Wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. II OSK 1422/23
Właściciel wyodrębnionego lokalu w budynku wspólnoty mieszkaniowej, której nieruchomość jest objęta ochroną konserwatorską, nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu konserwatorskim, chyba że wykaże on indywidualny interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 54/23 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 listopada 2022 r. nr DOZ-APN.650.260.2022.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 54/23, oddalił skargę M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) z 23 listopada 2022 r. nr DOZ-APN.650.260.2022.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją MKiDN na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 89 pkt 1 i art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z., po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MKiDN z dnia 2 czerwca 2022 r., nr: DOZ-OAiK.650.793.2021.MW, umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent) z dnia 5 lipca 2016 r., nr 143/N/16, zmieniającej decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr 686N/1, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 2 czerwca 2022 r.
Z akt postępowania wynika, że Prezydent decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686/N/16, udzielił H. i A. S. pozwolenia na prowadzenie prac w budynku przy ul. [...] w [...] znajdującym się na terenie "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., polegających na rozbiórce okien, nadbudowy, wymianie pokrycia dachu, wykonaniu ściany zewnętrznej w licu podciągu konstrukcyjnego dachu z montażem okien, malowaniu stolarki okiennej według projektu "Remont i przebudowa poddasza lokalu nr [...], budynku położonego przy ul. [...]". Organ wyznaczył termin ważności tego pozwolenia do dnia 30 lipca 2016 r. W dniu 5 lipca 2016 r. Prezydent wydał decyzję nr 143/N/2016, którą zmienił decyzję z dnia 14 kwietnia 2016 r. w ten sposób, że punkcie 2 rozstrzygnięcia wpisano treść: "Termin ważności decyzji: 30 listopada 2020 r."
W dniu 7 czerwca 2021 r. do MKiDN wpłynął wniosek M. B. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 lipca 2016 r. a organ w wyniku jego rozpoznania decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie twierdząc, że M. B. nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686/N/16 udzielającej pozwolenia na prowadzenie prac.
Pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. skarżący skierował do MKiDN wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku jego rozpatrzenia MKiDN decyzją z dnia 23 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia, a jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dalej MKiDN wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, stosownie zaś do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że uznanie właściciela lokalu budynku należącego do wspólnoty za stronę jest wyjątkiem. Może mieć to miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu, natomiast prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali.
Skargę na decyzję MKiDN wywiódł M. B. zarzucając jej: 1) błędne przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony, gdyż nie wykazał, że inwestycja miała bezpośredni negatywny wpływ na jego prawa i obowiązki poprzez ingerencję w wykonywanie prawa własności do lokalu, pomimo że w sprawie występuje szczególna sytuacja kreująca jego interes prawny, gdyż skarżący nie znalazł żadnej ochrony prawnej ze strony wspólnoty mieszkaniowej, ani jej zarządu, którego prezesem jest A. S. (inwestor), co rodzi konflikt interesów we wspólnocie; 2) nieustosunkowanie się do zarzutów z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z 2 czerwca 2022 r. lub ich błędną ocenę, co miało wpływ na wynik sprawy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a także zasądzenie kosztów postepowania.
W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i została poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., a postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Okolicznością bezsporną, jak wskazał Sąd pozostaje, że decyzja Prezydenta nr 143/N/2016 z dnia 5 lipca 2016r., której dotyczył wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności, wydana została na podstawie art. 155 k.p.a., z istoty którego wynika, że decyzja wydana w tym nadzwyczajnym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Nadto art. 155 k.p.a. nie wskazuje przesłanek określenia stron tego postępowania. Ustalenie kręgu stron postępowania następuje zatem w oparciu o te same reguły jak winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Zasadniczo, zatem krąg stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego winien być tożsamy. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być zatem wyznaczany na podstawie art. 28 k.p.a. Przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, a także konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej.
Sąd I instancji wskazał, że ze złożonych do akt dokumentów oraz ilości lokali w tym budynku, wynika również, że w przedmiotowej nieruchomości istnieje wspólnota mieszkaniowa duża. Kwestie zarządu taką wspólnotą regulują w szczególności przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U z 2000, nr 80 poz. 903 ze zm.), dalej: u.w.l., a w szczególności art. 8 ust. 2, art. 18 oraz art. 21 do 30. Z przepisu art. 21 u.w.l. wynika, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami. Dla postępowania administracyjnego ma to takie znaczenie, iż tylko te organy są wyłącznie uprawnione do udziału w postępowaniu jako reprezentant właścicieli. Jeżeli jednak członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że skarżący nie wykazał takiego interesu prawnego czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego, to jest u.o.z. Nie wykazał bowiem, że zgoda organu konserwatorskiego wynikająca z kwestionowanej decyzji, wpływa na jego sytuację prawną jako właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego (nr [...]) - w zakresie objętym przepisami u.o.z. Zatem nie mógł być uznany za stronę zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. jak i w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Słusznie zatem organ wskazał, że przy ustalaniu stron postępowania podstawowe znaczenie mają przepisy prawa materialnego, na podstawie którego została wydana decyzją ostateczna. W niniejszej sprawie podstawą prawną tej decyzji Prezydenta nr 686/N/16 z dnia 14 kwietnia 2016 r., jest art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
W ocenie Sądu wojewódzkiego przesłanką decydującą o przyznaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, jest nie tyle wzajemne usytuowanie lokalu stanowiącego własność skarżącego i lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] objętego konserwatorską ochroną obszarową z uwagi na wpis obszaru [...] do rejestru zabytków pod nr [...], co wpływ inwestycji na chronione wartości zabytkowe, co należy rozstrzygać przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie będą to wartości zabytkowe chronionego obszaru urbanistycznego, na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...] w [...] i planowana inwestycja. Zdaniem Sądu, MKiDN badając pod tym kątem status skarżącego, jako strony postępowania dotyczącego pozwolenia konserwatorskiego, przeanalizował wpływ inwestycji na wyżej wspomniane wartości chronione.
Skargę kasacyjną wniósł M. B. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, wadliwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji, w której nie podano nawet wg jakiej daty ustalono, że ośmiu właścicieli tworzy wielką wspólnotę mieszkaniową, skoro nie ma w zaskarżonej daty założenia księgi wieczystej na lokal nr [...] (m. in. dlatego kwestionowane jest prawidłowość ustalenia stanu faktycznego). Nie ustosunkowanie się do istotnych zarzutów skargi, w tym dotyczących skutków działania inwestorów prowadzących roboty budowlane w obiekcie, którymi to częściami wspólnymi nie mają prawa dysponować;
2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego skarżącego złożonego 15 marca 2023 r., m. in. na okoliczność wybudowania samodzielnego lokalu na strychu o powierzchni większej niż to wynika ze wskazanej we wniosku dowodowym decyzji, która zezwalała na zajęcie 24 m kw. strychu, a wyodrębniono lokal o powierzchni 56, 88 m kw., co skutkowało zmniejszeniem o ok. 33 m. kw. powierzchni wspólnej nieruchomości;
3) art. 138 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 7, art.77, art. 80 oraz art. 107§ 3 k.p.a., przez wyrażenie błędnej oceny, że organ naczelny prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz, że zachodził przypadek bezprzedmiotowości;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy, zamiast koncentrować się na jej istocie, przedstawiane są w uzasadnieniu zagadnienia i powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie związane ze sprawą, a brak jest odniesienia się do orzecznictwa i komentarza wskazanych w skardze. Na początku rozważań (s.4) mowa jest o naruszeniach i wadach zaskarżonej decyzji, dlatego skarga została uwzględniona, a pozostałe wywody z wyroku są z tą konkluzją sprzeczne. Zarzucanie skarżącemu nierozumienia instytucji pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji, gdy to Sąd błędnie konstatuje, że wydanie przez ten organ pozwolenia na roboty budowlane, ogranicza interes prawny do przypadków naruszenia wartości chronionych przez u.z.p. - (s. 11 oraz wywód ze s 9 uzasadnienia wyroku), wykluczając zarazem możliwość zastosowania przepisów innych ustaw, w tym prawa budowlanego;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego i procesowego;
6) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 1a u. w. I. oraz art. 199- 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c., zwłaszcza art. 199 k.c., przez ich niezastosowanie do ustalenia interesu prawnego skarżącego, całkowite pominięcie także przepisów prawa budowlanego o charakterze ius cogentis, którymi bezwzględnie związany jest organ konserwatorski;
7) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez błędną jego wykładnię oraz takie zastosowanie, które ma ograniczyć interes prawny skarżącego do ochrony wartości zabytkowych budynku chronionego wpisem obszaru urbanistycznego, podczas gdy jest to przepis jedynie kompetencyjny, a nie zaś prawa materialnego, jak to przyjęto w wyroku. W kwestii relacji tego przepisu do prawa budowlanego komentarze i bogata judykatura są jednoznaczne, lecz w wyroku nie ma o tym najmniejszej nawet wzmianki. Kilka zdań w uzasadnieniu dotyczy ochrony wartości zabytkowych budynku i chronionego obszaru urbanistycznego. Sąd nawiązał do jedynego zarzutu skarżącego zgłoszonego i rozpatrzonego przez Ministra, a dotyczącego zniekształcenia zewnętrznej bryły budynku, wybudowania na dachu innych konstrukcji niż były przed wykonaniem robót budowlanych, czego efektem jest to, że budynek po ich wykonaniu, odbiega od wyglądu budynków sąsiednich. Zgłoszony w toku postępowania administracyjnego zarzut został przez organ zmieniony. Budynek odbiega wyglądem od innych budynków, a ponadto trwające od ponad czterech i pół roku prace ograniczyły, a nawet uniemożliwiły korzystanie z części wspólnych budynku, w tym dostępu do strychu. Minister samowolnie zmodyfikował ten zarzut. Minister bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w szczególności nie porównując zdjęć znajdujących się w aktach sprawy przed podjęciem robót budowlanych z aktualnym wyglądem budynku, stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał ingerencji w prawo wykonywania własności do lokalu nr [...]. Natomiast Sąd ocenił, że Minister prawidłowo ustalił, iż planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na wartości zabytkowe budynku i chronionego obszaru urbanistycznego. Dodał ponadto, że ,,Minister jest organem fachowym, powołanym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków...", lecz nie ma w tym wywodzie logicznego zakończenia. Można tylko spekulować, co to ma oznaczać. Czy oceny Ministra nie można kwestionować, bo jest organem fachowym. Czy jego oceny są prawidłowe nawet w sytuacji, gdy nie jest prowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe;
8) art. 155 k.p.a. poprzez wadliwą jego wykładnię i nieuwzględnienie utrwalonego orzecznictwie wymogu koniecznej, wyraźnej i jednoznacznej zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji, a nie tylko inwestorów - tak jak w tym przypadku.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej - obydwu w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w razie uwzględnienia wniosku pierwszego, albo kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, o którym mowa w pkt 2.
MKiDN w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości a także o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W kontrolowanej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych podstaw. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować kontroli kompletności i oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd badający legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, jak również braku ustosunkowania się do niektórych zarzutów skargi. Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.
Nietrafny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. pomijając wadliwą konstrukcję tego zarzutu (brak wskazania jako naruszonego art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) oraz niepełne jednostki redakcyjne powołanych przepisów (art. 138 § 1 i art. 77 k.p.a.), stwierdzić należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym i dotyczyła wyłącznie kwestii braku interesu prawnego skarżącego, a nie legalności pozwolenia konserwatorskiego. Należy przy tym zaznaczyć, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 29023 r. sygn. akt II OSK 210/22). Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Organ naczelny podjął wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego w zakresie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zasadnie zatem nie stwierdził naruszenia przez organ powołanych w zarzucie przepisów. Stan faktyczny został ustalony, a następnie oceniony przez organ zgodnie z regułami postępowania dowodowego uregulowanymi w k.p.a., w sposób poddający się kontroli sądowej.
Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, zarzut naruszenia powołanego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie umarzające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest prawidłowe. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Na podkreślenie, wobec zarzutów skargi kasacyjnej zasługuje wskazanie, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni oraz zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wskazane w nim przepisy zawierają normy o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ mają charakter wynikowy i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skuteczne podniesienie naruszeń tych przepisów w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 155 k.p.a. Sąd administracyjny nie mógł naruszyć wskazanego przepisu ponieważ go nie stosował a jedynie oceniał jego zastosowanie przez organ administracji, przy czym tylko i wyłącznie pod kątem przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż postępowanie było prowadzone w trybie nieważnościowym. Stąd też wadliwa wykładnia wskazanego przepisu bez jednoczesnego wykazania rażącego naruszenia prawa nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy właściciel wyodrębnionego lokalu jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z., w sytuacji, gdy nieruchomość ta znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, wpisanym do rejestru zabytków. Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd organu, że właściciel wyodrębnionego lokalu w budynku w którym istnieje wspólnota, nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z. Odnosząc się do prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, a zarazem do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 28 k.p.a i art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zacząć należy od wskazania, że wymieniona ustawa nie określa podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na wykonanie prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Należy zatem w takiej sytuacji stosować regulacje przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego.
Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu.
W niniejszej sprawie zezwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową poddasza, zostało wydane na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatorskiego zabytków wymaga określony w pkt 1-12 katalog działań. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 36 ust. 8 wymienionej ustawy uzyskanie pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego, które też określają w art. 28 ust. 2 p.b. podmioty uprawnione do udziału w tym postępowaniu. Wykładnia art. 36 u.o.z. prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek. Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzje m.in. w trybie art. 36 u.o.z., mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy objętego ochroną układu przestrzennego. Właściciel wyodrębnionego lokalu w budynku, którego dotyczy to pozwolenie, posiada indywidualny interes prawny, nie w niniejszej sprawie, lecz w ochronie lokalu przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych i może go realizować w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy dotyczące ochrony zabytków, w którym to postępowaniu może mieć jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 31/10, z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2625/11 oraz z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10). Treść art. 39 ust. 1 p.b. wskazuje, że uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Jednocześnie wskazać trzeba, że żaden z przepisów prawa nie reguluje dalszej zależności tych dwóch decyzji.
Skarżący kasacyjnie kwestionuje legalność wykonanych robót budowlanych zmierzających w jego ocenie do podziału lokalu należącego do inwestorów na dwa odrębne lokale, co nie było przedmiotem oceny organu w ramach prowadzonego postępowania. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja odnosi się w zasadzie tylko i wyłącznie do tej kwestii oraz braku jego zgody jako współwłaściciela nieruchomości na wykonywane roboty budowlane. Zatem należy przypomnieć, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zgoda konserwatorska), gdzie przedmiotem nie była ocena legalności planowanych robót budowlanych w zakresie zgody współwłaścicieli na ich wykonanie, a jedynie ocena wpływu projektowanych robót budowlanych na zabytek i w tym właśnie zakresie skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych przepisów prawa, z których wywodziłby swój interes prawny do bycia stroną tego postępowania.
Podzielić należy również argumentację Sądu I instancji, że w sytuacji gdy w przedmiotowym budynku funkcjonuje duża wspólnota mieszkaniowa, to zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l. zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Stąd członek tej wspólnoty tylko wyjątkowo gdy wykaże swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, może również występować w charakterze strony. Jak już wyżej wskazano, skarżący kasacyjnie posiadania takiego interesu prawnego nie wykazał.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że sam fakt posiadania lokalu odrębnego w budynku znajdującym się na terenie "[...]" wpisanej do rejestru zabytków, nie stwarza podstawy dla do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z. Z powyższego wywieść należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym naruszenia prawa materialnego - art. 28 k.p.a. i art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. są nieuzasadnione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
POTRZEBUJESZ POMOCY?