Wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1545/83

1. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi na decyzję terenowego organu administracji państwowej o przydziale lokalu zamiennego na wniosek organu administracji wojskowej sporządzony w trybie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /Dz.U. nr 19 poz. 121/, jako skargi należącej do zakresu przedmiotowego z art. 196 par. 2 pkt 7 Kpa.

2. Terenowy organ administracji państwowej, działający na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, ma nie tylko prawo, lecz również obowiązek ustalić, czy wskazany przez wojskowy organ kwaterunkowy lokal zamienny odpowiada wszelkim warunkom określonym w art. 29 ust. 1 tej ustawy.

3. Ponieważ art. 29 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy określa, że lokal zamienny ma odpowiadać, pod względem powierzchni mieszkalnej, uprawnieniom strony, organ wydający decyzję o przydziale takiego lokalu ma obowiązek uwzględnić uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Alicji W. na decyzję Wojewody Suwalskiego z dnia 10 lutego 1983 r. w przedmiocie przydzielenia lokalu zamiennego na wniosek wojskowego organu administracji państwowej i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w W., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Suwalskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 listopada 1982 r. nr 2444/II Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w B. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Garnizonu W. nr 6/82 z dnia 6 września 1982 r. w sprawie przydziału Alicji W. lokalu zamiennego. Decyzje organów wojskowych powoływały się na przepisy prawa właściwe w sprawach gospodarowania kwaterami wojskowymi.

W związku z powyższymi decyzjami Kierownik Wojskowej Administracji Koszar w W. wystąpił do Naczelnika Miasta i Gminy w W. z wnioskiem o przydzielenie Alicji W. lokalu zamiennego nr 19 w budynku nr 4 przy ul. B. P., składającego się z 2 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 42,52 m2 /w tym powierzchni mieszkalnej 25,80 m2/, w zamian za zajmowany dotychczas lokal nr 4 w budynku nr 15 przy ul. B. S.

Stosownie do tego wniosku Naczelnik Miasta i Gminy w W. wydał w dniu 17 grudnia 1982 r. decyzję nr GTiK. 8174/53/82 z powołaniem się na art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /Dz.U. nr 19 poz. 121/ oraz art. 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, orzekając o przydziale Alicji W. i dwojgu jej dzieciom wyżej wymienionego lokalu zamiennego. W decyzji podano, że lokal ten wyposażony jest w łazienkę, centralne ogrzewanie, gaz i ciepłą wodę z piecyka gazowego, a przydział następuje na wniosek Wojskowej Administracji Koszar w W.

Alicja W. przed otrzymaniem tej decyzji zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego z dnia 2 listopada 1982 r., a następnie w dniu 4 stycznia 1983 r. odwołała się do Wojewody Suwalskiego od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 17 grudnia 1982 r. Skarga na decyzję organu wojskowego została przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucona postanowieniem z dnia 14 stycznia 1983 r. /I SA 1725/82/ z uzasadnieniem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości wojskowych organów administracji państwowej. W odwołaniu zaś do Wojewody Suwalskiego Alicja W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w załączonej skardze do sądu administracyjnego, a mianowicie naruszenia art. 32 ust. 1-3 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, gdyż art. 32 głosi, że osoby, których prawo do osobnej kwatery stałej wygasło, pozostają nadal w zajmowanych kwaterach. Wprawdzie art. 32 ust. 2 pkt 1 i 2 przewiduje pewne ograniczenia tego prawa, ale takie okoliczności nie zachodzą w spornej sprawie. Jeżeli natomiast zachodzi konieczność przekwaterowania, lokal zamienny powinien spełniać warunki określone w art. 29 ustawy, to jest nie może być mniejszy od dotychczas zajmowanego i odpowiadać uprawnieniom osób przekwaterowywanych pod względem powierzchni /art. 29 ust. 1 pkt 3/. Alicja W. zatem uważa, że przysługuje jej lokal 3-pokojowy, gdyż taki zajmuje, jest przy tym nauczycielką.

W postępowaniu odwoławczym. zostało wyjaśnione /pismo Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w B. z dnia 3 lutego 1983 r./, że podział zajmowanej kwatery pomiędzy Alicją W. z dziećmi a jej byłego męża, dokonany przez organy wojskowe, przewidywał dla niej powierzchnię mieszkalną 29,19 m2 /dwa pokoje/.

Motywów odwołania nie uwzględniono i zaskarżoną nim decyzję organu I instancji Wojewoda Suwalski utrzymał w mocy decyzją z dnia 10 lutego 1983 r. nr GKM. III-8174/4-83, powołującą się na art. 29 ust. 1 pkt 1-3 cytowanej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych. W uzasadnieniu porównano cechy lokalu dotychczas zajmowanego i lokalu zamiennego, uznając za wypełniony warunek z art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Po przywróceniu terminu do wniesienia skargi, Alicja W. zaskarżyła decyzję organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponawiając wcześniejsze zarzuty i powołując się dodatkowo na uprawnienie przysługujące jej z art. 57 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19/. Ponadto szeroko opisała swe warunki rodzinne i zdrowotne.

W odpowiedzi na skargę Wicewojewoda Suwalski wniósł o jej oddalenie, powołując w uzasadnieniu opis okoliczności sprawy i stwierdzając, że "przydzielony lokal zamienny jest pod względem powierzchni użytkowej większy od dotychczas zajmowanego, co nie jest sprzeczne z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należało rozważyć, czy przedmiot sprawy podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z wyłączeniem stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach należących do właściwości wojskowych organów administracji państwowej /art. 3 par. 2 pkt 2 Kpa/. W rozpatrywanej sprawie bowiem zastosowanie ma cytowana ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych, która tylko w pewnym zakresie przewiduje właściwość terenowych organów administracji państwowej, działających jednak na wniosek organów administracji wojskowej /np. art. 32 ust. 4 i 5, art. 34 ust. 2 ustawy/. W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość do rozpatrywania skargi na decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w W. oraz Wojewody Suwalskiego o przydziale Alicji W. lokalu zamiennego na wniosek organu administracji wojskowej, jako skargi na decyzję należącą do zakresu przedmiotowego z art. 196 par. 2 pkt 7 Kpa.

Uznając swoją właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił następujące przesłanki:

1/ wyłączne z art. 3 par. 2 pkt 2 Kpa dotyczy spraw należących do właściwości organów administracji wojskowej, a nie spraw uregulowanych w przepisach dotyczących powszechnego obowiązku obrony /art. 3 par. 2 pkt 1 Kpa/. O wyłączeniu zatem decyduje tu nie przedmiot ustawy /lub aktu wydanego na jej podstawie/, lecz przedmiot sprawy i właściwość organu do jej załatwienia. jeżeli zatem cytowana ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych wskazuje na właściwość terenowego organu administracji państwowej do rozstrzygania o uprawnieniu /lub obowiązku/ obywatela, w sprawie takiej w pełni stosowane są przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, łącznie z przepisami działu VI;

2/ procedura działania organów w zakresie przydziału lokali zamiennych lub pomieszczeń zastępczych w przypadku obowiązku zwolnienia wojskowej kwatery stałej jest w omawianej sprawie uregulowana analogicznie jak w przypadku mieszkań funkcyjnych zwalnianych na zasadach ogólnych, brak jest zatem podstaw do odmiennego interpretowania stosownych aktów prawnych.

Uznając swoją właściwość do rozpatrzenia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny rozważył następnie zakres uprawnień terenowego organu administracji państwowej. Z porównania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ z przepisami ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /Dz.U. nr 19 poz. 121/ wynika, że ustawa z dnia 20 maja 1976 r. stanowi pełne i wyczerpujące uregulowanie materii, jest zatem wyłączną podstawą działania w tych sprawach również w zakresie właściwości terenowych organów administracji państwowej, przy czym w graniach przyznanej właściwości organy te mają obowiązek przestrzegania przepisów ustawy mających zastosowanie w sprawie /art. 6 Kpa/.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpatrywać zarzutów skargi dotyczących bezzasadności przekwaterowania Alicji W. z zajmowanej kwatery z powodu braku okoliczności wskazanych w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r., ten bowiem aspekt sprawy należy do właściwości wojskowych organów administracji państwowej, nie podlega więc kognicji sądu administracyjnego.

Rozpatrywane zatem mogły być tylko zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 3 tej ustawy, zgodnie bowiem z tymi przepisami osobie zobowiązanej do opróżnienia wojskowej kwatery stałej, w okolicznościach wskazanych w art. 32 ust. 2, przysługuje lokal zamienny, który przydziela terenowy organ administracji państwowej, jednakże lokal taki dostarcza wojskowy organ kwaterunkowy.

W związku z uwarunkowaniami określonymi w tych przepisach zachodziło pytanie, czy terenowy organ administracji państwowej jest związany wnioskiem organu wojskowego co do dostarczonego lokalu, czy też - prowadząc postępowanie administracyjne - ma prawo oceny prawidłowości tego wniosku. Pytanie to Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął uznają, iż terenowy organ administracji państwowej, działający na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, ma nie tylko prawo, lecz również obowiązek ustalić, czy wskazany przez wojskowy organ kwaterunkowy lokal zamienny odpowiada wszelkim warunkom określonym w art. 29 ust. 1 tej ustawy. Obowiązek taki wynika z faktu, że w art. 32 ust. 3 ustawy ustalono, że lokal zamienny ma odpowiadać warunkom z art. 29 ust. 1, wykonując zatem swe uprawnienia w zakresie przydziału takiego lokalu, terenowy organ administracji państwowej jest obowiązany ustalić, czy dostarczony lokal odpowiada warunkom ustawowym. Naruszenie tych warunków przy przydziale, bez zgody strony /art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy/, byłoby naruszeniem prawa przez terenowy organ administracji państwowej, który wydaje decyzję, a nie przez wojskowy organ kwaterunkowy, który jest jedynie wnioskodawcą.

W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Alicji W. zasługuje na uwzględnienie, terenowe organy administracji państwowej bowiem dopuściły się naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych. przepis ten określa, że lokal zamienny powinien odpowiadać pod względem powierzchni mieszkalnej uprawnieniom osoby podlegającej przekwaterowaniu, przy czym powierzchnia jego nie może być mniejsza od rozmiaru dotychczas zajmowanej kwatery.

Sąd uznał, że powyższy przepis został naruszony dwojako: lokal zamienny nie odpowiada uprawnieniom skarżącej, a ponadto jego powierzchnia jest mniejsza od powierzchni zajmowanej kwatery.

Naruszenie pierwsze wiąże się z faktem, że Alicja W. jest czynną nauczycielką, a zatem zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19 ze zm./ przysługuje jej, z mocy tej ustawy, "prawo do dodatkowej powierzchni mieszkalnej w postaci dodatkowej izby". Jeżeli zatem art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych określa, że lokal zamienny ma odpowiadać, pod względem powierzchni mieszkalnej, uprawnieniom strony, organ wydający decyzję o przydziale takiego lokalu ma obowiązek uwzględnić uprawnienie wynikając z przepisów szczególnych. Zaniechanie tego obowiązku w rozpatrywanej sprawie było istotnym naruszeniem prawa materialnego, przy czym na taką ocenę Sądu nie ma wpływu fakt, że w dotychczas zajmowanej kwaterze Alicja W. ze swego uprawnienia nie korzystała, co wynika z powierzchni mieszkalnej pozostawionej w jej użytkowaniu. W tych okolicznościach przydzielony jej lokal zamienny nie tylko nie spełnia warunków o powierzchni dodatkowej z Karty Nauczyciela, lecz także nie uwzględnia w ogóle takiej powierzchni dodatkowej w minimalnym choćby rozmiarze. Gdyby bowiem przyjąć, że zastosowano dolną granicę normy zaludnienia, to jest 7 m2 na jedną osobę, Alicji W. przysługiwałoby 28 m2 powierzchni mieszkalnej /3 x 7 m2 według liczby osób uprawnionych do lokalu + 7 m2 powierzchni dodatkowej/. Lokal przydzielony zaś ma powierzchnię mieszkalną 25,80 m2.

Dodatkowym naruszeniem prawa było przydzielenie skarżącej lokalu zamiennego o powierzchni mniejszej od zajmowanej kwatery. Wbrew bowiem stanowisku Wojewody, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie chodzi tu o powierzchnię użytkową lokalu, lecz o jego powierzchnię mieszkalną. Taka interpretacja drugiej części dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 3 wynika z celu tego przepisu i z kontekstu, w jakim został użyty. Uprawnienia do lokalu określa się wyłącznie według powierzchni mieszkalnej, nigdy zaś według powierzchni użytkowej, jeżeli więc ustawodawca najpierw określa powierzchnię mieszkalną według uprawnień, a następnie - jako warunek - ustala, że powierzchnia lokalu nie może być mniejsza od rozmiaru dotychczasowej kwatery, warunek taki może być łączony tylko z powierzchnią mieszkalną. Jeżeli zatem strona jest uprawniona do zajmowania 21 do 30 m2 /3 osoby uprawnione przy normach zaludnienia 7-10 m2 na osobę, nie licząc powierzchni dodatkowej/ zajmowała kwaterę o powierzchni mieszkalnej 29,19 m2, bez jej zgody nie można jej przydzielić lokalu zamiennego o powierzchni mieszkalnej 25,80 m2. Natomiast wielkość powierzchni użytkowej nie ma tu większego znaczenia, jakkolwiek sformułowanie omawianego przepisu pozwala uznać, że strona może skutecznie domagać się tego, aby powierzchnia użytkowa przydzielonego jej lokalu zamiennego była również nie mniejsza od dotychczasowej. Tam bowiem, gdzie sformułowanie przepisu prawa pozwala na różne interpretacje, powinno stosować się zasadę jego interpretowania na korzyść strony.

Można wprawdzie było uznać, że w kwaterze dotychczasowej skarżąca korzysta również z powierzchni dodatkowej /chociaż nie w postaci odrębnej izby/, wobec czego łącznie zajmuje powierzchnię bliską dolnej granicy norm zaludnienia, niemniej jednak zgodną z uprawnieniami. W przydzielonym jej lokalu zamiennym nie został taki warunek spełniony.

Wskazane naruszenia prawa materialnego były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżone decyzja organów administracji obu instancji uchylił na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.