Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. II SA/Ol 295/21

Samorząd terytorialny; Oświata

Dnia 22 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Świętajno z dnia 26 lutego 2019 r., nr IV/31/2019 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży szkolnej stwierdza nieważność § 1 ust. 3, § 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 Regulaminu udzielania stypendium dla uzdolnionych uczniów, stanowiącego załącznik uchwały Rady Gminy Świętajno z dnia 26 lutego 2019 r., nr IV/31/2019 zmienionej uchwałą Rady Gminy Świętajno z dnia 12 listopada 2020 r., nr XXII/161/2020.

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Szczytnie wywiódł skargę na uchwałę Nr IV/31/2019 r. z dnia 26 lutego 2019 r. Rady Gminy Świętajno w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży szkolnej, zmienionej uchwałą Rady Gminy Świętajno z dnia 12 listopada 2020 r., nr XXII/161/2020 w sprawie zmiany uchwały nr IV/31/2019 Rady Gminy Świętajno z dnia 26 lutego 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży szkolnej - w części dotyczącej § 1 ust. 3, § 4 i § 7 ust. 1 załącznika do uchwały. Wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały we wskazanym zakresie.

W skardze Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), u.s.g. i art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm.), u.s.o., polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych przepisach poprzez jego przekroczenie, a mianowicie:

- określenie w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały nr IV/31/2019, że stypendium za wyniki w nauce nie przyznaje się uczniom szkół podstawowych klas I-III, co skutkuje wyłączeniem tych uczniów z kręgu potencjalnych beneficjentów, podczas gdy tego rodzaju wyłączenie jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP, zaś różnicowanie podmiotów wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas nie może oddziaływać na uprawnienia ucznia,

- określenie w § 4 i § 7 ust. 1 załącznika do uchwały nr IV/31/2019, że uczniowie ubiegający się o stypendium za wyniki w nauce muszą uzyskać określoną średnią ocen na poziomie 5,00 z konkretnie wymienionych przedmiotów szkolnych oraz co najmniej ocenę bardzo dobrą z zachowania, jak również stworzenie wymogu uzyskania co najmniej bardzo dobrej z zachowania w przypadku ubiegania się o stypendium za osiągnięcia artystyczne lub sportowe, podczas gdy kryterium oceny z zachowania ucznia nie może uzależniać przyznania stypendium za wyniki w nauce i za osiągnięcia artystyczne lub sportowe, jak również nie można uzależniać przyznania stypendium za wyniki w nauce od uzyskania określonej średniej ocen za wyszczególnione przedmioty szkolne, nie zaś średniej ocen ze wszystkich przedmiotów objętych programem nauczania w danej klasie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że faktycznie, zgodnie z postanowieniami uchwały stypendium za wyniki w nauce nie jest przyznawane uczniom szkół podstawowych klas I-III. Podkreślono przy tym, że takie zróżnicowanie musi znajdować uzasadnienie. Zaproponowane przez radę gminy rozwiązanie uwzględnia powyższe zróżnicowanie. Z jednej strony, jak wykazuje praktyka oceniania uczniów klas I-III, głównym celem wystawienia oceny jest przede wszystkim zachęcenie uczniów do dalszej pracy, do stopniowego wdrażania się w jakże odmienny system oceniania ich zdolności w klasach starszych. W związku z tym zdecydowana większość uczniów klasyfikowana jest bardzo dobrze (jedna ocena, a nie szereg ocen z różnych przedmiotów), jakkolwiek w systemie dla dzieci starszych, zapewne ocena ta wyglądałaby inaczej. Podyktowane jest to oczywiście troską o prawidłowy rozwój psychiczny, emocjonalny młodszych dzieci. Wprowadzając takie rozwiązania systemowe prawodawca słusznie dostrzegł, że na etapie wczesnoszkolnym nie jest uzasadnione i pożądane wprowadzanie rywalizacji pomiędzy dziećmi, porównywania się pomiędzy nimi w kontekście uzyskiwanych nagród, stopni. Skoro zaś prawodawca wskazał, że rada gminy winna uwzględnić w swojej uchwale grupy osób uprawnione do pomocy, to właśnie przewidział możliwość uwzględnienia aspektów obiektywnie uzasadniających wyodrębnienie takich grup.

Odnosząc się do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez uzależnianie pomocy dla uzdolnionych uczniów od oceny z zachowania, organ podniósł, że proces wychowania ucznia jest jednym z istotnych elementów nauczania w procesie szkolnym i trwa przez cały okres nauki. Programy nauczania przewidują odrębnie prowadzone jednostki nauczania, definiowane jako godziny wychowawcze. Celem tych godzin jest nie tylko przekazywanie informacji organizacyjnych, ale również kształtowanie właściwych postaw wychowanków, przede wszystkim w zakresie zachowania. Przedmiot ten jest obowiązkowy i będąc obowiązkowym posiada też atrybut w postaci konieczności kwalifikowania oceną - podobnie jak inne przedmioty. Prawodawca zaś dał radzie kompetencje do przyznania stypendiów dla uzdolnionych uczniów, które to kręgi nie muszą się w pełni pokrywać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego a organ temu nie oponował.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805 oraz z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, że oceniając istnienie normy kompetencyjnej Sąd bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 90t ust. 4 u.s.o. Przy czym art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie zaś do art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 (regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Tym samym przedmiotowa uchwała nie powinna wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., ale także nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie.

Art. 90t ust. 4 ustawy odsyła do ust. 1 tego artykułu. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży, możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 ustawy. Z powyższego wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Następnie w oparciu o dany program organ stanowiący winien dopiero określić szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy. Taka uchwała przez Radę została podjęta.

Natomiast w § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, że stypendium za wyniki w nauce nie przyznaje się uczniom szkół podstawowych klas I-III. Unormowania te, wyłączające uczniów klas I do III szkół z możliwości ubiegania się o stypendium, należy uznać za sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP. Słusznie wskazuje skarżący, że różnicowanie podmiotów wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas nie może oddziaływać na uprawnienia ucznia. Okoliczność, że większą trudność dla organu będzie stanowiło określenie kryterium, dla wyłonienia w tej grupie uczniów uzdolnionych ( bowiem w tej kategorii nie występuje średnia ocen, dzieci w tych klasach klasyfikuje się poprzez oceny opisowe) nie może mieć wpływu na wyłącznie tego kręgu dzieci z uzyskania pomocy dla uzdolnionych uczniów.

Natomiast w § 4, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 załącznika do uchwały nr IV/31/2019 uregulowano, że uczniowie ubiegający się o stypendium za wyniki w nauce muszą uzyskać ocenę bardzo dobrą z zachowania (dobrą w przypadku stypendium za osiągnięcia naukowe), jak również co najmniej dobrą z zachowania w przypadku ubiegania się o stypendium za osiągnięcia artystyczne lub sportowe.

Katalog spraw przekazanych wskazanym przepisem upoważniającym do uregulowania uchwałą rady gminy jest zamknięty i tylko w ramach tego upoważnienia może być regulowany. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca co do innych kwestii, wykraczających poza upoważnienie ustawowe. Tym samym uzależnienie możliwości uzyskania stypendium za szczególne osiągnięcia w nauce od dodatkowej, całkowicie niezależnej i niezwiązanej z tymi osiągnięciami przesłanki w postaci oceny z zachowania, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o systemie oświaty. Rację ma skarżący, że tego rodzaju wymogi nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a jednocześnie zawężają w sposób istotny krąg osób uprawnionych do ubiegania się o określone stypendium.

Jedynym kryterium przyznania tej formy wsparcia powinno być uzyskiwanie przez uzdolnionego ucznia konkretnych osiągnięć i wyników w nauce. Żadne inne kryteria, poza tymi osiągnięciami, nie mogą stanowić podstawy przyznania tego rodzaju stypendium, a tym samym, nie mogą stanowić podstawy realizacji przez gminę zadania wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/