Wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. II SA/Lu 180/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] - J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania obiektu oddala skargę.

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał J. P. - Syndykowi masy upadłości A Sp. z o.o. w W. zaniechania użytkowania obiektu budowlanego - części budynku typu "LIPSK" (6-kondygnacyjnego) tj. parteru przeznaczonego na cele handlowo-usługowe oraz III, IV i V piętra przeznaczonego na cele mieszkalne, usytuowanego na terenie działek ozn. nr ewid. 37/24, 37/26 i 37/28, położonych w L. przy ul. L. 104.

W uzasadnienia decyzji organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w części 6-kondygnacyjnego budynku typu "LIPSK". Zmiana tego obiektu z biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych jak również w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń. Organ wskazał, iż na parterze budynku przewidziane były pomieszczenia o odmiennej funkcji niż obecnie, tzn. kuchnia, stołówka, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnia, szatnie, wentylatornia, kotłownia, magazyny m. in. żywności. Aktualnie w tej części obiektu znajdują się pomieszczenia handlowe. Z kolei na III piętrze pomieszczenia biurowe zmieniono na mieszkalne. Natomiast na IV i V piętrze przewidziane były pokoje hotelowe i mieszkania rotacyjne. Obecnie ta część obiektu wykorzystywana jest na lokale mieszkalne.

Wobec powyższego organ postanowieniem z dnia 7 września 2009 r. wstrzymał użytkowanie ww. części obiektu i nałożył na Syndyka masy upadłości A sp. z o.o. w Warszawie obowiązek przedstawienia - w terminie 30 dni - ekspertyzy technicznej, która winna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia wad i zagrożeń oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże - jak wskazał organ - zobowiązany dotychczas nie przedłożył wymaganej ekspertyzy co skutkował wydaniem niniejszej decyzji o zaniechaniu użytkowania części przedmiotowego obiektu zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed jej nowelizacja w 2004 r. Obowiązek stosowania tych przepisów wynika z treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (DZ. U Nr 93, poz. 888) zgodnie z którego treścią przepisu art. 71 a ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dodatkowo organ wskazał, iż nie można było wydać nakazu wykonania określonych czynności w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ zobowiązany podmiot nie przedłożył żądanej ekspertyzy technicznej i organ nie miał możliwości dokonania oceny co do zgodności zmienionego sposobu użytkowania z przepisami prawa w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń.

W odwołaniu od powyższej decyzji Syndyk masy upadłości A Sp. z o.o. w W. domagał się jej uchylenia, podnoszą naruszenie art., art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Zdaniem strony odwołującej organ bezpodstawnie przyjął, iż zostało zmienione przeznaczenie i sposób użytkowania przedmiotowego obiektu. W jej ocenie nie ma żadnej różnicy pomiędzy zamieszkiwaniem ludzi w mieszkaniu, które ma status "mieszkania rotacyjnego" (kiedyś) oraz zamieszkiwania ludzi w mieszkaniu na podstawie umowy cywilnoprawnej (obecnie). Nie ma istotnej równicy również pomiędzy obecnym a założonym sposobem wykorzystania pomieszczeń parteru.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w jego ocenie, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania części przedmiotowego obiektu. Zmiana użytkowania budynku - jest zdaniem organu odwoławczego - zmianą sposobu użytkowania o której mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane, ponieważ prowadzenie działalności polegającej między innymi na wynajmowaniu pomieszczeń mieszkalnych oraz pomieszczeń handlowych różnym osobom bądź podmiotom gospodarczym jest działalnością zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-saniitarne, ochrony środowiska oraz wielkość i układ obciążeń.

W związku z taką zmiana sposobu użytkowania obiektu zasadnym było nałożenie obowiązku przedstawienia stosownej ekspertyzy technicznej, która miała stanowić podstawę do kontynuowania procedury mającej na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku. Z uwagi jednak na fakt niewywiązania się zobowiązanej z ww. obowiązku prawidłowo organ I instancji nakazał zaniechanie użytkowania przedmiotowej części budynku.

Z tych względów - zdaniem organu odwoławczego - wydany nakaz zaniechania użytkowania przedmiotowej części obiektu znajduje prawne oraz faktyczne uzasadnienie.

W skardze na powyższą decyzję Syndyk masy upadłości A Sp. z o.o. w W., zarzucił wadliwość postępowania organów nadzoru budowlanego. Podniósł, iż działanie organów w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organy uznają, iż do takiej zmiany doszło z drugiej zaś strony domagają się złożenia ekspertyzy wskazującej czy taka zmiana zaistniała. Zdaniem strony skarżącej przeznaczenie obiektu na tzw. mieszkania rotacyjne odpowiada obecnemu wykorzystaniu tych pomieszczeń na cele mieszkaniowe, w ramach umów najmu. Błędne również jest przyjęcie, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia pomieszczeń znajdujących się na parterze obiektu. Co więcej, organy nakazały zaniechanie korzystania z parteru budynku w całości, w sytuacji gdy na paterze znajdują się również pomieszczenia magazynowe, a więc pomieszczenia przewidziane w projekcie, na który powołują się organy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Oznacza to, iż sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2010 r., którą organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2009 r. - nakazujące J. P. - Syndykowi masy upadłości A Sp. z o.o. w Warszawie zaniechania użytkowania obiektu budowlanego - części budynku typu "LIPSK" (6-kondygnacyjnego) tj. parteru przeznaczonego na cele handlowo-usługowe oraz III, IV i V piętra przeznaczonego na cele mieszkalne, usytuowanego na terenie działek ozn. nr ewid. 37/24 , 37/26 i 37/28, położonych w L. przy ul. L. 104.

Podstawę materialnoprawną powyższego nakazu stanowił art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888).

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.

W tym czasie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiało się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia właściwego organu odpowiednio stosuje się przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego).

Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja, zapadła w okolicznościach, w których po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - postanowieniem z dnia 7 września 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego, w której dopuszczono się zmiany sposobu użytkowania i nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (ekspertyzy technicznej budynku) w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2009 r.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Lu 66/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na ww. postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2009 r.

Jak wynika z akt sprawy podmiot zobowiązany nie wykonał powyższego postanowienia, tj. nie przedstawił stosownej ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku.

W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - zasadnie organ nadzoru budowlanego nałożył na stronę skarżącą obowiązek zaniechania użytkowania części obiektu, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

W szczególności - co najistotniejsze - zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu zaniechania użytkowania została poprzedzona ostatecznym postanowieniem, nakazującym właścicielowi wykonanie określonych obowiązków służących doprowadzeniu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Bezspornym jest, iż tego obowiązku nie wykonano. Taki stan sprawy uprawniał zatem organ do wydania nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji, już tylko wobec faktu niewykonania obowiązków wynikających z wcześniej wydanego postanowienia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi podnieść należy, iż twierdzenia w niej zawarte w znacznej mierze nie nawiązują do nakazów określonych zaskarżoną decyzją. Wskazać bowiem należy, iż na obecnym etapie postępowania niedopuszczalna jest polemika z zasadnością ustaleń dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania i nałożonych dla jej legalizacji obowiązków. Polemika ta mogła odbyć się w toku postępowania zakończonego postanowieniem o wstrzymaniu użytkowania obiektu i nałożeniu określonych obowiązków, nie zaś na etapie wydawana decyzji kontrolowanej. Wskazać bowiem należy, iż zaskarżona decyzja nie stwierdza, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, gdyż zostało to już przesądzone ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego z dnia 27 listopada 2009 r., którego zgodność z prawem kontrolował również Sąd. Zaskarżona decyzja nie zawiera więc żadnych ponownych ustaleń w tym zakresie, gdyż to zostało już uczynione.

Zaskarżona decyzja jest konsekwencją niewykonania przez stronę skarżącą nałożonych na nią obowiązków. W takiej zaś sytuacji ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru budowlanego w tym zakresie żadnego "luzu decyzyjnego". Skutkiem niewykonania nałożonych obowiązków jest wydanie decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego.

W tym stanie sprawy bezskuteczność wszczętej przez organ procedury legalizacyjnej prowadzić musiała do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizacyjnej z 16 kwietnia 2004 r. i nakazania zaniechania użytkowania części przedmiotowego budynku.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podlegała oddaleniu.