niwelacji terenu zostały wykonane przed zgłoszonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta Lublin zamierzonym terminem rozpoczęcia budowy, a ich wykonanie nie zostało odzwierciedlone stosownym wpisem w dzienniku budowy, to wobec faktu ich rzeczywistego przeprowadzenia nie ma podstaw by stwierdzić, że budowy nie rozpoczęto przed upływem 3 lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne.

Mając nadto na uwadze, że w dalszej kolejności wykonano kolejne roboty polegające na geodezyjnym wytyczenia obiektu w terenie w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 1 p.b. oraz wykonanie ręcznego wykopu pod stopę fundamentową w osi 15,16/E, trafnie Wojewoda Lubelski stwierdził, że ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w tej kwestii, zgodnie z wymogiem art. 77 § 1 k.p.a. oraz w świetle reguł z art. 80 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wskazane przez Spółkę [...] roboty, świadczące o kontynuacji budowy, zostały wykonane, zaś w ocenie Wojewody, przedłożone przez Spółdzielnie oświadczenia są niewystarczające dla skutecznego zakwestionowania takich ocen.

Za niezasadny uznać należy więc zarzut z pkt 2 skargi dotyczący błędnego ustalenia organu co do stanu faktycznego sprawy i przyjęcie za udowodnione twierdzeń inwestora o wykonaniu niwelacji i utwardzenia terenu podczas, gdy prace te były wykonane przed 2018 r. czyli przed przeniesieniem pozwolenia na budowę na rzecz [...] obecnie [...]

Nietrafnie również w skardze zarzucono w tym kontekście brak uwzględnienia ww stanie faktycznym wyników kontroli PINB z dnia 10 sierpnia 2022 r., który to organ potwierdził, że na budowie nie były prowadzone prace budowlane (zarzut z pkt 3 skargi).

Organ odwoławczy dostrzegł bowiem tą okoliczność i odniósł się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Lubelskie wyjaśnił, że o nierozpoczęciu budowy i nie prowadzeniu robót budowlanych nie świadczą ustalenia kontroli ww. organu dokonane w dniu 10 sierpnia 2022 r., że na budowie nie były prowadzone roboty budowlane albowiem z ustaleń tych nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego jednoznacznie kwestionował wykonanie jakichkolwiek prac na budowie.

Z oceną taką należy się zgodzić.

Oczywiste jest, że tego rodzaju pojedyncze zdanie, zawarte w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 sierpnia 2022 r. musiało dotyczyć stanu faktycznego stwierdzonego w tym właśnie czasie, a więc w dniu przeprowadzenia kontroli. Z tak lakonicznego stwierdzenia nie można więc wyprowadzać wniosku, że dokonujący kontroli organ stwierdził w ten sposób, że na terenie budowy nigdy nie prowadzono żadnych robót budowlanych.

Niezasadnie zarzucono także w skardze błędne ustalenia organu co do stanu faktycznego sprawy i pominięcie skutecznego złożenia oświadczenia woli spółdzielni o cofnięciu zgody na dysponowanie nieruchomością spółdzielni na cele budowlane przez [...] sp. z.o.o obecnie [...] sp. z o.o. w sytuacji, gdy oświadczenie zostało złożone skutecznie a inwestor nie zanegował go przed sądem cywilnym.

W tym kontekście Wojewoda, prawidłowo wskazując na fakt związania ocenami prawnym przedstawionymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 663/22), wyjaśnił, że w sytuacji, gdy kwestia skuteczności oświadczenia woli Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J." o uchyleniu się od skutków prawnych zgody na złożenie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością pozostawała między stronami sporna, ocena skuteczności uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli nie należy do organów administracji publicznej, lecz sądów powszechnych, a w konsekwencji organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do rozstrzygnięcia tej materii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 663/22 wprost wskazał, że w całości podziela stanowisko organu co do kwestii oceny oświadczenia skarżącej o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Ocena skuteczności uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli nie należy do organów administracji publicznej, lecz sądów powszechnych. W konsekwencji też organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne do rozstrzygnięcia takiej okoliczności, w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, jest ona pomiędzy stronami stosunku cywilnoprawnego sporna.

W sytuacji, gdy ocena powyższej kwestii nie należała do organów administracji architektoniczno-budowlanej to tym samym brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., co czyni niezasadnym zarzut z pkt 4 skargi, albowiem nie była to przy tym okoliczność, która warunkowałaby możność wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prawidłowo więc wskazał organ, że rozstrzygnięcie przed sąd powszechny kwestii związanej ze skutecznością oświadczenia Spółdzielni o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli o udzieleniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie stanowiło zagadnienia wstępnego w sprawie stwierdzenia wygaszenia pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak było zatem podstaw do zawieszenia postępowania i wezwania którejkolwiek ze stron o wystąpienie do właściwego sądu z powództwem o ustalenie skuteczności bądź bezskuteczności oświadczenia skarżącej.

Za niezasadny uznać należy także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 79a ust. 1 k.p.a. z uwagi na to, że organ zaniechał obowiązku wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony.

Przepis art. 79a ust. 1 k.p.a. dotyczy konieczności wskazania przez organ tylko taki przesłanek, które są zależne od strony. Chodzi tu więc o przesłanki, które mogą zostać spełnione własnym działaniem strony.

Sporne w przedmiotowej sprawie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu nie były przesłankami zależnymi od zachowania stron w sprawie administracyjnej.

Prawidłowo zatem Wojewoda Lubelski uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 79a ust. 1 k.p.a., co nadto wyjaśnił w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Bez znaczenia dla takiej oceny pozostają także oświadczenia i fotografie załączone przez skarżącą do skargi.

Po pierwsze oświadczenia te zostały złożone już po rozpatrzeniu sprawy przez organy i jako takie, podobnie jak fotografie, nie stanowiły i nie mogły stanowić materiału, który miał obowiązek uwzględnić przy wydawaniu decyzji organ.

Po drugie pozostają one w sprzeczności z dowodem z postaci ortofotomap z systemu IntraEWID, który jest dowodem w pełni obiektywnym, wolnym od wszelkich ułomności związanych z dowodami osobowymi, czy to w postaci stronniczości, czy zwykłej ludzkiej niepamięci lub niemożności zarejestrowania przez pojedyncze osoby wszystkich zdarzeń, które miały miejsce na danym obszarze na przestrzeni dłuższego okresu czasu.

Z tych też względów i w związku z przywołanymi wyżej przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/