Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2025 r., sygn. VIII SA/Wa 485/25
Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nałożona z naruszeniem zasad uczciwości procesu administracyjnego zostaje uchylona; organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, uwzględniając wszystkie dowody zgłoszone przez stronę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 października 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Stan faktyczno-prawny przedmiotowej sprawy przedstawia się następująco:
Na podstawie upoważnienia nr [...] z 10 czerwca 2024 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy M. J. prowadzącego działalność pod firmą: "[...]" Firma Handlowo-Usługowa M. J. (dalej: skarżący, strona, przedsiębiorca). Zakres kontroli obejmował okres od 12 lipca 2023 r. do 11 lipca 2024 r. W trakcie kontroli ustalono, że przedsiębiorca posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób.
W toku czynności poddano kontroli dokumentację dotyczącą kierowców: K. C., S. D. i M. J., wszystkich za okres od 1 kwietnia 2024 r. do 31 maja 2024 r.
Pismem z 10 lipca 2024 r. skarżący, działając na podstawie art. 51 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236, dalej: Prawo przedsiębiorców), wyraził zgodę na przeprowadzenie całości czynności kontrolnych w siedzibie organu kontroli.
Skarżący drogą elektroniczną 6 sierpnia 2024 r. przesłał do organu pliki dotyczące ewidencji czasu pracy kierowców. Po analizie zgromadzonego materiału
9 sierpnia 2024 r. sporządzono protokół kontroli nr [...] i na jego podstawie stwierdzono naruszenie przepisów prawa przez przedsiębiorcę. W związku
z tym wraz z protokołem kontroli wysłano przedsiębiorcy zawiadomienie z 9 sierpnia 2024 r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zostały mu doręczone 28 sierpnia 2024 r.
Skarżący pismem z 2 września 2024 r. złożył wyjaśnienia i ponownie przesłał brakujące w dokumentacji mailowej z 6 sierpnia 2024 r. informacje i dokumenty.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: MWITD, organ I instancji) decyzją z 25 października 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1539, dalej: u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z 9 sierpnia 2024 r., nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. MWITD uznał, że suma kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia wynosiła 121.500 zł. Jednak zgodnie z art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. karę ogranicza się do wysokości 15.000 zł za następujące naruszenia:
- nieprowadzenie ewidencji czasu pracy, o której mowa w art. 25 ust. 1 i art. 26d ust. 1
i 2 ustawy o czasie pracy kierowców - za każdego kierowcę - z tytułu którego łączna kara wynosi 2.000 zł,
- nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych
i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień
w odniesieniu do każdego kierowcy - z tytułu którego łączna kara wynosi 119.500 zł.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał danych cyfrowych z karty kierowcy M. J. za 25 dni kwietnia 2024 r. (od 6 do 30 kwietnia 2024 r.) oraz za 30 dni maja 2024 r. (od 2 do 31 maja 2024 r.). Podczas kontroli okazał jedynie dane z okresu od 1 do 5 kwietnia 2024 r. (za 5 dni) oraz dane z innego okresu – od 12 grudnia 2021 r. do 5 marca 2024 r.
Podczas kontroli przedsiębiorca nie okazał danych z tachografów cyfrowych z 3 pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...],za łącznie 183 dni, tj. za okres: od 1 do 30 kwietnia 2024 r. i od 1 do 31 maja 2024 r. (61 dni x 3 pojazdy). Organ I instancji ustalił, że skarżący wprawdzie przedstawił ewidencję czasu pracy kierowcy K. C. za miesiąc kwiecień 2024 r. oraz dane cyfrowe z karty tego kierowcy, jednak przedmiotowy dokument nie odpowiada stanowi faktycznemu. Dane zapisane na karcie ewidencji czasu pracy nie są bowiem tożsame z okazanymi danymi cyfrowymi. Godziny rozpoczęcia dnia i godziny zakończenia dnia podane w ewidencji czasu pracy różnią się od danych zapisanych na karcie kierowcy. W dniu 3 kwietnia 2024 r. na karcie ewidencji czasu pracy zapisano, że rozpoczęcie dnia godzina 09:33, a zakończenie dnia godzina 05.05, natomiast na danych cyfrowych zarejestrowano rozpoczęcie pracy o godzinie 09:33, a zakończenie pracy o godzinie 18:33. W dniu 4 kwietnia 2024 r. na karcie ewidencji czasu pracy zapisano, że rozpoczęcie dnia godzina 15:24, a zakończenie dnia godzina 15:24, natomiast na danych cyfrowych zarejestrowano rozpoczęcie pracy o godzinie 05:06, a zakończenie pracy o godzinie 18:17. Nie okazano ewidencji czasu pracy kierowcy K. C. za miesiąc maj 2024 r., jak również nie została okazana ewidencja czasu pracy kierowcy S. D..
Wiadomość mailowa z 6 sierpnia 2024 r. zawierała jeszcze plik bez żadnych danych oraz wydruk aktywności kierowców za żądany okres od 1 kwietnia do 31 maja 2024 r. dotyczący: M. B., Ł. F. i R. L.. Wymienieni kierowcy nie zostali wskazani przez stronę, że są zatrudnieni w jego przedsiębiorstwie lub wykonują na jego rzecz przewozy drogowe.
MWITD nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z 2 września 2024 r., w którym poinformował, że ponownie wysyła brakujące informacje i dokumenty wymienione w protokole kontroli. Organ I instancji uznał, że dokumenty okazane 24 dni po zakończonej kontroli oznaczają, że prowadzona przez przedsiębiorcę dokumentacja nie jest kompletna, prowadzona rzetelnie i na bieżąco. Wszelkie dokumenty powinny być okazane podczas kontroli, aby w późniejszym terminie nie można było ich przygotować i dopasować do potrzeb kontroli.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez niezastosowanie norm zawartych w tych przepisach. Przedsiębiorca zakwestionował naruszenie określone w lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. twierdząc, że po wszczęciu postępowania zostały do organu I instancji dostarczone brakujące pliki dotyczące aktywności kierowców strony. Skarżący wyjaśnił, że osoba przekazująca pliki w imieniu przedsiębiorcy drogą mailową przesłała również pliki z innego podmiotu, a jednocześnie nie wszystkie pliki zostały przesłane do organu z uwagi na ograniczenia w skrzynce odbiorczej. Strona stwierdziła, że organ I instancji przed sporządzeniem protokołu kontroli winien poinformować przedsiębiorcę o brakujących danych.
Decyzją z 15 kwietnia 2025 r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. h, art, 92a ust. 2, art. 92b, art. 92c ust. 1 u.t.d., lp. 5.19, lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 33 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym
i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (t.j. Dz. U. UE. L. 2014. 60.1 ze zm., dalej: rozporządzenie 165/2014), art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów, art. 25, art. 26d, 26e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 220), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.
W uzasadnieniu decyzji GITD wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kary pieniężne nakładane są na podstawie art. 92a ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 5 i 7 w związku z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Dlatego regulacja wynikająca
z art. 189d k.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zaś w odniesieniu do naruszeń związanych
z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.
Organ II instancji stwierdził, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci m.in. protokołu kontroli oraz okazanych przez stronę w trakcie kontroli dokumentów zostało udowodnione, że przedsiębiorca nie okazał w trakcie kontroli ewidencji czasu pracy kierowców: K. C. i S. D., którzy
w okresie objętym kontrolą wykonywali w imieniu przedsiębiorcy przewozy drogowe. Obowiązkiem pracodawcy jest prowadzenie ewidencji czasu pracy do celów prawidłowego ustalenia wynagrodzenia pracownika i innych świadczeń przysługujących pracownikowi. Dlatego organ odwoławczy nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł (2 x 1.000 zł) za naruszenie polegające na nieprowadzeniu ewidencji czasu pracy, o której mowa w art. 25 ust. 1 i art. 26d ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców (lp. 5.19 załącznika nr 3 do u.t.d. – 1.000 zł za każdego kierowcę).
Organ odwoławczy dalej zważył, że przedsiębiorca podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nie udostępnił pobranych i przechowywanych danych z tachografu. Na podstawie danych cyfrowych kontrolujący ustalili, że przedsiębiorca nie okazał danych cyfrowych pobranych z:
- karty kierowcy M. J. za 55 dni: od 6 do 30 kwietnia 2024 r. oraz od 2 do 31 maja 2024 r.,
- z tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] za 61 dni: od 1 do 30 kwietnia 2024 r. i od 1 do 31 maja 2024 r.,
- z tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] za 61 dni: od 1 do 30 kwietnia 2024 r. i od 1 do 31 maja 2024 r.,
- z tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] za 61 dni: od 1 do 30 kwietnia 2024 r. i od 1 do 31 maja 2024 r.
Ww. pojazdami przewozy wykonywali kierowcy: K. C. i M. J., natomiast przedsiębiorca nie okazał danych z tachografów cyfrowych oraz
z kart kierowców z okresu objętego kontrolą łącznie za 238 dni. Kara za to naruszenie na podstawie lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. wynosi 119.000 zł. Z uwagi na to, że organ I instancji za ww. naruszenia błędnie nałożył na stronę karę w łącznej wysokości 119.500 zł, to organ odwoławczy uchylił tę karę i nałożył ją w wysokości 119.000 zł za nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych
i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego.
Suma kar pieniężnych nałożonych na stronę za naruszenia ujawnione w związku z kontrolą opisaną w protokole kontroli nr [...] z 9 sierpnia 2024 r. wynosi 121.000 zł, jednak na podstawie art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. została ograniczona do kwoty 15.000 zł.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest nie tylko pobierać dane cyfrowe z tachografu i kart kierowców w ustawowym terminie, ale również przechowywać je przez okres 1 roku w celach dowodowych na okoliczność ewentualnej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Z materiałów zgromadzonych
w sprawie wynika, że kierowcy: K. C. i M. J. w okresie od
1 kwietnia 2024 r. do 31 maja 2024 r. wykonywali przewozy drogowe pojazdami o nr rej.: [...], a mimo to przedsiębiorca nie okazał do kontroli kompletnych danych pobranych z tachografów zainstalowanych w ww. pojazdach
i z kart kierowców. Organ nie mógł uwzględnić wyjaśnień strony, z których wynika, że przedsiębiorca pobrał dane z tachografów i kart kierowców, lecz dane te nie zostały dostarczone w komplecie kontrolującym z uwagi na ograniczenia związane z przesyłem danych pocztą elektroniczną.
Zdaniem GITD przedsiębiorcę prawidłowo powiadomiono o terminie planowanej kontroli. Miał on więc wystarczająco długi czas na przygotowanie się, w tym zebranie danych cyfrowych z okresu objętego kontrolą i ich udostępnienie kontrolującym.
Z materiału dowodowego wynika, że w okresie objętym kontrolą przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe trzema pojazdami oraz zatrudniał średnio 4 kierowców. Powyższe ilości pojazdów i kierowców nie są tak dużymi, by przedsiębiorca nie mógł
w trakcie kontroli okazać kompletnych dokumentów.
Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych zawartych w odwołaniu i uznał, że w zaskarżonej decyzji organu I instancji prawidłowo ustalono stan faktyczny, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. W czasie kontroli
w siedzibie przedsiębiorcy inspektorzy udowodnili w sposób nie budzący wątpliwości, że strona nie okazała kompletnych danych cyfrowych pobranych z pojazdów i kart kierowców, którymi wykonywała przewozy drogowe w okresie objętym kontrolą oraz że przedsiębiorca nie prowadził ewidencji czasu pracy zatrudnionych kierowców. Ustalenia faktyczne uzyskane w trakcie kontroli nie budziły wątpliwości i jednoznacznie wskazywały na powstanie naruszeń określonych w lp. 5.19 oraz lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d.
W świetle powyższego nie można uznać, aby organ I instancji zaniechał przeprowadzenia rzetelnego postępowania, w sposób zgodny z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Strona była pouczona o przysługujących jej uprawnieniach, miała możliwość wypowiedzenia się w toku czynności kontrolnych oraz w trakcie prowadzonego postępowania, zgłaszania dowodów, składania wyjaśnień, z których to uprawnień skorzystała w toku postępowania przed organem I instancji. W trakcie toczącego się postępowania strona jednak nie dostarczyła dowodów zwalniających ją od odpowiedzialności za ujawnione naruszenie (art. 92c u.t.d.).
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych
w art. 9 zd. 1 k.p.a., tj. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych
i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Granice tego obowiązku wyznaczają równocześnie granice uprawnień stron do żądania udzielenia wspomnianej informacji. Z akt sprawy wynika natomiast, że strona została poinformowana o wszystkich istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla jej prawnej odpowiedzialności.
W trakcie czynności kontrolnych strona nie zgłaszała jakichkolwiek zastrzeżeń, nie domagała się objaśnień od kontrolujących. Tak więc na bieżąco była informowana
o wszelkich nieprawidłowościach i dowodach ujawnionych w trakcie toczącego się postępowania.
W trakcie prowadzonego postępowania strona miała zapewniony udział
w prowadzonym postępowaniu. Brak powiadomienia strony przez organ o zakończeniu prowadzonego postępowania nie spowodował, że strona nie mogła wykonać jakiejś czynności tym samym nie można uznać, że został naruszony art. 10 k.p.a.
Na decyzję GITD przedsiębiorca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ zasadności przesłanek nałożenia kary pieniężnej w kontekście tzw. przepisów ogólnych dotyczących stosowania przepisów ustawy.
W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że czynności kontrolne były rozpoczęte na miejscu przez wskazanego pełnomocnika na podstawie udzielonego zgodnie
z zasadami pełnomocnictwa do reprezentowania podmiotu podczas wykonywania przez organ czynności kontrolnych. W dniu rozpoczęcia kontroli został ustalony jej zakres
i lista dokumentów do udostępnienia organom przeprowadzającym kontrolę. Określone przez organ kontroli dokumenty miały zostać dostarczone drogą elektroniczną. Forma przeprowadzenia kontroli w postaci elektronicznej na podstawie art. 51 Prawa przedsiębiorców została ustalona z osobami uprawnionymi do przeprowadzenia kontroli i pełnomocnikiem strony. Dokumenty zostały przesłane drogą elektroniczną 6 sierpnia 2024 r. Jednak w wysłanej wiadomości nie załączyły się pliki z danymi z tachografów cyfrowych trzech pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...], a dodatkowo błędnie załączył się plik - wydruk aktywności kierowcy z danymi kierowców z innej firmy niż firma kontrolowana. Wiadomość mailowa z plikami została wysłana z adresu mailowego pełnomocnika kontrolowanej firmy, stąd błędnie został załączony plik z innej firmy.
Skarżący wyjaśnił, że wysyłanie plików w wiadomościach mailowych jest ograniczone do ilości danych wysyłanych w załączonych plikach. Bardzo często się zdarza, że skrzynka mailowa automatycznie zatrzymuje część załączanych plików, które chcemy dołączyć do wiadomości mailowej i wysłać do wskazanego odbiorcy. Podczas wysyłania wiadomości do organu kontrolnego ze zbiorem plików
z wymaganymi dokumentami 6 sierpnia 2024 r. nastąpiła właśnie taka sytuacja. Automatyczne funkcjonalności skrzynki mailowej usunęły pliki i ograniczyły ich wysłanie wyłącznie do dopuszczalnej do przesłania ilości danych. Brak obecności plików
z danymi cyfrowymi z tachografów trzech pojazdów nie wynikał z braku istnienia takich danych i braku prowadzenia takiej ewidencji, a jedynie był pomyłką i brakiem sprawdzenia poprawności i zawartości wysyłanej wiadomości.
Pojazdy o numerach rejestracyjnych: [...] są wyposażone w tachografy cyfrowe. Odczyt danych z tachografów cyfrowych może być dokonany wyłącznie przy użyciu atestowanych, specjalnie do tego technologicznie skonstruowanych urządzeń cyfrowych i programów elektronicznych. Odczyty z takich urządzeń dokonują zapisu takich plików w odpowiedniej konfiguracji nazwy pliku
z uwzględnieniem danych takiego odczytu. W nazwach plików dotyczących danych cyfrowych z tachografów pojazdów wygenerowały się daty odczytu danych na dzień 8 lipca 2024 r., czyli przed datą rozpoczęcia kontroli, w trakcie przygotowywania danych
i materiałów wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu kontroli.
Skarżący podniósł, że na brak załączenia wymaganych plików z danych cyfrowych tachografów nie było żadnej reakcji ze strony odbiorcy wiadomości. Nie zostało wysłane pytanie bądź żądanie dosłania brakujących danych, nie zostało również wysłane potwierdzenie z listą otrzymanych i zebranych do przeprowadzenia kontroli danych. Tymczasem taka komunikacja jest zwyczajowo przyjęta przy przeprowadzaniu kontroli w formie elektronicznej, albowiem oczywistym jest, że może wkraść się błąd
w przesyle danych, a wynikający z przyczyn technicznych, czyli niezależnych od woli człowieka. Przy przeprowadzaniu kontroli na miejscu udostępnianie i potwierdzanie otrzymania wymaganych dokumentów oraz komunikacja odbywa się przecież na miejscu i oczywistym jest, że informacja o braku udostępnienia danych jest dostępna
w każdej chwili. W przypadku przesyłania dokumentów drogą elektroniczną mogą się zdarzać sytuacje braków kompletności informacyjnych i jest to wiedza powszechna. Niestety brak plików oraz plik z danymi innych kierowców znajdujące się w wiadomości mailowej nie był wyjaśniany przez organy kontroli.
Dodatkowo skarżący stwierdził, że w czasie prowadzonego postępowania,
w zakresie komunikacji mailowej, strona nie została poinformowana o stanie faktycznym w należyty i wyczerpujący sposób, czym naruszono art. 9 k.p.a. Organ kontrolny jeszcze przed sporządzeniem protokołu kontroli winien umożliwić przedsiębiorcy złożenie wyjaśnień i ewentualne przedłożenie dokumentów, których brak stwierdzili kontrolujący. Powyższemu obowiązkowi poinformowania o braku kompletności dokumentów organ kontrolny nie sprostał. To uchybieni prowadziło w następstwie do przyjęcia błędnego ustalenia faktycznego, jakoby to przedsiębiorca objęty kontrolą nie przedstawił żądanych dokumentów.
Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie wkradł się błąd, który nie był zależny od jego woli. Błąd ten, natychmiast po wykryciu, został naprawiony i brakujące dokumenty zostały przedłożone w formie elektronicznej, co oznacza, że działanie strony nie było ani zawinione, ani intencjonalne, nawet nie było umyślne. Stąd nałożenie kary jawi się jako nieuzasadnione i niesłuszne.
Przedsiębiorca podkreślił, że dokumenty dostarczone zostały przed wydaniem decyzji, a opóźnienia były spowodowane poprzez inne czynniki zewnętrzne. Po otrzymaniu protokołu z przeprowadzonej kontroli oraz zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się do zebranych materiałów strona dokonała analizy przedstawionych naruszeń oraz przekazanych danych. W wyniku przeprowadzanej analizy i odkrycia błędu komputerowego w wysłaniu wiadomości, polegającego na braku wszystkich załączanych plików, strona 3 września 2024 r. złożyła pisemne wyjaśnienia wraz
z załączonymi dokumentami w wersji papierowej i elektronicznej (zapis na płycie CD),
w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w R.. Korespondencja zawierająca protokół z przeprowadzonej kontroli wraz z pismem zawiadamiającym o możliwości wniesienia wyjaśnień zostały odebrane 28 sierpnia 2024 r., natomiast wyjaśnienia zostały złożone 3 września 2024 r. w wymaganym 7 dniowym terminie.
W decyzji z 25 października 2024 r. organ I instancji zapisał, że dokumenty przedstawione 3 września 2024 r. nie zostały uwzględnione, zaznaczając, że wszelkie dokumenty powinny być okazane podczas kontroli, aby w późniejszym terminie nie można było ich przygotować i dopasować do potrzeb kontroli. Takie stwierdzenie jest właściwe do dokumentów sporządzanych wyłącznie w wersjach papierowych, przygotowywanych ręcznie. Pliki dotyczące zapisów z danych tachografów cyfrowych są zapisami cyfrowymi, których nie można ręcznie zmieniać, gdyż nie ma dostępu do edycji takich danych. Zapisy na tachografach są automatyczne i tak samo dokonuje się odczytu tych danych i zapisu do plików w specjalnym formacie "ddd". Pliki dostarczone 3 września 2024 r., których zabrakło w korespondencji mailowej, były zapisane
w formacie "ddd", czyli w formacie zapisu oryginalnego z datą odczytu 8 lipca 2024 r.
W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że sposób prowadzenia dokumentacji przez przedsiębiorcę nie jest profesjonalny. Jednak w oparciu o przedstawiony powyżej ciąg zdarzeń i faktów nie można w sposób jednoznaczny postawić takiego twierdzenia, gdyż dokumentacja jest prowadzona na bieżąco, a w tym przypadku doszło do błędu komputerowego w przesyłaniu wiadomości oraz braku należytego informowania w toku postępowania. Ponadto nie można stwierdzać braku prowadzenia dokumentacji
w zakresie tachografów cyfrowych, gdzie takie zapisy są prowadzone automatycznie
i nie można ich edytować
W niniejszej sprawie strona nie miała informacji, kiedy kończy się kontrola. Zgodnie z pismem z 19 lipca 2024 r. czynności kontrolne zostały przedłużone do 16 sierpnia 2024 r. Natomiast z otrzymanego protokołu kontroli wynika, że czynności kontrolne zostały zakończone 9 sierpnia 2024 r. W toku kontroli nie zostały dostarczone pliki cyfrowe, które od pierwszego dnia kontroli były dostępne w formie cyfrowej na każdym etapie postępowania.
W ocenie skarżącego w jego przypadku powinien mieć zastosowanie art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d., ewentualnie art. 189d k.p.a.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Skarżący w toku postępowania sądowego wniósł dodatkowo pismo procesowe
z 4 listopada 2025 r., w którym wskazał, że w toku postępowania kontrolujący organ naruszył art. 9 k.p.a., ponieważ nie poinformował, ani nie wezwał strony do ponownego przedłożenia dokumentów, nie umożliwił naprawienia błędu, tylko wydał rozstrzygnięcie niekorzystne dla strony przy niepełnym materiale dowodowym. Tym samym pozbawił stronę realnego udziału w postępowaniu oraz naruszył zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.)
i czynnego udziału strony (art. 10 § 1 k.p.a.).
Przedsiębiorca ponownie zwrócił uwagę na okoliczność, że dane cyfrowe z kart kierowców oraz tachografów cyfrowych przygotowane na potrzeby kontroli opatrzone są datą cyfrową dokonania odczytu poprzez zapis zautomatyzowany urządzeń zczytujących. Data odczytu plików to 8 lipca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa,
a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że skarga strony zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności w toku kontroli sądowej badaniu podlega, czy organy orzekające prawidłowo ustaliły stan faktyczny w przedmiotowej sprawie i nie naruszyły przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. co do zasady to na organie, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, ciąży obowiązek zgromadzenia jak najpełniejszego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić
w aktach sprawy dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane i dostarczone przez stronę, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (tak NSA
w wyroku z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 301/00, cytowanym w zaskarżonej decyzji - strona 9).
Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte zawiadomieniem z 9 sierpnia 2024 r. (k. 37 akt administracyjnych) na podstawie protokołu kontroli sporządzonego w tej samej dacie. Oba te dokumenty doręczono skarżącemu 28 sierpnia 2024 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów u.t.d. wobec przedsiębiorcy stwierdzonych w protokole kontroli organ
I instancji pouczył stronę, że ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz prawo zgłaszania żądań. Wskazano, że dokumenty
i wyjaśnienia należy przesłać w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia.
W zakreślonym przez MWITD terminie skarżący 3 września 2024 r. złożył wyjaśnienia w odniesieniu do stwierdzonych w protokole naruszeń, załączył płytę CD
z plikami "ddd" 2 kierowców i 3 aut, ewidencję aktywności 2 kierowców w formie papierowej za kontrolowany okres oraz zestawienie dni wolnych kierowców (k. 42-50 akt administracyjnych).
Organ I instancji nie zbadał jednak złożonych przez stronę dokumentów, stwierdzając, że są one już spóźnione. Przedsiębiorca miał bowiem wystarczająco długi czas (od 20 czerwca 2024 r., tj. od daty doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli) na przedstawienie żądanych dokumentów. Nadmienić należy, że przedmiotowa kontrola rozpoczęła się 11 lipca 2024 r. i została przedłużona do 16 sierpnia 2024 r. w związku z gromadzeniem materiału dowodowego (k. 35 akt administracyjnych). Organ II instancji również nie uwzględnił wyjaśnień przedsiębiorcy zawartych w odwołaniu co do nieprawidłowości w przesyle plików pocztą elektroniczną z tym uzasadnieniem, że był on prawidłowo poinformowany o terminie kontroli i miał wystarczająco długi czas na przygotowanie wymaganych dokumentów w komplecie.
W ocenie Sądu działanie organów w powyższym zakresie jest sprzeczne
z przepisami dotyczącymi postępowania wyjaśniającego, gromadzenia dowodów oraz ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Jeśli organ I instancji zakreślił stronie termin 7 dni na składanie wyjaśnień i dokumentów oraz ustosunkowanie się do zebranych dowodów, to powinien materiał dowodowy przedstawiony przez stronę w toku postępowania (jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji) zbadać i ocenić, a nie arbitralnie stwierdzać, że jego złożenie jest spóźnione. Na uwagę zasługuje w tej sprawie okoliczność, że 10 lipca 2024 r. skarżący podpisał oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych w całości w siedzibie organu kontroli (k. 29 akt administracyjnych).
Z treści art. 51 ust. 3 i ust. 3a Prawa przedsiębiorców wynika, że jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli, to za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jak również w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 366 i 820) lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy
z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2024 r. poz. 1513), jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli lub przemawia za tym charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.
Tymczasem organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 9), że w czasie kontroli w siedzibie przedsiębiorcy inspektorzy udowodnili
w sposób niebudzący wątpliwości, że strona nie okazała kompletnych danych cyfrowych pobranych z pojazdów i kart kierowców, którymi wykonywała przewozy drogowe w okresie objętym kontrolą oraz że przedsiębiorca nie prowadził ewidencji czasu pracy zatrudnionych kierowców. To stwierdzenie kłóci się nie tylko
z oświadczeniem strony o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych w całości w siedzibie organu kontroli, ale i z kartą pobrania zapisów z urządzeń rejestrujących z 11 lipca 2024 r. (k. 10-11 akt administracyjnych), z której wynika, że
w tym dniu nie pobrano tego rodzaju dokumentów. Nie można też, zdaniem Sądu, uznać, że organy orzekające w tej sprawie przeprowadziły rzetelne postępowanie administracyjne. Strona wykazała się inicjatywą i przy piśmie z 2 września 2024 r. przedstawiła dowody podważające (w jej ocenie) ustalenia protokołu kontroli, jednak nie zostały one przez organy w ogóle zbadane i ocenione pod kątem, czy mają wpływ na wynik sprawy.
Niezrozumiałe jest również stanowisko organu odwoławczego, że strona
w trakcie czynności kontrolnych nie zgłaszała jakichkolwiek zastrzeżeń, nie domagała się objaśnień od kontrolujących, na bieżąco była informowana o wszelkich nieprawidłowościach i dowodach ujawnionych w trakcie toczącego się postępowania (strona 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Bezsporne jest przecież, że skarżący złożył wyjaśnienia i dokumenty wymagane w kontroli po otrzymaniu protokołu kontroli
w zakreślonym terminie 7 dni, a organy obu instancji uznały je za spóźnione, niemogące już odnieść skutku.
W tym miejscu zasadna jest ocena skarżącego zawarta w skardze, że przy kontroli na miejscu udostępnianie i potwierdzanie otrzymania wymaganych dokumentów oraz komunikacja w tym zakresie między kontrolowanym a kontrolującym odbywa się na bieżąco, jest dostępna w każdej chwili. Natomiast w przypadku przesłania dokumentów drogą elektroniczną mogą się zdarzyć sytuacje braków kompletności dokumentów, puste pliki czy też pliki innych kierowców. W czasie prowadzonego postępowania strona nie została jednak poinformowana o niekompletności przesłanych plików, które mogłaby zweryfikować (naruszenie art. 9 k.p.a.).
Sąd podziela również stanowisko strony, że stwierdzenie organu odwoławczego, iż wszelkie dokumenty powinny być okazane podczas kontroli, aby w późniejszym terminie nie można było ich przygotować i dopasować do potrzeb kontroli jest właściwe do dokumentów sporządzonych w wersjach papierowych. Natomiast pliki dotyczące zapisów z danych tachografów cyfrowych są zapisami cyfrowymi, których nie można ręcznie zmieniać, gdyż nie ma dostępu do edycji takich danych.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym do dokładnego zbadania całej dokumentacji złożonej przez stronę przy piśmie z 2 września 2024 r., ponieważ jej złożenie było następstwem pouczenia o takiej możliwości, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Organy obu instancji nie sprostały więc obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.,
a organ odwoławczy naruszył dodatkowo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzone nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych i ocenie całego materiału dowodowego mogą, zdaniem Sądu, przełożyć się na interpretację przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku
z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane do respektowania wytycznych i uwag Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Powinny również pamiętać o obowiązku pouczania strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji na poszczególnych etapach postępowania.
POTRZEBUJESZ POMOCY?