Wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2357/15

Z dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że szerokość działki, na której jest usytuowany istniejący budynek, którego dotyczy planowana rozbudowa czy nadbudowa, bądź rozbudowa i nadbudowa nie ma znaczenia.

Teza urzędowa

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 208/15 w sprawie ze skargi E. J., Z. J., A. M. oraz J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek E. J. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 208/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. M. i J. M. ( pkt I wyroku); w wyniku uwzględnienia skargi E. i Z. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt II); określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana ( pkt III); zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących E. J. i Z. J. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ( pkt IV); zwrócił skarżącym A. M. oraz J. M. kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu

(pkt V). W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], S. przy ul. P. w K.. W odwołaniach od powyższej decyzji M. S.-M., A. M., J. M., E. J. i Z. J.. zarzucili: możliwość kolizji inwestycji z rurami gazowymi; - niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "W." w zakresie dopuszczalnej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, w sytuacji, gdy będzie to pensjonat, a więc budynek zamieszkania zbiorowego; - niezgodność planowanej rozbudowy z § 12 ust. 3 rozporządzenia polegającym na zlokalizowaniu rozbudowywanej części w granicy z działką nr [...] i nadbudowie budynku w części zbliżonej na odległość mniejszą aniżeli 1,5 m do granicy z działką nr [...]; - nierzetelność ekspertyzy oraz przekroczenie gabarytów budynku. Nadto podniesiono, że na działce nr [...] istnieje siedlisko jeży i ponowiono zarzut naruszenia § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony przez Prezydenta Miasta K. i uzupełniony w ramach postępowania odwoławczego materiał dowodowy jest wystarczający do udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności planowanej rozbudowy z § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ wskazał, że w ramach tej inwestycji realizowana jest rozbudowa budynku i jego nadbudowa. Rozbudowa budynku stanowi lokalizację (sytuowanie) nowej jego części i następuje w granicy z działką nr [...]. Zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia zawarte w nim przepisy, które odnoszą się do budynku o określonym przeznaczeniu stosuje się także do każdej części budynku o tym przeznaczeniu. Dopuszczalność takiego usytuowania budynku czy też jego rozbudowywanej części wynika z faktu, że szerokość działki w niniejszej sprawie wynosi 13,4 m, a więc jest mniejsza aniżeli 16 m. Zgodnie z § 12 ust 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszczalna jest w takiej sytuacji lokalizacja (sytuowanie) budynku bezpośrednio przy granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w odniesieniu natomiast do nadbudowy budynku w zabudowie jednorodzinnej, dopuszczalna jest nadbudowa budynku usytuowanego w granicy o jedną kondygnację. Organ odwoławczy stwierdził, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dotyczy usytuowania budynków względem granicy działki na działkach budowlanych o szerokości mniejszej niż 16 m i regulacja ta dotyczy wszystkich budynków w zabudowie jednorodzinnej. Istotnym elementem, decydującym o zastosowaniu tego przepisu jest szerokość działki - mniejsza niż 16 m. Z faktu tego nie wynika, że budynek został wyłączony spod regulacji określonej w § 12 ust. 3 pkt 3. Dla nadbudowy, której nie można zakwalifikować jako "sytuowanie budynku" winien znaleźć zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 3, który dopuszcza możliwość nadbudowy o jedną kondygnację budynku w zabudowie jednorodzinnej zlokalizowanego w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten nie określa w jakiej odległości od granicy winna się znaleźć nadbudowana część budynku. Stąd też nie stanowi naruszenia wymogów rozporządzenia lokalizacja nadbudowanej części budynku w odległości mniejszej aniżeli 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Odnosząc się do kwestii istnienia na terenie działki nr [...] siedliska jeży podniesiono, że przedmiotowa działka nie jest objęta żadną formą ochrony przyrody, a zatem brak jest uzasadnienia do podejmowania na tej działce działań ochrony przyrody. Na powyższą decyzji Wojewody Małopolskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi. E. J. i Z. J. w skardze zarzucili naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną interpretację i zastosowanie § 12 ust 3 pkt 1-3 jak również fakt, że zatwierdzona rozbudowa budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej będzie negatywnie wpływała na nieruchomość skarżących powodując jej zaciemnienie, brak możliwości zamieszkania przyziemia i korzystania z ogródka, co będzie powodowało obniżenie jej wartości. Skarżący podnieśli także, iż inwestycja nie jest przystosowana do zamieszkania przez inwestora, a do wynajmu pokoi, a nadto na działce nr [...] znajduje się siedlisko jeży. A. M. i J. M. w skardze zarzucili naruszenie art. 7, 8, 10 § 1 k.p.a., co zdaniem skarżących miało istotny wpływ na wydanie decyzji, oraz art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego i przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę A. M. i J. M. jako wniesioną po upływie terminu ustanowionego w art. 53 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił skarżącym uiszczony wpis od skargi. Sąd uznał za zasadną skargę E. i Z. J. stwierdzając, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Zdaniem Sądu organy błędnie ustaliły relacje pomiędzy § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. Sąd podkreślił, że projekt budowlany obejmuje rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką budowlaną, zabudowaną także w granicy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Budynek nr [...] zlokalizowany w granicy z działką nr [...] przylega wprost do ściany budynku nr [...], z tym, że budynek nr [...] jest dłuższy niż budynek nr [...]. Sąd powołał treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia i wskazał, że przepis ten reguluje budowę nowego budynku z granicy z sąsiednią działką budowlaną, na której nie ma posadowionego budynku w granicy działki. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie zachodzi i nie zachodzi także sytuacja z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, skoro ściana budynku na działce nr [...] jest dłuższa niż ściana budynku nr [...]. Nadto także i ten przepis reguluje budowę nowego budynku w granicy z działką sąsiednią, na której już istnieje budynek usytuowany w tejże granicy. Zdaniem Sądu w sprawie zachodzi przypadek uregulowany w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, tzn. sytuacja, w której przepis ten dopuszcza rozbudowę istniejącego budynku usytuowanego w granicy z działką sąsiednią pod warunkiem, że w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary. Ponadto dopuszczalna jest także nadbudowa istniejącego budynku posadowionego w pasie z granicą działki sąsiedniej, jeżeli nadbudowa obejmuje nie więcej niż jedną kondygnację, a w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w granicy z działką sąsiednią nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Tym samym skoro przedmiotowe zamierzenie budowlane obejmowało rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku, to organy winny ocenić zgodność tej nadbudowy i rozbudowy z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, a nie z § 12 ust. 3 pkt 1. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że rozbudowa istniejącego budynku stanowi lokalizację jego części, a zatem do lokalizacji takiej "nowej" części stosuje się § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, a nie § 12 ust. 3 pkt 3. W ocenie Sądu traktowanie rozbudowy budynku jako sytuowanie jego nowej części wprost prowadziłoby do wykluczenia ograniczenia wynikającego z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia i w istocie czyniłoby zbędnym treść tego przepisu dotyczącego rozbudowy. W zabudowie jednorodzinnej na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m można budować (sytuować) nowy budynek w granicy działki, ale koniecznym warunkiem rozbudowy już istniejącego na takiej działce budynku usytuowanego w granicy działki jest to, aby na skutek rozbudowy nie nastąpiła zmiana jego wymiarów w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki, co wprost wynika z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Paragraf 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia reguluje możliwość budowy nowego budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast § 12 ust. 3 pkt 3 reguluje wszystkie określone w nim rodzaje rozbudowy i nadbudowy budynków, które są projektowane zarówno na działkach o szerokości ponad 16 m, jak i na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m. Sąd stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany, zezwalający na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] polegającą na powiększeniu długości istniejącego budynku o 3,98 m narusza § 12 ust. 3 pkt 3. W niniejszej sprawie nie został bowiem dochowany warunek "odsunięcia" rozbudowy o pas o szerokości 3 metrów od granicy z działką nr [...]. Odnośnie zarzutu dotyczącego siedliska jeży na działce nr [...] Sąd zaznaczył, iż okoliczność ta nie została przez skarżących uprawdopodobniona, lecz gdyby rzeczywiście okazało się, że na terenie inwestycji jest siedlisko jeży, to okoliczność ta musiałaby być wzięta pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie postępowania Sąd uznał za przedwczesne formułowanie zarzutów i jednocześnie przyznał rację organom, że teren działki nr [...] nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody. Z powyższych względów za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że zamierzenie budowlane jest zgodnie z przepisami technicznymi. Sąd wskazał, że Prezydent Miasta K. ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku i dokonać ponownej oceny zgodności zamierzenia budowlanego, w szczególności z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Powinien również podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy na terenie inwestycji jest siedlisko jeży. te ustalenia powinny przesądzić o kierunku dalszego postępowania, w tym np. poprzez wezwanie inwestora o dostosowanie projektu budowlanego do przepisów prawa. W skardze kasacyjnej J. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej pkt II-IV. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że określenie "sytuowanie budynku'' odnosi się jedynie do budowy nowego budynku, a nie również do rozbudowy już istniejącego budynku; b) § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane objęte sprawą stanowiło rozbudowę budynku położonego na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, skutkujące błędnym uznaniem, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania - w zakresie ustalenia czy na terenie inwestycji jest siedlisko jeży - które w żaden sposób nie korespondują z dokonaną oceną prawną sprawy i postawionych w skardze zarzutów. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a w wypadku uznania za zasadny wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi E. J. i Z. J. a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść § 12 ust. 3 pkt 1- 4 rozporządzenia i wskazano, że w każdym z tych punktów przedstawiony został odrębny wyjątek od określonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia ogólnej zasady nakazującej sytuowanie budynku odpowiednio w odległości 4 lub 3 m od granicy działki. Zdaniem skarżących, jeżeli w danym stanie faktycznym zaistniały przesłanki określone w którymkolwiek z tych punktów, możliwe jest usytuowanie budynku bliżej granicy działki, zgodnie z dyspozycją tego punktu, niezależnie od tego, czy spełnione są przesłanki z innych punktów. Oznacza to, że określony w punkcie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wyjątek nie ma wpływu na sposób interpretacji wyjątku określonego w § 12 ust. 3 pkt 1. Jeśli uzna się, że przez pojęcie "sytuowanie budynku" rozumie się również jego rozbudowę, treść § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nie będzie miała dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Skarżący zakwestionował dokonaną przez Sąd wykładnię § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, podzielając stanowisko organów, że rozbudowa istniejącego budynku stanowi sytuowanie jego nowej części. Zdaniem skarżącego analiza językowa sformułowania "sytuowanie budynku [...] na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m" prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w tym przypadku chodzi zarówno o budowę nowego nieistniejącego wcześniej budynku, jak i o rozbudowę budynku prowadzącą do zwiększenia jego powierzchni. Odnosząc się do wykładni systemowej skarżący wskazał, że chociaż w rozporządzeniu brak jest legalnej definicji "sytuowania budynku", to jednak pojęcie "sytuowanie" oraz "usytuowanie" wielokrotnie pojawia się w tym akcie prawnym. Już choćby z analizy § 1 i 2 rozporządzenia wynika, że w rozporządzeniu sytuowanie budynku oznacza nie tylko jego budowę, ale również rozbudowę (w § 1 wskazano, że przedmiotem rozporządzenia jest określenie warunków prawidłowego usytuowania budynku, a § 2 odwołuje się między innymi do spełniania tych warunków w przypadku prowadzonej rozbudowy budynku). Podobny wniosek można wyprowadzić z treści § [...] ust. 1 rozporządzenia, który określa, że "budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż (...)". W § [...] ust. 3 rozporządzenia przewidziano zaś wyjątki od tej zasady, a wśród tych wyjątków wymieniono również szczególne przypadki rozbudowy budynku. Oznacza to, że w rozumieniu przepisów rozporządzenia sytuowanie budynku jest szerokim pojęciem, w którym mieści się zarówno budowa zupełnie nowego budynku, jak i rozbudowa budynku dotychczas istniejącego. W przeciwnym razie szczególne przypadki rozbudowy nie stanowiłyby wyjątków od ogólnych zasad sytuowania budynków. Zdaniem skarżącego taki sam skutek przyniesie zastosowanie wykładni funkcjonalnej. Skarżący stwierdził, że rozumowanie Sądu jest nieprawidłowe z tego powodu, że dyspozycja § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ma zastosowanie do działek o szerokości nie mniejszej niż 16 m, do których nie stosuje się § 12 ust. 3 pkt 1. Konsekwencją niewłaściwego zastosowania przez Sąd § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia jest nieprawidłowe określenie wymogów, które muszą zostać spełnione, aby na działce o szerokości mniejszej niż 16 m można było rozbudować istniejący budynek do granicy z sąsiednią działką budowlaną. W konsekwencji Sąd błędnie uznał, że w sprawie naruszono art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem w rzeczywistości planowana inwestycja jest zgodna z przepisami technicznymi. Nadto Sąd nakazał Prezydentowi Miasta K. podjęcie czynności zmierzających do ustalenia, czy na terenie inwestycji znajduje się siedlisko jeży, mimo, iż stwierdził, że zarzut ten nie został nawet uprawdopodobniony. Zdaniem skarżących wskazania zawarte w wyroku powinny korespondować z dostrzeżonymi przez Sąd uchybieniami, a w niniejszej sprawie brak jest tego powiązania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania E. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie jej w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tak § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię jak i § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przypomnieć należy, iż ustawodawca w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wprowadził powszechną zasadę sytuowania obiektów budowlanych w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy( pkt 1 ), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy ( pkt 2). W przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia ustanowiono ogólną zasadę sytuowania budynków na działce budowlanej, przy czym prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to w § 12 ust. 2 i 3 pkt 1- 4 rozporządzenia. W myśl § 12 ust. 3 tego rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: