Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2026 r., sygn. II SAB/Po 118/26
Dnia 15 lipca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2026 roku sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku E. M. z dnia [...] sierpnia 2024 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w przedmiocie rozpoznania wniosku E. M. z dnia 30 sierpnia 2024 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; 3. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Starosty rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest skarga E. M. (dalej zwanej również: "Skarżącą" lub "Inwestor"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika – r. S., na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz bezczynność Starosty (dalej zwanego również: "Organem" lub "Organem I instancji") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2024 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...] (znak sprawy: [...]).
Skarga powyższa została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych.
W dniu 30 sierpnia 2024 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K.. Do wniosku dołączono ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 22 lutego 2024 r. ustalającą warunki zabudowy (dalej również jako: "Decyzja WZ"). W toku wstępnego badania wniosku Starosta powziął wątpliwości co do dopuszczalności funkcjonowania w obrocie prawnym przedłożonej Decyzji WZ, ponieważ teren objęty inwestycją znajdował się w granicach obszaru i terenu górniczego "[...]".
Mając powyższe na względzie Starosta wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również jako: "SKO") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Następnie, postanowieniem z dnia 21 listopada 2024 r., Organ zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.
Decyzją z dnia 29 września 2025 r. SKO w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy.
Starosta w dniu 12 listopada 2025 r zwrócił się do Prokuratury Rejonowej z prośbą o rozważenie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z dnia 29 września 2025 r. oraz wystąpił z nowym wnioskiem do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 września 2025 r.
Wobec braku decyzji pełnomocnik Skarżącej, w dniu 15 kwietnia 2026 r., wniosła ponaglenie do Wojewody [...], a 16 kwietnia 2026 r. skargę na bezczynność i przewlekłość do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
We wniesionej skardze na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania pełnomocnik Skarżącej wniosła o: stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Organu do wydania decyzji; wymierzenie mu grzywny oraz przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej.
Pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi podniosła, że organ jest bezwzględnie związany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy pozostającą w obrocie prawnym. Wystąpienie do prokuratora nie wywołuje skutku suspensywnego i nie wstrzymuje wykonania decyzji. Hipotetyczna możliwość wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego, a zachowanie organu narusza zasady szybkości postępowania, legalizmu i zaufania.
Starosta, po wniesieniu skargi, wydał w dniu 15 czerwca 2026 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą Skarżącej pozwolenia na budowę.
Natomiast odpowiadając na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi w całości, a ewentualnie – o stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa i oddalenie żądań nałożenia grzywny. Organ wskazał, że sprawa była złożona z uwagi na kolizję decyzji WZ z planem miejscowym dla terenu górniczego oraz wskazał na rozbieżności w orzecznictwie SKO. Wątpliwość Starosty co do mocy wiążącej decyzji nie była pozorna, a podejmowane działania dowodzą, że Organ dążył do usunięcia przeszkody w prawidłowym orzekaniu i nie pozostawał bierny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest skarga E. M. reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesiona na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2024 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...] (znak sprawy: [...]).
Skarga inicjująca niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne oparta została na zarzucie naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, teks jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "K.p.a."), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), poprzez nieterminowe i opieszałe prowadzenie procedury w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Skarżącej organ podejmował czynności o charakterze pozornym lub nieznajdującym bezpośredniego przełożenia na obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko powyższe uznać należy za prawidłowe.
Z przekazanych Sądowi akt sprawy administracyjnej wynika następujący, niesporny stan faktyczny i procesowy.
W dniu 30 sierpnia 2024 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty z formalnym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości K.. Do wniosku dołączono ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 22 lutego 2024 r. ustalającą warunki zabudowy (dalej jako "Decyzja WZ"). W toku wstępnego badania wniosku Starosta powziął wątpliwości co do dopuszczalności funkcjonowania w obrocie prawnym przedłożonej Decyzji WZ, ponieważ teren objęty inwestycją znajdował się w granicach obszaru i terenu górniczego "[...]". Kierując się tymi obiekcjami, Starosta wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Następnie, postanowieniem z dnia 21 listopada 2024 r., Organ zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Decyzją z dnia 29 września 2025 r. SKO w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy. Oznaczało to, że Decyzja WZ zachowała moc wiążącą dla organu architektoniczno-budowlanej. Mimo tego rozstrzygnięcia Starosta nie podjął zawieszonego postępowania. Zamiast tego, w dniu 12 listopada 2025 r., Organ zwrócił się do Prokuratury Rejonowej z prośbą o rozważenie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z dnia 29 września 2025 r. oraz wystąpił z nowym wnioskiem do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 września 2025 r.. Wobec braku decyzji pełnomocnik Skarżącej, w dniu 15 kwietnia 2026 r., wniosła ponaglenie do Wojewody [...], a 16 kwietnia 2026 r. skargę na bezczynność i przewlekłość do tut. Sądu. Wojewoda [...] postanowieniem z 30 kwietnia 2026 r. stwierdził, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże bez rażącego naruszenia prawa. Ostatecznie Starosta wydał w dniu 15 czerwca 2026 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą Skarżącej pozwolenia na budowę.
W tym miejscu należy zauważyć, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 K.p.a.). Co istotne, w przepisach K.p.a. rozróżniono stan bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.
I tak, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność mam miejsce, gdy sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, zgodnie art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. ma miejsce gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.Przewlekłość to opieszałość organu polegająca na podejmowaniu czynności pozornych, mnożeniu nieuzasadnionych żądań lub prowadzeniu czynności w sposób niezmierzający bezpośrednio do skutecznego załatwienia sprawy, mimo ciążącego na organie obowiązku i upływu wyznaczonych przepisami terminów. Biorąc pod uwagę charakter działań Starosty, Sąd ocenił skargę przede wszystkim pod kątem stanu przewlekłości.
W realiach przedmiotowej sprawy zarzut bezczynności organu jest prawnie nieuzasadniony. Skoro Starosta postanowieniem z dnia 21 listopada 2024 r. skutecznie zawiesił postępowanie, to z mocy samego prawa terminy na załatwienie sprawy przestały biec. Zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (w tym terminów na załatwienie sprawy określonych w art. 35 K.p.a.). Oznacza to, że z chwilą wydania postanowienia o zawieszeniu – dopóki nie zostanie ono uchylone lub przyczyna zawieszenia nie ustąpi – czas wyznaczony na wydanie decyzji przestaje płynąć. Powyższa zasada znajduje bezpośrednie potwierdzenie w ustawie o uregulowaniach szczególnych, stosowanej w sprawach pozwoleń na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Skoro, bezczynność, zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w wyznaczonym prawem terminie, to z uwagi na sam skutek zawieszenia (wynikającego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez SKO) termin ten nie upłynął (jego bieg został wstrzymany). Nie mogło tym samym do stanu bezczynności, ponieważ organ nie miał w tym okresie prawnego obowiązku wydania decyzji kończącej sprawę. Okres oczekiwania na rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze był prawnie usprawiedliwioną przerwą w biegu terminu, co całkowicie wyklucza możliwość skutecznego postawienia zarzutu bezczynności we wskazanym przedziale czasowym.
Równocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu. W przedmiotowej sprawie przyczyną zawieszenia było tzw. zagadnienie wstępne, czyli badanie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Z chwilą wydania w dniu 29 września 2025 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, przyczyna zawieszenia bezpowrotnie ustała. Decyzja o warunkach zabudowy zachowała moc prawną, co uaktualniło obowiązek Starosty do podjęcia zawieszonego postępowania i przystąpienia do merytorycznego rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z przywołanym już wcześniej art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość występuje zatem wtedy, gdy organ wprawdzie wykazuje aktywność i formalnie nie jest bierny, ale podejmuje czynności pozorne, wadliwe, lub takie, które obiektywnie nie zmierzają do merytorycznego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie Starosta, zamiast podjąć postępowanie główne, zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., od listopada 2025 r. do kwietnia 2026 r. prowadził dalszą korespondencję – wysyłał wniosku do Prokuratury Rejonowej oraz do SKO. Należy stanowczo podkreślić, że działania te nie miały żadnego skutku suspensywnego w prawie administracyjnym, a więc nie wstrzymywały wykonalności decyzji o warunkach zabudowy. Organ działał zatem w sposób wadliwy, a jego aktywność nie prowadziła do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro po 29 września 2025 r. odpadła przeszkoda do orzekania, a organ nie podjął wymaganych prawem kroków w celu wydania decyzji, lecz zastępował je czynnościami o charakterze pozornym, to stan sprawy od wydania decyzji SKO (29 września 2025 r.) aż do finalnego wydania pozwolenia na budowę (15 czerwca 2026 r.) wyczerpuje ustawowe znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W tym miejscu wskazać należy, że art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. statuuje zasadę obligatoryjnego wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, gdy staje się ono bezprzedmiotowe. Skoro Starosta, realizując wytyczne Wojewody, wydał w dniu 15 czerwca 2026 r. decyzję merytoryczną udzielającą pozwolenia na budowę, nakazywanie mu w wyroku załatwienia sprawy byłoby nielogiczne i zbędne. Z tych względów Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.
Równocześnie Sąd był zobowiązany ustalić, czy przewlekłość Starosty wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o niezwykle dużym ciężarze gatunkowym, polegającą na jaskrawym naruszeniu terminów bez jakichkolwiek działań mogących uzasadnić zwłokę i noszącą znamiona lekceważenia praw strony. W niniejszej sprawie Sąd, uznał, iż stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Organ podejmował działania zmierzające do usunięcia obiektywnych wątpliwości związanych ze związkiem kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, a obowiązującym planem zagospodarowania. Mimo błędnego przekonania o procesowej skuteczności kierowanych do SKO i prokuratury pism, zachowaniu Starosty nie można przypisać złej woli czy intencjonalnej obstrukcji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w pkt 3, stwierdzając, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wobec braku rażącego naruszenia prawa, Sąd oddalił fakultatywne żądania wymierzenia organowi sankcji penalnych z art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. grzywny i przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). Uchybienia organu wynikały ze złożoności stanu faktycznego i prawnego, a nakładanie restrykcji finansowych uznano za niecelowe. Z tego względu skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku, w oparciu o treść art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 597 zł składa się zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi na bezczynność w kwocie 100 zł, opłata skarbowa z tytułu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, w osobie radcy prawnego, w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).
POTRZEBUJESZ POMOCY?