Wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2026 r., sygn. III OSK 2141/23
W postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się dowodowego ustalania stanu faktycznego; decyzja odmawiająca potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej była uzasadniona archiwalnymi dokumentami wskazującymi na rejestrację jako tajnego informatora.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 90/23 w sprawie ze skargi E.B. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 19 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 września 2017 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odmówił potwierdzenia, że E.B. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693 ze zm., dalej: "ustawa o działaczach opozycji"). W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny czy zawiera on dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały "ślady" wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jej udziale. Przez dokumenty rozumieć należy w tym przypadku wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji. Wpis danej osoby do ewidencji organów bezpieczeństwa państwa w połączeniu z pochodzącą z tej ewidencji informacją o założeniu dla tej osoby teczki pracy i teczki personalnej wskazują, że rejestracja nie była pozorna, a osoba ta podejmowała działania w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Co więcej już sama rejestracja danej osoby w ewidencji w charakterze tajnego informatora (założenie teczki personalnej i teczki pracy) wpisuje się w rozumienie pojęcia wytworzenia dokumentu przy udziale wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa.
W wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym IPN odnaleziono dokumenty ewidencyjne dotyczące skarżącego, z których wynika jego rejestracja w charakterze tajnego współpracownika, co stanowiło podstawę podjętej decyzji. Organ zauważył też, że bez wpływu dla sprawy ma złożone przez skarżącego oświadczenie, jakoby nigdy nie był tajnym współpracownikiem SB, bowiem organ nie jest uprawniony do oceny zebranego materiału dowodowego i ustaleniu jaki charakter miała współpraca skarżącego z SB. Takie działania mogą być jedynie podjęte w ramach postępowania lustracyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę na wniosek skarżącego organ decyzją z 10 listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że brak jest podstaw do potwierdzenia spełniania warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ ponownie wymienił odnalezione w ramach kwerendy zasobu archiwalnego IPN dokumenty dotyczące skarżącego stwierdzając, że świadczą one o działalności skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Podkreślono także, że zadaniem organu w ramach niniejszego postępowania jest jedynie poinformowanie o treści dokumentów znajdujących się w archiwum IPN i organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia prawdziwości faktów opisanych w zebranych dokumentach. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu 21 listopada 2017 r.
Pismem z 2 sierpnia 2022 r. skarżący na podstawie art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa IPN z 25 września 2017 r. wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim skarżący podniósł, że na dzień wydania decyzji przepis art. 4 ustawy o działaczach opozycji zawierał jedynie jeden ustęp. Zmian w postaci dodania ustępu drugiego dokonano dopiero 12 kwietnia 2019 r.
Odnosząc się do materiału dowodowego skarżący stwierdził, że nie jest on kompletny i w dużej mierze akta zostały wybrakowane, a ich odtworzenie nie jest możliwe. Z dokumentów znajdujących się w zasobach IPN nie sposób natomiast uznać, że skarżący współpracował ze Służbą Bezpieczeństwa. Wręcz przeciwnie z dokumentów tych wynika, że skarżący zajmował się działalnością opozycyjną podejmował działania antyrządowe na terenie zakładu pracy za co został pozbawiony wolności. Przeprowadzono z nim też rozmowy ostrzegawcze w związku z prowadzoną działalnością związkową, ale nigdy nie został zwerbowany jako tajny współpracownik. Jako że działał w podziemnych strukturach "Solidarności", toteż względem jego osoby były prowadzone wielokrotnie czynności rozpoznawcze, które skutkowały wytwarzaniem dokumentów przez organy bezpieczeństwa państwa. W tym miejscu skarżący podkreślił, że przez pojęcie "figurant" funkcjonujące w żargonie SB rozumieć należy osobę poddaną inwigilacji. Takie określenie skarżącego sugeruje zatem, że nie mógł być tajnym współpracownikiem. Błędnie więc organ zastosował regulację art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji zrównując sytuację osoby będącej tajnym współpracownikiem i osoby poddanej inwigilacji, obserwacji i rozpracowaniu.
Skarżący podniósł również, że formułowanie domniemania o istnieniu teczek personalnej i osobowej w związku z jego rejestracją jako tajnego współpracownika, mimo że teczki te się nie zachowały i nie jest możliwe zweryfikowanie ich treści, jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi również powód do uznania nieważności wydanej decyzji. Co prawda organ nie jest uprawniony do weryfikowania prawdziwości stwierdzeń zawartych w dokumentach w ramach prowadzonego postępowania, ale konieczne jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że dokumenty świadczące o jego działalności jako tajny współpracownik zostały faktycznie wytworzone przez niego lub przy jego udziale. Dokumenty stanowiące materiał dowodowy w niniejszej sprawie mogą świadczyć jedynie o pewnym prawdopodobieństwie współpracy skarżącego z SB, natomiast nie można uznać, że są one wystarczające do odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji.
Decyzją z 19 października 2022 r. Prezes IPN na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ustawy o działaczach opozycji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 10 listopada 2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji na podstawie których odmówiono skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem takie działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Działanie organu w tym zakresie ma na celu zatem jedynie zweryfikowanie czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Skarżący jako podstawę wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji z 10 listopada 2017 r. był art. 4 ustawy o działaczach opozycji, co jasno z niej wynika. Przytoczono również okoliczności sprawy, na podstawie których organ podjął decyzję o odmowie potwierdzenia statusu wobec skarżącego.
W odniesieniu natomiast do rażącego naruszenia prawa organ zauważył, że o takim naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Natomiast taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Organ poinformował też, że nowelizacja art. 4 ustawy o działaczach opozycji z dnia 12 czerwca 2019 r. poprzez dodanie ust. 2 miała jedynie na celu doprecyzowanie pojęcia dokumentu wytworzonego przy udziale osoby w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zbieraniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Jako że kryteria zawarte w przepisie odnoszą się do przywileju toteż mogą być ostrzejsze niż w przypadku uregulowań odnoszących się do ustawowych ograniczeń praw jednostki.
W wyniku rozpoznania skargi skarżącego na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 90/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że jego kontrola ograniczona jest do zbadania legalności odmowy stwierdzenia nieważności wskazanych przez skarżącego decyzji. Przytoczono regulację art. 4 i 5 ustawy o działaczach opozycji wskazując, że na tej podstawie Prezes IPN stwierdza, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. W niniejszej sprawie, jak wynika z decyzji z 10 listopada 2017 r., organ stosując powyższe przepisy doszedł do wniosku, że skarżący nie spełnia warunku wymaganego normą z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, bowiem jest osobą, co do której w archiwum IPN odnaleziono dokumenty związane ze skarżącym i uznał, że część z nich została wytworzona przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora. Dokumenty te spełniały definicję dokumentów w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 152 z późn. zm.) na co wskazał organ. Z zapisów z dziennika rejestracyjnego wynika, że skarżący został zarejestrowany jako kontakt operacyjny. Wpis danej osoby do ewidencji organów bezpieczeństwa w charakterze tajnego informatora, założenie jej teczki personalnej i teczki pracy, było możliwe tylko w związku ze sporządzeniem raportu ze spotkania werbunkowego i innych dokumentów wytworzonych przez tajnego współpracownika lub przy jego udziale tuż po spotkaniu, na którym został on pozyskany. Innymi słowy, organ przyjął, że dokumenty ewidencyjne również zostały wytworzone przy udziale skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Organ podkreślił również, że wydając decyzję w trybie art. 5 w zw. z art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie rozstrzygał o współpracy skarżącego z organami bezpieczeństwa państwa, a jedynie informował o treści dokumentów znajdujących się w archiwum IPN. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił to stanowisko wskazując, że organ zobowiązany był jedynie do przeprowadzenia kwerendy pozostających w jego dyspozycji materiałów archiwalnych. Bez znaczenia w sprawie była wcześniejsza czy późniejsza postawa skarżącego, stosunek do Państwa, jego zasługi czy opinie osób, z którymi współpracował. Tym samym podniesione przez skarżącego okoliczności nie mogły mieć znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwyczajnym, ani tym bardziej dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanej przez Prezesa IPN w postępowaniu nieważnościowym, w którym co do zasady nie przeprowadza się postępowania dowodowego, a bazuje się na materiale sprawy zgromadzonym w postępowaniu zwyczajnym. Odmienne stanowisko tworzyłoby niejako trzecią instancję postępowania administracyjnego, co należy uznać za nieuprawnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Dodatkowo wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma IPN z 3 listopada 2018 r. na fakt, iż nigdy nie istniały wątpliwości co do zgodności z prawdą złożonego przez skarżącego oświadczenia lustracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia 10 listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia 25 września 2017 r., mimo że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności tych decyzji ze względu na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń koniecznych dla wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym nieprzeprowadzenie pełnego oraz rzetelnego postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a dalej zaskarżonego wyroku, co polegało na uznaniu, że skarżący był tajnym współpracownikiem służby bezpieczeństwa PRL, a tym samym nie był działaczem opozycji antykomunistycznej, w sytuacji, kiedy z treści dokumentów archiwalnych wynika wprost, że prowadził działalność antysystemową, za co był zatrzymywany i skazywany przez sąd powszechny, przez co odmówiono skarżącemu uznania go za działacza opozycji i stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia 10 listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia 25 września 2017 r.;
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób zdawkowy, ograniczający się do powtórzenia argumentacji organu, z zaniechaniem dokonania własnej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącego, co uniemożliwia skarżącemu poznanie sposobu rozumowania i motywów rozstrzygnięcia Sądu;
d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i pozostawiły w obrocie prawnym decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa;
2. przepisów prawa materialnego: art. 4 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że jakikolwiek dokument znajdujący się w zasobach archiwalnych IPN dotyczący skarżącego należy traktować jako dokument wytworzony przez niego czy przy jego udziale i jednocześnie potwierdzający jego współpracę ze służbą bezpieczeństwa PRL, co doprowadziło do uznania, że decyzja z 10 listopada 2017 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które to naruszenie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji i uwzględnienie skargi przez Sąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano stanowisko przedstawione przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i skardze do Sądu pierwszej instancji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Co istotne w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Co do zasady dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek, wobec czego zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził takie postępowanie dowodowe, które było wywołane zakresem zarzutów skargi.
W rezultacie powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował nie uwzględnić wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu dodatkowego, bowiem nie mógłby on odnieść żadnego wpływu na wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej należy uznać, że jest ona niezasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 t.j.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku, gdy skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach kasacyjnych zasadnym jest, aby rozważania zacząć od analizy zarzutów naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem wykluczenie nieprawidłowości dotyczących ustalonego stanu faktycznego sprawy pozwalają na analizę naruszenia przepisów prawa materialnego.
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., na podstawie których skarżący twierdzi, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób nierzetelny.
Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 11 grudnia 2025 r., II OSK 1673/23, LEX nr 4024288). W związku z powyższym nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, w szczególności, że skarżący nie przedstawił w jakim zakresie postępowanie to było rzekomo niepełne, a podniesiona argumentacja sprowadza się do zakwestionowania interpretacji przepisów prawa materialnego, które zostaną omówione dalej.
Na marginesie należy również zaznaczyć specyfikę postępowania dotyczącego potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej, które jak już wcześniej wskazywano, również ma ograniczony charakter. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 820/18, (LEX nr 2632855), obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa państwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3229/21; wyrok z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 172/23). Osoba, co do której Prezes IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, ma możliwość żądania zweryfikowania w innym trybie prawnym danych i informacji, dotyczących współdziałania z organami bezpieczeństwa, zawartych w dokumentacji zgromadzonej w archiwum IPN. I taką możliwość stwarza postępowanie autolustracyjne, przeprowadzane z inicjatywy zainteresowanej osoby przed właściwym sądem okręgowym na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 20 ust. 5 tzw. ustawy lustracyjnej. Co istotne, przy badaniu tych przesłanek w postępowaniu lustracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodowy, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o działaczach opozycji, ograniczony wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Brak jest zatem przeszkód do przeprowadzenia przez sąd powszechny również dowodu z innych dokumentów, jak też dowodu z zeznań świadków. Zapadły w sprawie wyrok lustracyjny, stwierdzający niewspółpracowanie danej osoby z organami bezpieczeństwa winien być traktowany przez Prezesa IPN, przy ewentualnym ponownym orzekaniu w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, jako równoznaczny w skutkach z brakiem w archiwum IPN dokumentów wskazanych w tym przepisie i obligować organ do wydania decyzji potwierdzającej spełnianie ww. warunków. W konsekwencji, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej jest zobowiązany uwzględnić ocenę sądu lustracyjnego w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji.
Nie sposób więc uznać, że doszło do naruszenia ww. przepisów prawa procesowego.
Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które według skarżącego objawiło się poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, również trzeba stwierdzić, że zarzut pozbawiony jest sensu. Przepis ten ma charakter proceduralny i określa wymagania dotyczące uzasadnienia orzeczenia. W ramach badania zarzutu jego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się jedynie do sprawdzenia, czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku obejmuje opis stanu sprawy, wskazanie zarzutów zawartych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, przedstawił motywy rozstrzygnięcia oraz odniósł się do najważniejszych zarzutów i argumentów skarżącego. Sam fakt, że stanowisko Sądu różni się od poglądu przedstawionego przez skarżącego w skardze kasacyjnej, i że stanowisko to jest zbieżne ze stanowiskiem organu, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe konstrukcyjnie ani że uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.
W kontekście natomiast naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przede wszystkim trzeba zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. zawierają odmienne rozstrzygnięcia, bowiem jeden stanowi o uchyleniu decyzji w skutek uwzględnienia skargi, natomiast drugi o oddaleniu skargi wskutek nieuwzględnienia skargi. Tylko jeden z ww. przepisów został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji i może stanowić podstawę do zaskarżenia. Wymaga również podkreślenia, że zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jak i przepis art. 151 p.p.s.a. mają charakter kompetencyjny i wynikowy, tzn. określa kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia lub odmowy uwzględnienia skargi. Zastosowanie tego przepisu jest więc w pełni zależne od wystąpienia okoliczności określonych w innych przepisach prawa. Skarżący powiązał naruszenie tych przepisów z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie tego zarzutu ściśle jest zatem powiązane z rozważaniami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł art. 4 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z ostatnim powołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji w której organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną. Natomiast z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy został naruszony przepis niepozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne, zatem można o nim mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014, wyd. CH Beck, str. 657, 660 i wskazane tam orzecznictwo).
Jak wynika ze skargi kasacyjnej skarżący upatruje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej w rażącym naruszeniu prawa poprzez nieprawidłową wykładnie i mylne uznanie, że jakikolwiek dokument znajdujący się w zasobach archiwalnych IPN dotyczący skarżącego należy traktować jako dokument wytworzony przez niego czy przy jego udziale i jednocześnie potwierdzający jego współpracę ze służbą bezpieczeństwa PRL.
W związku z powyższym należy wskazać, że wedle art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy. Z art. 4 wynika, że status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce (pkt 1), i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się "dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale", w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (pkt 2).
Jak już wspomniano wcześniej Prezes IPN prowadząc postępowanie dotyczące potwierdzenia statusu danej osoby powinien: po pierwsze, ustalić ziszczenie się okoliczności, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji, a po drugie ustalić, czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty o cechach określonych w art. 4 pkt 2 tej ustawy. Decyzja wydawana przez Prezesa IPN ma charakter deklaratoryjny. Rola Prezesa IPN ogranicza się do sprawdzenia, czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty o określonych cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN.
Stanowisko wyrażone w ramach skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że organ błędnie zastosował art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, przyjmując, iż odnalezione w zasobach IPN dokumenty świadczą o działaniu skarżącego w charakterze tajnego współpracownika lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Tymczasem z materiałów tych wynika, że skarżący występował jako "figurant", czyli osoba poddana inwigilacji operacyjnej, polegającej na kontrolowaniu i obserwowaniu osób podejrzewanych o działalność antysystemową. Organ pominął zatem kluczowy element stanu faktycznego dotyczący roli wnioskodawcy, prowadząc do nieuzasadnionego zrównania sytuacji osoby inwigilowanej z sytuacją tajnego współpracownika. Ponadto samo odnalezienie w zasobach IPN dokumentów ewidencyjnych lub fakt rejestracji skarżącego jako TW nie stanowi jeszcze dowodu, że dokumenty zostały wytworzone przez daną osobę lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych jako tajny informator lub pomocnik przy operacyjnym zdobywaniu informacji.
Jak już ustalono wcześniej organ wskazany w art. 5 ustawy o działaczach opozycji nie ocenia wiarygodności opisanych w dokumentach zdarzeń ani nie ustala, czy współpraca ze służbami bezpieczeństwa faktycznie miała miejsce. Nie prowadzi też w tym zakresie postępowania dowodowego ani nie analizuje działań danej osoby pod kątem współpracy. Jego zadaniem jest wyłącznie przedstawienie zawartości archiwów zgodnie z określonymi w ustawie kryteriami.
Zasadnicze znaczenie w sprawie miała zatem ocena, czy odnalezione przez Prezesa IPN w archiwum dokumenty dotyczące skarżącego zostały "wytworzone przez niego lub przy jego udziale", w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W szczególności należy wziąć pod uwagę odkodowanie pojęcia dokumentów wytworzonych "przy udziale" osoby wnioskującej o status działacza opozycji antykomunistycznej. Dokonując wykładni pojęcia dokumentu, użytego w art. 4 pkt 2 ustawy należy mieć na względzie, na co zwrócił również uwagę Sąd pierwszej instancji, treść art. 7 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, z którego wynika, że dokumentami, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. "wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji". Z dokumentów odnalezionych w ramach kwerendy wynika, że skarżący został zarejestrowany jako tajny informator, a tym samym organ nie miał możliwości odmiennego rozstrzygnięcia.
Na marginesie należy również dodać, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie pozostawia wątpliwości, że tego rodzaju dokumenty, jakie w odniesieniu do skarżącego zachowały się w archiwum IPN, stanowią przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w aspekcie statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Na mocy art. 3 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 992) w art. 4 ustawy dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Nowelizację ustawy potraktować zatem wypada nie jako nowość jurydyczną, ale sprecyzowanie pojęcia "dokumentu wytworzonego przy udziale osoby" ubiegającej się o status działacza opozycji antykomunistycznej. Jeśli wziąć pod uwagę, że ustawodawca w art. 4 pkt 2 ustawy posłużył się określeniem "zachowały się" w odniesieniu do dokumentów o określonych cechach, a odnalezionych w archiwum IPN, to zasadne będzie stwierdzenie, że powyższa nowelizacja nie przynosi nowości normatywnej, gdy idzie o ocenę tego rodzaju dokumentów w kontekście cyt. przepisu. Innymi słowy ustawodawca przesądził, że tego typu dokumenty, jakie odnaleziono w archiwum IPN w przedmiotowej sprawie dotyczące skarżącego, są dokumentami wyczerpującymi przesłanki z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, co wyklucza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przez Prezesa IPN decyzji odmawiającej potwierdzenia statusu wnioskodawczyni jako działacza opozycji antykomunistycznej (zob. w tej materii np. wyrok NSA z 26 września 2019 r. II OSK 3835/18, LEX nr 2748824).
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.
POTRZEBUJESZ POMOCY?