Wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1736/11

Podstawą rozstrzygnięć w zakresie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych ze środków funduszu pracy może być tylko umowa cywilnoprawna.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 114/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 114/11 oddalił skargę spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu Sąd I Instancji podniósł, że pismem złożonym w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] Sp. z o. o. wniosła o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia dwóch stanowisk pracy dla skierowanych dwóch bezrobotnych ze środków funduszu pracy.

Pismem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Starosta W. zawiadomił Spółkę, że złożony przez nią wniosek został rozpatrzony odmownie z powodu braku możliwości monitorowania realizacji umowy, gdyż stanowiska pracy dla bezrobotnych zostały zlokalizowane w Ł.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. Spółka złożyła odwołanie od pisma Starosty W. z dnia [...] września 2010 r. twierdząc, że stanowiło ono faktycznie decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy przyznania refundacji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu strona podała, że podstawą prawną wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji (która przybrała formę "zawiadomienia") stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków (Dz. U. Nr 62, poz. 512, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2009 r.). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. wniosku o refundację), starosta powiadamia podmiot w formie pisemnej w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Z brzmienia powyższego przepisu wynikałoby, że rozstrzygnięcie wniosku złożonego przez stronę następuje w drodze "powiadomienia" W przypadku powiadomienia odmownego - starosta podaje przyczynę odmowy. W przypadku zaś uwzględnienia wniosku, zgodnie z § 4, starosta zawiera z wnioskodawcą umowę, która stanowi podstawę refundacji.

Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych spółka [...] Sp z o. o. wskazała, że wprawdzie przyznanie refundacji następuje w drodze zawarcia umowy, jednak jej zawarcie poprzedzone jest podjęciem decyzji o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcie to ma charakter władczy i jednostronny. Cechy te przejawiają się w tym, że umowa, o której mowa w § 4 rozporządzenia z 2009 r., może być zawarta jedynie z osobami, w stosunku do których starosta uwzględnił wniosek. Również zawarte w § 3 ust. 2 wyrażenie "o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku [...] starosta powiadamia...", oznaczające, że starosta uwzględnia lub odmawia uwzględnienia wniosku należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez starostę decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 134 K.p.a. i art. 10 ust. 7 pkt ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.) w związku z § 3 rozporządzenia z 2009 r. stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. Zdaniem organu odwoławczego katalog spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez starostę w zakresie polityki rynku pracy, zawarty w art. 9 ust. 1 pkt. 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej: upz) nie przewiduje wydania decyzji w sprawie objętej odwołaniem. Przepis ów stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz o utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń nie wynikających z zawartych umów. Zgodnie z tym przepisem, odmowa przyznania lub przyznanie świadczeń z Funduszu Pracy winny być orzekane w formie umów, ale z jednym istotnym wyjątkiem, tj. gdy świadczenie wypłacane jest na podstawie umowy.

Organ podkreślił, że w rozporządzeniu z 2009 r., w § 3 ust. 2 prawodawca wskazał, że o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. wniosku o refundację), starosta powiadamia podmiot w formie pisemnej w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Z powyższego wynika, że przyznanie środków nie odbywa się na podstawie decyzji, na co wprost wskazuje przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. O przyznaniu lub odmowie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej zainteresowanego informuje się pismem wraz z uzasadnieniem. Okoliczność przyznania środków wieńczy zawarcie umowy cywilno - prawnej między bezrobotnym a starostą. Tak więc odwołanie od pisma z [...] września 2010 r. o odmowie przyznania środków na dofinansowanie stanowiska pracy nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego, ponieważ zaskarżone pismo Starosty W. nie stanowi decyzji administracyjnej lecz jest czynnością materialno - techniczną. Przyczyną niedopuszczalności odwołania jest więc nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Podstawą do wydania decyzji administracyjnej powinien być konkretny przepis prawa materialnego. W przypadku przepisów regulujących dokonywanie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanych bezrobotnych brak jest takiego przepisu.

W dniu [...] grudnia 2010 r. skargę na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], złożyła spółka [...] Sp. z o. o. zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 6, 7, 8, 9 i art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia sprawy i dokonania właściwej oceny prawnej aktu organu I instancji;

2. art. 134 i 138 § 2 K.p.a. przez błędną kwalifikację prawną aktu administracyjnego (orzeczenia) wydanego przez organ I instancji, w następstwie czego organ odwoławczy uznał ten akt za czynność prawa cywilnego, a odwołanie strony - za niedopuszczalne, podczas gdy winien wydać decyzję administracyjną uchylającą decyzję organu I instancji;

3. art. 9 ust. 1 pkt 14 upz w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. przez zastosowanie pierwszego z nich, a pominięcie drugiego, podczas gdy art. 9 ust. 1 pkt 14 upz nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, albo

4. art. 9 ust. 1 pkt 14 upz w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu, że pierwszy z nich enumeratywnie wymienia rodzaje spraw, w których organ I instancji może wydać decyzję administracyjną z jednoczesnym pominięciem (niezastosowaniem) wynikającej z art. 104 § 1 K.p.a. zasady, że rozstrzygnięcie każdej sprawy administracyjnej następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej;

5. § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię tego pierwszego przepisu, polegającą na uznaniu, że odmowa uwzględnienia wniosku następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialno-technicznej;

6. art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie Skarżącej prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji.

Zdaniem skarżącej spółki [...] Sp. z o. o. podstawą sporu jest ustalenie, czy sprawa w której działały organy obu instancji jest sprawą administracyjną (sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a.) i czy - w związku z tym - podlega ona rozstrzygnięciu w drodze aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Podstawą prawną działania Starosty były przepisy rozporządzenia z 2009 r. Dla właściwej kwalifikacji czynności podejmowanej przez organ administracji nie ma znaczenia, w jaki sposób przepisy prawa materialnego określają sposób załatwienia danej sprawy, a w szczególności - czy posługują się wyrażeniem "decyzja". Spółka podniosła, że już sam fakt kwalifikacji sprawy jako administracyjnej przesądza o formie jej załatwienia i to nawet, jeśli przepisy nie wskazują na decyzję administracyjną, jako sposób załatwienia sprawy, a nawet, gdyby - wadliwie - stanowiły, iż załatwienie sprawy nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Skoro przepisy rozporządzenia z 2009 r. określają "warunki i tryb dokonywania przez starostę ze środków Funduszu Pracy refundacji podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą", to tym samym upoważniają wspomniany organ do władczego i jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu przez przyznanie mu uprawnienia (do otrzymania środków publicznych) albo przez odmowę przyznania takiego uprawnienia. Orzeczenie o takim uprawnieniu lub jego braku następuje w drodze aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej), tym bardziej, że taki sposób rozstrzygnięcia sprawy ma istotne znaczenie dla ochrony prawnej podmiotu starającego się o uzyskanie uprawnienia, gdyż pozwala na skorzystanie ze środków odwoławczych, a w dalszej kolejności - skorzystanie z prawa do sądu (przez złożenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję i w dalszej kolejności - skargi kasacyjnej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

WSA w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 107 § 1 zd. 1 K.p.a. - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wbrew ocenie Spółki, pismo z dnia [...] września 2010 r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2, i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Mimo, że pismo to podpisane jest przez działającego z upoważnienia Starosty Dyrektora PUP w W., to nie zawiera wskazania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od tego pisma odwołanie.

Sąd I instancji podkreślił, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało w ciągu 30 lat odbudowy kontroli sądowoadministracyjnej nad działalnością administracji publicznej. O ile bowiem w początkowym okresie orzecznictwo NSA skłaniało się do możliwie szerokiego postrzegania różnych oświadczeń woli organów administracji publicznej jako decyzji - - bez względu na ułomności tychże oświadczeń woli, o tyle w obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków przez administrację publiczną. Należy zauważyć, że zakres kontroli sądowej do roku 1990 ograniczony był w zasadzie do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne i to nie wszystkie. Domniemanie formy decyzji administracyjnej ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Obecnie, wobec treści art. 3 § 2 pkt 4 i § 3 P.p.s.a., owo rozróżnienie straciło na znaczeniu i dominuje pogląd, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną.

Powyższe rozważania prowadzą, zdaniem WSA w Poznaniu, do wniosku, że Wojewoda Wielkopolski trafnie uznał, iż zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem pismo z dnia[...] września 2010 r., nie jest decyzją. Materialnoprawnej podstawy istnienia sprawy administracyjnej oraz podstawy prawnej dla wydania decyzji nie zawiera § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r., który stanowi jedynie o powiadomieniu wnioskodawcy o rozpatrzeniu złożonego wniosku o refundację. Ubocznie należy dodać, że brak cech decyzji administracyjnej nie przesądza automatycznie, iż pismo Starosty z dnia [...] września 2010 r. nie może zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 270/11). Tym samym nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie Spółki prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji.

W dniu 28 lipca 2011 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 114/11 złożyła spółka [...] sp. z o. o. Podstawą skargi kasacyjnej były zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy polegające na :

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do ponoszonych przez skarżącą zarzutowi i argumentów na ich poparcie, a ponadto brak oceny postanowienia Wojewody pod względem jego zgodności z prawem. Zdaniem skarżącej WSA w Poznaniu nie odniósł się do kluczowych zarzutów skargi, przytaczając jedynie w całości stanowisko organu, co skutkowało brakiem oceny zgodności z prawem działań Wojewody Wielkopolskiego,

b) przepisu 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego jako wydanego z naruszeniem art. 134 i 138 § 2 K.p.a. w następstwie czego organ II instancji uznał pismo Starosty W. za czynność prawa cywilnego, a odwołanie za niedopuszczalne podczas, gdy powinien uznać za decyzję administracyjną i merytorycznie rozpatrzeć odwołanie. Skarżąca Spółka, powołując się na stanowisko doktryny wskazała, że sprawa powiadomienia go o tym, iż jego wniosek o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych ze środków Funduszu Pracy ma cech sprawy administracyjnej, bowiem konkretyzuje wzajemne prawa i obowiązki między stronami stosunku administracyjnoprawnego. Skarżąca Spółka pokreśliła, że jej stanowisko wynika z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r., z którego wynika, iż starosta w przypadku nieuwzględnienia wniosku o refundację na powiadomić wnioskodawcę i podać przyczyny odmowy, co oznacza, że wskazuje na decyzje administracyjną jako formę rozstrzygnięcia.

c) przepisu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię orzeczenia wydanego przez organ I instancji, w następstwie czego WSA w Poznaniu uznał ten akt za czynność z zakresu administracji publicznej podczas, gdy powinien uznać za decyzję administracyjną;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. polegającą na uznaniu, że odmowa uwzględnienia wniosku następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, ale aktu z zakresu administracji publiczne Skarżący podniósł za stanowiskiem doktryny, że inne czynności z zakresu administracji publicznej mają charakter działań materialno-technicznych nie mających charakteru władczego, tymczasem kwestia refundacji ma taki charakter, a zatem rozstrzygnięcia w tej materii są decyzjami administracyjnymi.;

3) naruszenie art. 78 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej przez organ I instancji.

Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że przepisy rozporządzenia z 2009 r., chociaż nie formułują wyraźnej podstawy prawnej do rozstrzygania o przyznawaniu (odmowie przyznania pomocy finansowej) w drodze aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej), to jednak, biorąc pod uwagę fakt, że przyznawanie przez organ administracji świadczeń na rzecz obywateli (jednostek organizacyjnych) na podstawie rozporządzenia z 2009 r. następuje w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia organu, taką sprawę należało uznać za sprawę z zakresu administracji publicznej, która ze swej istoty wymagała rozstrzygnięcia w drodze wydania indywidualnego aktu administracyjnego, przybierającego formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i nast. K.p.a. Dla powyższej kwalifikacji nie miało znaczenia, że sama wypłata środków następuje dopiero na podstawie i po zawarciu umowy cywilnoprawnej. Podstawową przesłanką zawarcia tej umowy (dopuszczalności, a w konsekwencji - również jej ważności na gruncie prawa cywilnego) jest bowiem "uwzględnienie wniosku", które jest aktem administracyjnym. Jednocześnie spółka [...] Sp. z o. o. wskazała, że dla powyższej kwalifikacji nie ma znaczenia brzmienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b in fine ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego mogłoby wynikać, że do zadań samorządu powiatu należy wydawanie decyzji tylko w sprawach "innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów", ponieważ przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że skoro wypłata świadczenia następuje na podstawie zawartej umowy, to w takim wypadku wydanie decyzji administracyjnej jest zbędne (skoro podstawą świadczenia jest umowa); jednakże wydanie decyzji jest niezbędne do dokonania wyboru podmiotu, z którym taka umowa zostanie zawarta i który otrzyma świadczenie na podstawie umowy. Nadto przepis ten (rozumiany jako wyłączający dopuszczalność wydania decyzji w sprawie wyboru podmiotu, któremu zostanie przyznane finansowanie) w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Tak więc rozumieć go w ten sposób, jak to uczynił organ odwoławczy i Sąd I instancji, tj. że pozwala on na wydanie decyzji tylko w sprawie takich świadczeń, które "nie wynikają z zawartych umów", to przepis taki należałoby uznać za sprzeczny z art. 78 Konstytucji RP, jako ograniczający prawo strony do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji. W tym kontekście uznanie przez organ odwoławczy czynności starosty, która przyznaje lub odmawia przyznania stronie uprawnienia, jako "czynności materialno - technicznej", stanowi rażące naruszenie powołanych na wstępie przepisów i jest klasycznym przykładem wspomnianej wcześniej "ucieczki organów od decyzji". Nie jest to także akt z zakresu administracji publicznej, gdyż rozstrzygnięcie w zakresie objętym wnioskiem strony ma charakter władczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Wskazać należy, że przede wszystkim zarzucono wyrokowi sądu I instancji nieprawidłowe przyjęcie, że rozstrzygnięcie w zakresie odmowy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia dwóch stanowisk pracy dla skierowanych dwóch bezrobotnych ze środków funduszu pracy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków (Dz. U. Nr 62, poz. 512, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2009 r.) nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej, ale czynności z zakresu administracji publicznej.

W tym miejscu należy wskazać, że charakter współczesnej administracji państwowej powoduje, że rozstrzyga ona sprawy związane z zarządzaniem sprawami publicznymi w różny sposób, w tym poprzez dokonywanie czynności materialno - technicznych np. poprzez wydanie dokumentu takiego jak dowód osobisty, czy także przyznania uprawnienia lub świadczenia np. dofinansowania nauki. Ustawodawca odchodzi od uznania każdej czynności w zakresie przyznania uprawnień lub obowiązków administracyjnych w do załatwianie tego typu spraw w formie decyzji administracyjnych. Dostrzegło to także orzecznictwo sądów, na co słusznie zwrócił uwagę w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Akt lub czynność materialno - techniczna w sprawie indywidualnej charakteryzuje się tym, że:

• dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa,

• ma charakter publiczny,

• jest podejmowana w sprawie indywidualnej

• nie ma on charakteru decyzji lub postanowienia, a więc norma prawa administracyjnego nie wymaga od niego konkretyzacji przy pomocy sformalizowanej procedury administracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 54-55, t. 33, Warszawa 2011).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że kwestia przyznania lub odmowy refundacji kosztów wyposażenia lub też doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych ze środków funduszu pracy wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą prawną do przyznania refundacji jest bowiem art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej: upz) oraz § 3 rozporządzenia z 2009 r. Rozstrzygniecie w tym zakresie dotyczy uprawnienia polegającego na pokryciu kosztów, które poniósł przedsiębiorca w związku z wyposażeniem lub doposażeniem stanowisk pracy skierowanych do niego bezrobotnych.

Ma ona charakter publiczny, ponieważ jest podejmowane przez organ administracji państwowej w sprawie skierowanej do podmiotu niebędącego organem administracji publicznej. Sprawa ma charakter indywidualny, gdyż rozstrzygniecie o przyznaniu lub odmowie przyznania refundacji dotyczy konkretnego przedsiębiorcy, który na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. złożył stosowny wniosek.

Należy jednak podkreślić, że sprawy dotyczące refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych ze środków Funduszu Pracy nie są załatwiane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ich konkretyzacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Wskazują na to przed wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków. Statuują one odrębną procedurę przyznawania i odmowy przyznawania środków z Funduszu Pracy. Przedsiębiorca składa bowiem wniosek o ustalonej treści wraz z oświadczeniami. Wniosek taki podlega ocenie i jest podstawą do zawarcia w umowy cywilnoprawnej. Podstawą refundacji jest zawarta umowa. W § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. wyraźnie wskazano, że o odmowie lub uwzględnieniu wniosku przedsiębiorca jest powiadamiany pismem w termie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Przepis ten wskazuje również na dodatkowy element, jaki powinno zawierać powiadomienie o odmowie uwzględnienia a wniosku - jest nim podanie przyczyny odmowy. Przepis ten nie statuuje formy decyzji administracyjnej, jako sposobu zakończenia sprawy o odmowie przyznania refundacji, ale określa, że wnioskodawca otrzymuje jedynie pisemne powiadomienie o odmowie, w którym podaje się przyczyny odmowy. Domniemanie formy decyzji administracyjnej, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powinno być zastosowane do pisma wydanego na postawie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2009 r. nie może być w tej sprawie zastosowane, gdyż ustawodawca wyraźnie przesadził formę, w jakiej przedsiębiorca jest powiadamiany o odmowie przyznania refundacji-pismo z podaniem przyczyny odmowy.

Stanowisko powyższe ma także oparcie w treści art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten o określa w jakich sprawach z zakresu opisanym przez ww. ustawę starosta wydaje decyzje administracyjne. Wedle jego brzmienia starosta wydaje decyzje w sprawach:

1. uznania lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego,

2. przyznania, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów,

3. obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy,

4. odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a.

Powyższy katalog ma charakter zamknięty, a wiec w innych sprawach starosta nie wydaje decyzji. Wbrew twierdzeniu Kasatora podstawą wydania decyzji nie może być art. 9 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ jak wynika z jego treści decyzje organu o wypłacie lub odmowie wypłaty środków z Funduszu Pracy mogą być wydane tylko wówczas, gdy nie wynikają z zawartych umów. Tymczasem przepisy rozporządzenia z 2009 r. wyraźnie statuują, że podstawą rozstrzygnięć w zakresie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych ze środków funduszu pracy może być tylko umowa cywilnoprawna.

Tak więc uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków nie mają podstaw, gdyż wykładania ww. przepisu dokona przez Sąd I instancji jest prawidłowa.

Dodać także należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie możną przyjąć, iż wyrok WSA w Poznaniu narusza art. 78 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawo strony do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji. Sąd I instancji słusznie przyjął, że pismo informujące o odmowie przyznania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego jest czynnością z zakresu sprawy administracyjnej, a taki akt zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlega kontroli sądu administracyjnego, wtedy gdy skarga na taki akt zostanie wniesiona w terminie i w sposób określony w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy - P.p.s.a. Utożsamienie przez skarżącego, w treści skargi do Sądu I instancji, jak i skargi kasacyjnej, możliwości kontroli działalności organów administracji przez sądy administracyjne tylko wtedy, gdy jest wydawana decyzja administracyjna w świetle ww. przepisu jest nieprawidłowe, nie ma bowiem uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym.

Jako równie nieuzasadniony należy wskazać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu treści art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę zarzutów i brak oceny zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi i jednocześnie doskonal analizy stanu prawnego w sprawie

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/