Wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2022 r., sygn. II SA/Łd 473/22
Nadzór budowlany
Dnia 13 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 roku sprawy ze skargi P. z siedzibą w Ś. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 102/2022 znak WOP.7721.1130.2020.AT.DB w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej strzelnicy rekreacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 23 października 2020 roku, nr 245/2020; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego P. z siedzibą w Ś. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
Decyzją z 6 kwietnia 2022 r., nr 102/2022, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - powoływanej jako: "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 23 października 2020 r., nr 245/2020, znak: PINB-Z/7355/19 24/AWM/2042/2020, którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowalne" - nakazano P. z siedzibą w Ś., rozbiórkę samowolnie wybudowanej strzelnicy rekreacyjnej w miejscowości S., gmina P., nr ewid. działki [...], obręb S., obejmującej oś główną i pięć osi bocznych strzeleckich wraz z wałami ziemnymi, budynek stanowiska strzeleckiego w konstrukcji blaszanej o wymiarach 5 m x 5 m i przechwytywacz w konstrukcji drewnianej wraz z ogrodzeniem i utwardzeniem, stanowiące funkcjonalną całość.
Organ II instancji przedstawił w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z 7 kwietnia 2019 r. zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi "na terenie działającej strzelnicy w S., należącej do P. (...), polegającym na rozgrodzeniu w trzech miejscach (od strony południowej i zachodniej) terenu strzelnicy. Strzelnica funkcjonuje mimo braku stałego ogrodzenia i na jej terenie prowadzone są zawody strzeleckie (...) oraz ciągłe treningi (...)". W piśmie niniejszym podniesiono również, że "na terenie strzelnicy prowadzone są obecnie prace budowlane ziemne (budowa toru ziemnego z użyciem ciężkiego sprzętu - koparki). Brak jest tablicy informacyjnej budowlanej i brak tablicy BIOZ (prowadzone prace budowlane trwają ponad trzy miesiące od września 2018 r., prace budowlane są prowadzone poniżej 1,0 m p.p.t.) bez odpowiednich zabezpieczeń (...). Brak jest również informacji o wymaganych pozwoleniach i powołaniu kierownika budowy podczas prowadzonych prac ziemnych. Ze względu na rodzaj prowadzonych prac ziemnych strzelnica jest budowlą ziemną i powinna spełniać wymagania podstawowe zawarte w art. 5 i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają oceny wpływu na środowisko - dopuszczalne normy hałasu i jego wpływ na otaczające tereny zielone i siedliska)".
Następnie do organu l instancji przekazano zanonimizowaną kopię decyzji Wójta Gminy P. z 29 marca 2018 r., znak: R-g.72243.1.2018, zatwierdzającą regulamin strzelnicy P. "S.", znajdującej się w S. na działkach gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], gm. P. Z treści powyższej decyzji wynika, że przedmiotowa strzelnica zlokalizowana jest na podstawie umowy dzierżawy z [...] stycznia 2018 r. i aneksu do umowy dzierżawy z [...] marca 2018 r.
W toku prowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, że dla działki nr ewid. [...], obręb S., gm. P., założona została księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel figuruje J.K..
Ponadto ustalono, że dla spornej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy w P. z 31 marca 2005 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził 8 września 2020 r. oględziny na przedmiotowym terenie. W toku oględzin stwierdzono, że:
̶ inwestorem robót wykonanych na działce nr ewid. [...] w S., związanych z realizacją strzelnicy rekreacyjnej jest P., które dysponuje prawem do nieruchomości zgodnie z umową dzierżawy z [...] stycznia 2018 r.;
̶ według oświadczenia W.Ł. - Prezesa P. - roboty związane z wykonaniem strzelnicy realizowane były od stycznia 2018 r. do sierpnia 2020 r.; według oświadczenia Pana W.Ł. ww. roboty nie były objęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie sporządzono projektu budowlanego, roboty nie były wykonywane pod nadzorem kierownika budowy;
̶ cały teren strzelnicy został ogrodzony siatką leśną na słupkach drewnianych;
̶ na działce zlokalizowany jest:
1) kontener morski o wymiarach 2,4m szerokość x 2,9m wysokość x 12,3m długość, posadowiony na bloczkach betonowych, pełniący funkcję magazynową;
2) toaleta przenośna dla osób z niepełnosprawnością ruchową;
3) wiata w konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, kryta papą, o wymiarach 11,2m długość x 3,15m szerokość, posiadająca dwie ściany z płyty OSB;
4) przyczepa na kołach (brak dowodu rejestracyjnego), pełniąca funkcję biura, brak możliwości wejścia do wnętrza; funkcję ustalono zgodnie z oświadczeniem osób obecnych; z przyczepą powiązane jest funkcjonalnie zadaszenie ze schodami w konstrukcji drewnianej, dach jednospadowy, kryty papą, o wymiarach 1,60m x 1,40m (wymiary zadaszenia), 4,50m x 2,25m (wymiary przyczepy);
5) budynek w konstrukcji blaszanej, wykonany z blachy trapezowej, pełniący funkcję zadaszenia nad stanowiskiem strzeleckim o wymiarach 5m x 5m, budynek zasilany jest w energię elektryczną linią napowietrzną, brak możliwości wejścia do wewnątrz, wyposażony jest w dach jednospadowy z blachy falistej. Budynek od strony południowej ma wysokość 2,10m, zaś od strony północnej 2,45m;
6) przechwytywacz drewniany, posadowiony na słupach, 3m wysokość x 4m szerokość,
7) dwie ambony drewniane o wymiarach ok. 1,60m x 1,60m, wysokość ok. 6m, wykonane przez Koło Łowieckie "O." zgodnie z umową zawartą pomiędzy Stowarzyszeniem - inwestorem wykonywanych na działce robót, a ww. kołem łowieckim;
8) dojście do ambon, stanowiska strzeleckiego, wiaty, kontenera, biura zlokalizowanego w przyczepie wykonano z płyt chodnikowych o wymiarach 50cm x 50cm; przed stanowiskiem strzeleckim dojście wykonano z betonowej wylewki,
̶ w południowej części działek znajdują się wały ziemne, ochronne - obejmujące jedną oś główną o długości około 300m i pięć osi poprzecznych o długości około 12m;
̶ według oświadczenia właścicielki nieruchomości działka stanowiła wyrobisko, co w trakcie robót związanych z wykonaniem strzelnicy wykorzystano naturalne (zastane) ukształtowanie terenu, przenosząc masy ziemi i tworząc w ten sposób wały ziemne; wysokość wałów od powierzchni terenu oszacowano na 2,5m, a w najwyższym miejscu ok. 4-4,5m;
̶ według oświadczenia W.Ł. na terenie strzelnicy nie jest magazynowana broń oraz amunicja, użytkownicy strzelnicy korzystają z własnej broni i amunicji.
Organ stopnia powiatowego podjął również działania związane z pozyskaniem dokumentów dotyczących robót budowlanych wykonanych na działce nr ewid. [...] w S., gm. P. Z pisma z 9 września 2020 r. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. wynika, że brak jest żądanych dokumentów dotyczących strzelnicy w zasobach starostwa - sprawdzeniem objęto lata 2013 - 2020.
W dniu 17 września 2020 r. A.B. i A. M. - w imieniu P. - złożyły do akt sprawy:
̶ kopię umowy dzierżawy z gruntu, wraz z aneksem;
̶ kopię decyzji o zatwierdzeniu regulaminy strzelnicy;
̶ kopię decyzji Przewodniczącego Kolegium Sędziów Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania;
̶ kopię regulaminu funkcjonowania strzelnicy;
̶ kopię decyzji podatkowej;
̶ kopię protokołu kontroli nr [...];
̶ kopię porozumienia z 1 sierpnia 2018 r., zawartego z Wojskowym Kołem Łowieckim nr [...] "O." w przedmiocie urządzeń łowieckich;
̶ kopię polisy ubezpieczenia komunikacyjnego OC;
̶ kopię informacji Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w sprawie strzelnic otwartych powstałych w wyniku przemieszczenia mas ziemi;
̶ kopię opinii o warunkach gruntowo-wodnych.
Pismem z 28 września 2020 r. A. B. i A.M. - w imieniu P. - złożyły wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie, podnosząc, że "P. stworzyło otwartą strzelnicę rekreacyjną bazując na istniejącym na działce nr [...] obr. [...] starym wyrobisku po dawniej funkcjonującej żwirowni. Ten fragment działki (w znacznej części sklasyfikowany jako nieużytek) był w momencie rozpoczęcia dzierżawy już ukształtowany w formie nierówności terenu, znacznych zagłębień i uchyłków. Utworzone w tym miejscu osie strzeleckie zostały rozplanowane z wykorzystaniem zastanego układu "wzniesień". Przed przystąpieniem do prac związanych z nadaniem ostatecznego kształtu powierzchni konieczne było usunięcie zalegających odpadów. (...) Ich usunięcie pozwoliło na rewitalizację zniszczonego, zaśmieconego obszaru - w tym zagnieżdżenie się wielu gatunków roślin oraz osiedlenie zwierząt dziko żyjących. (...) Stowarzyszenie podejmując się prac związanych z przesuwaniem ziemi nie występowało o uzyskanie pozwolenia na budowę opierając się na interpretacji przepisów dokonanej przez Departament Prawny Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (...), która wskazuje, że obiekt powstały jedynie w wyniku przemieszczenia mas ziemi, nie jest obiektem budowlanym, bowiem nie spełnia definicji z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tzn. nie jest wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych. (...) Przedmiotowe ogrodzenie stanowi faktycznie jedynie siatka leśna, którą otoczony jest fragment działki nr [...]. Jest ona zamocowana na drewnianych, wkopanych w grunt słupkach. Ogranicza dostęp do części przeznaczonej na strzelanie i przechowywanie wyposażenia strzelnicy, przy czym nadmienić należy, że w przypadku strzelnic brak w przepisach nakazu ich grodzenia. Zastosowanie siatki leśnej w większości zamontowanej szerszymi otworami przy gruncie umożliwia nadal swobodne przemieszczanie się mniejszym zwierzętom, a jednocześnie podnosi bezpieczeństwo podczas strzelań. Garaż blaszany o powierzchni 25m2 zlokalizowany na początku osi strzeleckiej 300m pełni funkcję zadaszenia nad stanowiskami strzeleckimi. Jakkolwiek posiada on ściany, to w założeniu jego pierwotnym, podstawowym zadaniem jest zabezpieczenie zawodników i ich sprzętu przed opadami atmosferycznymi w trakcie strzelania (...) Utwardzenia wykonane z płyt chodnikowych oraz w dwóch miejscach z wylewki betonowej powstały w związku z dostosowaniem strzelnicy do potrzeb strzelców niepełnosprawnych, w tym z problemami z układem ruchu, w szczególności poruszających się na wózkach. (...) Przechwytywacz ustawiony na początku osi 300m wykonany jest z belek drewnianych skręconych ze sobą i połączonych warstwami desek. Stanowi on dodatkowe zabezpieczenie przed ewentualnym przypadkowym, nieprawidłowym torem przebiegu pocisku, przy czym brak jest w jakichkolwiek przepisach nakazu stosowania podobnych zabezpieczeń.".
W wyżej opisanych okolicznościach faktycznych sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał opisaną na wstępie decyzję z 23 października 2020 r., nr 245/2020, znak: PINB-Z/7355/1924/AWM/2042/2020.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez P., które podniosło w odwołaniu, że: "Teren, którego dotyczy postępowanie, stanowił wcześniej miejsce wydobycia piasku i żwiru. Jeszcze przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac przez inwestora obszar ten był nierówny i pełen zagłębień, które zostały wykorzystane do zlokalizowania strzelnicy. Główny zakres prac ciężkim sprzętem ograniczał się do przemieszczania mas ziemi wypełniających doły i wgłębienia, a nie przenoszenia mas ziemi. Teren, na którym znajdują się osie strzeleckie został jedynie wyrównany. Równanie terenu nie stanowi budowli ziemnej. Organ błędnie zakwalifikował wały ziemne znajdujące się na terenie strzelnicy jako budowle wzniesione przez Inwestora. Wały istnieją na tym terenie od kilkunastu lat, nie posiadają żadnego wzmocnienia i utrzymują się w sposób naturalny. (...) Sam fakt, że przemieszczenie ziemi było celowe i powstał twór o określonych parametrach nie wystarcza zakwalifikowania wałów jako budowli. Wały te nie są na tyle uformowane by można było w ich przypadku mówić o "charakterystycznych parametrach długości, wysokości i szerokości". Oczywiście każdy element można zmierzyć, ale przedmiotowe wały nie mają formy typowej dla działalności budowlanej. Nie mają na tyle ścisłej formy, nie mają wzmocnień, usztywnień i ulegają naturalnej erozji. (...) Oczywistym jest, że strzelnica otwarta jako całość nie stanowi obiektu budowlanego. Oś strzelecka to po prostu teren, na którym można strzelać, ponieważ nie znajdują się na nim przeszkody, które uniemożliwiłyby strzelanie i jednocześnie ma zapewniony brak możliwości wydostania się pocisku poza jej obszar. Organ błędnie zinterpretował treść art. 3 pkt 5 ustawy prawo budowlane utożsamiając wolnostojące lunaparkowe strzelnice, o których ten przepis wspomina z wolnostojącą strzelnicą, jakiej dotyczy przedmiotowe postępowanie. Na granicy absurdu mieści się wniosek organu pierwszej instancji, że przedsięwzięcie w postaci przedmiotowej strzelnicy należy jako całość zakwalifikować jako obiekt budowlany - budowlę ziemną z towarzyszącą infrastrukturą. Nie chodzi tylko o to, że inwestor skorzystał z zastanego ukształtowania terenu, ale też o to, iż nie można stosować tak szerokiej interpretacji pojęcia obiektu budowlanego, aby podpadały pod niego elementy krajobrazu. Koncepcja organu sprowadza się do tego, że wysprzątanie i wyrównanie jakiegoś obszaru sprawia, iż staje się on obiektem budowlanym.(...). (...) z decyzji w istocie nie wynika, jak miałby być zrealizowany obowiązek rozbiórki. Przy szerokiej interpretacji należałoby zasypać wszystkie osie strzeleckie, ale takie działania wykraczałyby poza to, co inwestor sam uczynił. Takie działania nie byłyby rozbiórką, ale samoistnymi pracami, ponieważ nie prowadziły do rozebrania owoców pracy inwestora, ale do stworzenia nowego stanu rzeczy. (...) jeżeli decyzja miałaby być egzekwowana, to nie ma możliwości, aby w sposób niebudzący wątpliwości określić, co inwestor miałby uczynić, aby dokonać rozbiórki osi strzeleckich. (...) Organ powstrzymał się również od dokładnego określenia jaki symbol w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zajmuje strzelnica. Uzasadnienie decyzji zawiera wyłącznie wymienienie i zwięzły opis obszarów, które znajdują się na działce nr [...]. Strzelnica nie wypełnia całej działki nr [...].".
Postanowieniem z 27 stycznia 2021 r., Nr 26/I/2021, znak: WOP.7721.1130.2020.AT, organ II instancji zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez dołączenie do akt sprawy szkicu sytuacyjnego, z którego będzie wynikała lokalizacja obiektów budowlanych, tj. osi głównej i pięciu osi bocznych strzeleckich wraz z wałami ziemnymi, budynku stanowiska strzeleckiego w konstrukcji blaszanej o wymiarach 5 m x 5 m i przechwytywacza w konstrukcji drewnianej wraz z ogrodzeniem i utwardzeniem w stosunku do konkretnej jednostki planistycznej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie postanowieniem z 29 marca 2021 r., nr 84/1/2021, znak: WOP.7721.1130.2020.AT, organ odwoławczy zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez dołączenie do akt sprawy precyzyjnego szkicu sytuacyjnego, obrazującego:
̶ oś główną i pięć osi bocznych strzeleckich wraz z wałami ziemnymi;
̶ budynek stanowiska strzeleckiego w konstrukcji blaszanej;
̶ przechwytywacz w konstrukcji drewnianej;
̶ ogrodzenie;
̶ utwardzenie
na działce nr ewid. [...], położonej w m. S., gm. P., których nakaz rozbiórki orzeczono decyzją z 23 października 2020 r., nr 245/2020. Wskazano, że na szkicu sytuacyjnym należy zaznaczyć również toaletę przenośną, której istnienie na terenie spornej nieruchomości ustalono w toku oględzin z września 2020 r. Ponadto szkic sytuacyjny powinien zawierać parametry wskazanych powyżej elementów składających się na strzelnicę rekreacyjną - typu otwartego.
Przy piśmie z 1 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przesłał do organu II instancji pismo Urzędu Gminy P. z [...] lutego 2021 r., znak: R g.6727.348.3.2020 oraz szkic sytuacyjny, z którego wynika lokalizacja przedmiotowych obiektów w stosunku do jednostki planistycznej.
W następnej kolejności organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 471) w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r.
Dalej organ II instancji podkreślił, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy ma określenie charakteru prawnego prac wykonanych przy budowie strzelnicy typu otwartego zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki [...] w m. S., gm. P.. W przepisach art. 28 i w katalogu określonym w art. 29 ustawy Prawo budowlane nie zawarto takiej inwestycji jak strzelnica. Jednak interpretując ten termin należy odwołać się do jego potocznego znaczenia. Mianowicie, w powszechnym rozumieniu za strzelnicę uważa się teren lub pomieszczenie do ćwiczeń w strzelaniu (Słownik Języka Polskiego, www.sjp.pwn.pl). Organ odwoławczy zaznaczył, że na strzelnicę składa się zazwyczaj kilka obiektów budowlanych, budowli lub budynków. Ustawa Prawo budowlane nakazuje traktować taką inwestycję jako całość techniczno-użytkową, dlatego też nie sposób przyjąć, że budowa strzelnicy (nawet jeśli niektóre jej elementy zostały wymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane) może zostać wykonana na podstawie zgłoszenia.
Wobec powyższego, organ II instancji uznał, że inwestor przed realizacją inwestycji, tj. strzelnicy rekreacyjnej - typu otwartego winien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ustalił, że przedmiotem postępowania jest strzelnica rekreacyjna - typu otwartego, zlokalizowana na terenie działki nr ewid. [...], położoną w m. S., gm. P., składającą się z następujących elementów:
̶ osi głównej i pięciu osi bocznych strzeleckich wraz z wałami ziemnymi;
̶ budynku stanowiska strzeleckiego w konstrukcji blaszanej o wymiarach 5m x 5m;
̶ przechwytywacza w konstrukcji drewnianej;
̶ ogrodzenia;
̶ utwardzenia.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog budowli, przy czym katalog ten ma charakter otwarty. Kolejne przykłady budowli wymieniono w załączniku do Prawa budowlanego, gdzie wskazano obiekty budowlane przynależne do kategorii V "obiekty sportu i rekreacji, jak : stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki liniowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie". Wśród powyższych przykładów budowli ustawodawca nie wymienił wprawdzie wprost odkrytych strzelnic sportowych, ale nie zmienia to faktu, że mieszczą się one w kategorii budowli.
W ocenie organu II instancji budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności taki jak budowle ziemne. Ten zaś termin nie został w Prawie budowlanym zdefiniowany. Należy jednak przyjmować, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej" oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową. Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec. Stwierdzić zatem należy, że budowle typu ziemnego nieprzypadkowo zaliczane zostały do obiektów budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę do kategorii budowli ziemnych należy zaliczyć przedmiotowe nasypy ziemne, służące jako strzelnica, stanowiące niewątpliwie pewną całość i powstałe na określoną użyteczność w wyniku celowo podjętych robót. Natomiast wykonanie takiej budowli w określonym miejscu, zgodnie z definicją art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stanowi jego budowę. W przedmiotowej sprawie doszło tym samym do wykonania nasypów ziemnych jak i innych obiektów i urządzeń. Wszystkie te elementy składają się w całość techniczno-użytkową, tj. strzelnicę, bowiem pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na organizacji ćwiczeń w strzelaniu, w tym przeprowadzania zawodów strzeleckich.
Organ odwoławczy dodał, że definicja budowli wskazuje na kompletność obiektu budowlanego przez użycie sformułowania jako "odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Nie ma przy tym znaczenia, czy do wytworzenia lub zamontowania urządzeń konieczne są roboty budowlane i czy prowadzone są one na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Nie jest także istotna okoliczność braku ich trwałego połączenia z gruntem, czy też możliwość wymiany urządzeń (ich przeniesienia w inne miejsce). Ponadto całość techniczno-użytkową dotyczy wszystkich składników budowli, które są ze sobą powiązane po to, aby budowla mogła być wykorzystana do prowadzenia określonej działalności. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie można przyjąć, że jest to działalność o charakterze sportowo-rekreacyjno-szkoleniowym. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową.
Organ II instancji podniósł następnie, że w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków stał się wyjątkiem. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., że w stosunku do przedmiotowej budowli nie jest możliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego, gdyż sporna strzelnica znajduje się na obszarze, dla którego Rada Gminy w P. uchwałą z 31 maja 2005 r., nr [...], zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienia wymaga przy tym, iż wskazany obiekt zlokalizowany jest w jednostce planistycznej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: 11ZLd - tereny dolesień oraz w jednostce planistycznej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: 11ZL (tereny leśne), co też wynika z pisma Zastępcy Wójta Gminy P. z [...] lutego 2021 r., przekazanego do tutejszego organu przy piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 1 marca 2021 r. W świetle postanowień ww. planu miejscowego, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem ZLd ustala się: 1) w zakresie przeznaczenia terenu: a) dolesienia jako podstawowe przeznaczenie terenu; 3) w zakresie sposobu zagospodarowania terenu: a) obowiązuje budowa fitocenoz potencjalnych z uwzględnieniem gatunków drzew (jodły, świerka, jaworu), b) gospodarka leśna ze względu na status lasów chronionych winna uwzględniać głównie ich przyrodnicze funkcje z ograniczeniem wykorzystania gospodarczego (podniesienie wieku rębności, zakaz rębień zupełnych), c) obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń, d) obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy. Z kolei na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL ustala się: 1) w zakresie przeznaczenia terenu: a) zieleń leśną jako podstawowe przeznaczenie terenu; 3) w zakresie sposobu zagospodarowania terenu: a) obowiązuje zachowanie i ochrona istniejącej zieleni leśnej, b) obowiązuje zachowanie i odtwarzanie śródleśnych zbiorników i cieków, c) obowiązuje zachowanie w stanie naturalnym istniejących bagien, trzęsawisk, wydm itp., d) obowiązuje dostosowanie składu gatunkowego drzewostanów i ich struktury zmieszania do mozaikowatości siedlisk leśnych, e) obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy z wyjątkiem obiektów służących gospodarce leśnej; f) obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń; 4) w zakresie warunków dla istniejącej zabudowy: a) ustala się adaptacje istniejącej zabudowy bez prawa do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy.
Mając na względzie powyższe organ II instancji stwierdził, że sprzeczność przedmiotowej strzelnicy rekreacyjnej - typu otwartego, wraz ze wszystkimi jej elementami stanowiącymi całość techniczno-użytkową, z postanowieniami ww. planu miejscowego jest oczywista. Nie da się bowiem żadną miarą uznać, aby zrealizowana inwestycja zachowywała przeznaczenie terenu, w tym sposób zagospodarowania terenu, zgodne z ustaleniami planu. Nie sposób bowiem przyjąć, że powstałe na terenie spornej nieruchomości obiekty służą gospodarce leśnej, wszak cel zrealizowanej strzelnicy sprowadza się do organizacji ćwiczeń w strzelaniu, w tym przeprowadzania zawodów strzeleckich. Co prawda organ l instancji nie ustalił ostatecznie w jakiej jednostce planistycznej znajduje się strzelnica, to zauważyć należy, że żadna jednostka nie pozwala na taką zabudowę.
Organ odwoławczy podkreślił, że kluczowym warunkiem przeprowadzenia procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego, jest jego zgodność z planem miejscowym (lub decyzją ustalającą warunki zabudowy). A zatem, jeżeli inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, nie jest możliwe osiągnięcie skutku procedury legalizacyjnej, jakim jest doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem pozostaje w takim przypadku orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Zdaniem organu II instancji, skoro przedmiotowa strzelnica - typu otwartego, wraz ze wszystkimi jej elementami stanowiącymi całość techniczno-użytkową, jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w konsekwencji nie jest możliwe prowadzenie w odniesieniu do tego przedsięwzięcia postępowania legalizacyjnego. Organ stopnia powiatowego słusznie zatem orzekł nakaz rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki może być orzeczony jedynie, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy, a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w analizowanej sprawie.
Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, bądź stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Takim stosunkiem zobowiązaniowym może być oczywiście i umowa dzierżawy pod warunkiem wszakże, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z jej treści. Istotą umowy dzierżawy jako czynności prawnej dwustronnej o charakterze obligacyjnym jest to, że wydzierżawiający zobowiązuje się oddać rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Z istoty samej umowy o której mowa nie wynika, więc prawo zabudowy dzierżawionego gruntu. Zgoda właściciela nieruchomości (wydzierżawiającego) upoważniająca inwestora (dzierżawcę) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jasny i jednoznaczny co oznacza, iż nie można jej domniemywać.
Znajdująca się w aktach sprawy umowa dzierżawy z [...] stycznia 2018 r. określa, że J.K. oddaje Polskiemu Stowarzyszeniu Strzelectwa Westernowego nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], położoną w S., do używania, z przeznaczeniem na cele statutowe Stowarzyszenia, a w szczególności na utworzenie niekomercyjnej strzelnicy sportowej. W tej sytuacji, wybór P., jako adresata nakazu rozbiórki przedmiotowej strzelnicy rekreacyjnej, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń.
Organ odwoławczy podkreślił również, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. W każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest przeto zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie organu II instancji, dokonana przez organ stopnia powiatowego ocena stanu faktycznego była właściwa, czego wynikiem była niewadliwa subsumpcja, a w konsekwencji prawidłowo organ stopnia powiatowego orzekł w oparciu o normę art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o nakazie rozbiórki.
Dalej organ II instancji zaznaczył, że w decyzji nakładającej na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania, rozstrzygnięcie winno być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach art. 136 k.p.a. pozyskał m. in. szkic sytuacyjny, obrazujący:
̶ oś główną i pięć osi bocznych strzeleckich wraz z wałami ziemnymi;
̶ budynek stanowiska strzeleckiego w konstrukcji blaszanej;
̶ przechwytywacz w konstrukcji drewnianej;
̶ ogrodzenie;
̶ utwardzenie
na działce nr ewid. [...], położonej w m. S., gm. P.. Zdaniem organu II instancji nie ma zatem podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości decyzji organu I instancji z 23 października 2020 r., nr 245/2020. Wobec tego należało zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestor dokonał celowego przemieszczenia gruntu, co też pozwoliło mu na wykonanie wałów o określonej długości, szerokości i wysokości, o funkcji jaką jest niewątpliwie zatrzymanie wystrzelonych pocisków. Nie sposób nie dostrzec przy tym, że umowa dzierżawy z [...] stycznia 2018 r. określa, że P. przeprowadzi na spornym obszarze prace porządkowe, zagospodarowanie terenu, adaptację wyrobiska po żwirowni oraz montaż infrastruktury. Ponadto z załączonych do akt sprawy materiałów, pochodzących ze strony internetowej P., wynika, że na analizowanym terenie wykonywane były wykopy z użyciem ciężkiego sprzętu. Ustawodawca w definicji legalnej obiektu budowlanego jednoznacznie odwołuje się m.in. do "przeznaczenia" obiektu. Przeznaczenie, jakie budynek, budowla lub obiekt małej architektury ma realizować jest zatem jednym z istotnych elementów identyfikujących rodzaj obiektu budowlanego. Przeznaczenie obiektu budowlanego określa się zaś wyłącznie na podstawie analizy jego cech jako całości techniczno-użytkowej. Bez tego kryterium niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie istotnych zagadnień związanych z dopuszczalnością realizacji obiektu. Definicja materiału budowlanego obejmuje każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9 marca 2011 r., ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG - Dz. Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011 r. - w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Co prawda, nie zdefiniowano pojęcia "budowli ziemnych", jednak taki stan rzeczy oznacza tylko tyle, że należy się w związku z tym odwołać do potocznego znaczenia użytego przez ustawodawcę terminu. Chodzi tu więc o obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest grunt. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na konieczność uwzględnienia przy realizacji strzelnicy wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego, niezależnie od tego czy jest to strzelnica otwarta czy zamknięta. W szczególności słusznie zwrócono tam uwagę, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Celem ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 284, ze zm.) w odniesieniu do strzelnic jest jedynie zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska.
Organ odwoławczy dodał, że zagospodarowanie terenu działki nr ewid. [...], położonej w S., gm. P., przedmiotową inwestycją, nie mieści się w zakresie dopuszczalnej podstawowej funkcji przewidzianej dla tego terenu, jak również pozostaje w sprzeczności z ustaleniami dotyczącymi sposobu zagospodarowania tego terenu. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż dokonano wyboru właściwej jednostki planistycznej. Niejasności w powyższym zakresie, konsekwentnie formułowane w złożonym środku zaskarżenia, zostały ostatecznie wyjaśnione w ramach dodatkowego postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Według organu II instancji przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki. Rozbiórka ta może natomiast wiązać się z zasypaniem powstałego obiektu i wyrównaniem terenu, czy też po prostu jego doprowadzeniem do stanu sprzed dokonanej samowoli budowlanej. W ocenie organu wojewódzkiego bez znaczenia jest fakt, iż strzelnicę zlokalizowano w miejscu starej żwirowni, gdzie teren naturalnie posiadał zagłębienia i wyniesienia oraz fakt czy wykonano wszystkie wały ziemne czy tylko niektóre z nich, a pozostałe istniały po wcześniejszej kopalni, jak o tym zapewnia inwestor. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt, że wszystkie prace ziemne wykonane przez inwestora oraz wykonane obiekty budowlane typu: budynek stanowiska strzelniczego, ambony strzeleckie, budynek biura, budynek magazynu itp. doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, tj. strzelnicy otwartej, a taki sposób wykorzystania terenu jest sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego należało orzec jak w sentencji.
Na ostateczną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło P. z siedzibą w Ś., zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez:
a) nakazanie rozbiórki osi strzeleckich, które stanowią wyłącznie wolną przestrzeń; niemożliwą jest rozbiórka wolnej przestrzeni;
b) nakazanie rozbiórki obiektu wskazanego przez organ jako "utwardzenie" jednocześnie nie precyzując jakiego obiektu dotyczy przedmiotowy obowiązek oraz co organ rozumie pod tym pojęciem;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nałożenie w drodze decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki wałów ziemnych na podmiot, który nie był ich wytwórcą;
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania jest wyczerpujący i pozwala na wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji w której:
a) organ pierwszej instancji nie wykonał obowiązku nałożonego na niego w drodze postanowienia nr 84/1/2021 przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającego na sporządzeniu i dołączeniu do akt sprawy szkicu sytuacyjnego obrazującego elementy co do których w toku postępowania wydano nakaz rozbiórki;
b) organ powstrzymał się od zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności nie ustalił, jakie dokładnie prace ziemne lub niwelacyjne były realizowane przez inwestora oraz jaki był ich zakres;
c) brak jest dokładnego określenia przedmiotu postępowania i w konsekwencji potraktowanie jako obiektu budowlanego całej strzelnicy, mimo, że prace ziemne polegające na wyrównywaniu i niwelacji terenu były prowadzone jedynie na części jej obszaru;
4) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że każdy element krajobrazu powstały na skutek przesunięcia masy ziemi stanowi budowlę ziemną, gdy tymczasem nie każde przeniesienie czy nawet nawiezienie nowych mas ziemi skutkuje powstaniem budowli ziemnej;
b) art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, polegające na błędnym przyjęciu, że strzelnica otwarta stanowi samodzielny obiekt budowlany, co wynika z błędnej interpretacji tegoż przepisu, w którym strzelnica występuje w rozumieniu małej strzelnicy, na przykład w lunaparku (mieszczącej się w pawilonie lub kiosku), a nie w rozumieniu strzelnicy otwartej;
c) art. 48 ust. 1 pkt 1) ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 roku polegające na braku określenia konkretnego przedmiotu rozbiórki lub określeniu przedmiotu rozbiórki w zakresie znacznie wykraczającym poza prace realizowane przez inwestora w zależności od tego, jak zostanie zinterpretowaniu nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Stowarzyszenia podkreślił, że pojęcie osi strzeleckiej odnosi się do wolnej przestrzeni, którą podąża pocisk wystrzelony przez strzelającego stojącego na stanowisku strzeleckim w kierunku wału, kulochwytu czy tarczy. Oś strzelecka stanowi pustą przestrzeń, na której nie znajdują się żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby swobodne podążanie pocisku w kierunku celu znajdującego się na jej końcu. W związku z tym obowiązek ten należy uznać za niewykonalny, gdyż nie ma możliwości dokonania rozbiórki wolnej przestrzeni, na której nie znajduje się żaden obiekt. Niezależnie od charakteru działań podjętych przez skarżącego obowiązek ten pozostaje niemożliwy do wykonania.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego tożsamo należy potraktować sytuację, w której organ administracji nakazuje dokonanie rozbiórki obiektu ujętego w decyzji administracyjnej jako "utwardzenie". Organ w żaden sposób nie sprecyzował czym tenże obiekt jest, ani w którym miejscu na trenie strzelnicy ma się on znajdować. Nie sposób tym samym dokonać rozbiórki obiektu wskazanego w ten sposób przez organ. Skarżący wyrównywał i utwardzał ziemię w wielu miejscach na działce stanowiącej obecnie obszar strzelnicy. W treści decyzji organ odnosi się jednak do danego obiektu w liczbie pojedynczej. Tym samym można przyjąć, że organowi chodziło o jeden konkretny obiekt, którego jednak nie wskazał w sposób dostateczny, aby umożliwić zobowiązanemu jego identyfikację.
Pełnomocnik Stowarzyszenia wyjaśnił również, że działka na której zlokalizowana została inwestycja stanowiła wyrobisko po dawnej żwirowni. Zlokalizowaniu w tym miejscu strzelnicy sprzyjało zastane ukształtowanie terenu spowodowane wcześniejszymi działaniami polegającymi na wydobyciu w tym miejscu surowca. Wcześniej utworzone zagłębienia czy nasypy układające się w wały nie wymagały wielu prac w celu ich zaadaptowania na potrzeby prowadzenia strzelnicy. Poczynione przez inwestora prace z użyciem ciężkiego sprzętu w pierwszej kolejności polegały przede wszystkim na oczyszczeniu zagłębień i wyrobisk z zalegających w nich śmieci i odpadów. Z kolei zastane na miejscu zagłębienie terenu, wykorzystywane obecnie jako oś strzelecka zostało jedynie wyrównane. Podobnie jak zlokalizowany na końcu osi wał ziemny, który nie został usypany a jedynie wyrównany i uformowany w taki sposób aby miał jednolity kształt i wysokość. Zgodnie z orzeczeniem sądów administracyjnych niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszania stosunków wodnych. Niwelacja, wyrównywanie i podwyższanie terenu były jedynymi pracami ziemnymi prowadzonymi przez inwestora z użyciem ciężkiego sprzętu. Głównym ich zadaniem było wyrównanie i utwardzenie terenu w celu jego przygotowania do prowadzenia strzelnicy. Tym samym organ błędnie zakwalifikował wały ziemne znajdujące się na obszarze strzelnicy, które istniały już przed jej powstaniem, jako budowle wzniesione przez inwestora.
Pełnomocnik skarżącego zaznaczył również, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 84/1/2021 z 29 marca 2021 r. nałożył na PINB obowiązek sporządzenia szkicu sytuacyjnego obejmującego wszystkie obiekty, co do których orzeczono nakaz rozbiórki. Ponadto szkic ten miał zawierać wszystkie parametry składających się na strzelnice typu otwartego obiektów. Organ nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku i nie załączył do akt sprawy wyżej wymienionego szkicu, fakt ten całkowicie pominął również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W związku z tym należy uznać, że WINB wydał decyzje w oparciu o niekompletny materiał dowodowy do uzupełniania, którego sam zobowiązał organ niższego rzędu.
W ocenie pełnomocnika Stowarzyszenia w niniejszym sprawie brak jest dostatecznie wnikliwej analizy, czy przemieszczanie ziemi, które jest przedmiotem niniejszej sprawy w ogóle można zakwalifikować jako budowlę, a jeśli tak to z jakich względów. Sam fakt, że przemieszczanie ziemi było celowe i w wyniku tego doszło jedynie do ukształtowania nieregularnego, wcześniej znajdującego się w tym miejscu tworu, nie wystarcza do zakwalifikowania wałów jako budowli ziemnej. Wały te były jedynie przez skarżące Stowarzyszenie wyrównywane w celu nadania im jednolitego kształtu, jednakże nie posiadają one usztywnień czy wzmocnień, a co za tym idzie ulegają naturalnej erozji. Trudno mówić o stworzeniu czy powstaniu obiektu budowlanego w sytuacji, w której istniał on w tym miejscu od dawna. Prace porządkowe i adaptacyjne, których celem jest wyrównanie poziomu gruntu oraz ukształtowanie już istniejących tworów ziemnych poprzez nadanie im jednolitego kształtu nie mogą zostać zakwalifikowane jako roboty, które doprowadziły do ich powstania.
Zdaniem pełnomocnika Stowarzyszenia oczywistym jest, że strzelnica typu otwartego jako całość nie stanowi obiektu budowlanego. Organ błędnie zinterpretował art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane utożsamiając wolnostojące lunaparkowe strzelnice, o których ten przepis wspomina z wolnostojącą strzelnicą, jakiej dotyczy przedmiotowe postępowanie. Trudno zrozumieć, dlaczego organ przyjmując koncepcję jednolitości strzelnicy jako obiektu budowlanego wyszczególnił pewne obiekty, tj. stanowisko strzeleckie, przechwytywacz, utwardzenie i pozostałe co do których toczą się odrębne postępowania. Skoro strzelnica jest jednym obiektem budowlanym, to należało wymienić wszystkie jej elementy składowe albo nie powinno się prowadzić żadnych wyszczególnień. Organ całkowicie pominął charakter wyszczególnionych przez siebie obiektów. Dokonanie prawidłowej ich kwalifikacji dopiero pozwala na ocenę, czy do obiektów znajduje zastosowanie art. 48 ust. 1) i 2) ustawy prawo budowlane. Organ musi bowiem wskazać czy konkretny obiekt, którego rozbiórkę nakazuje wymagał w ogóle pozwolenia na budowę. Jeżeli obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę, ale wymagał zgłoszenia, to jego rozbiórka na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane będzie możliwa jeżeli obiekt ten dodatkowo będzie należał do kategorii wymienionych w art. 48 ust. pkt 2. Jeżeli natomiast nie wymagał zgłoszenia nakaz jego rozbiórki jest niedopuszczalny. Tymczasem organ ujął strzelnicę en masse, uchylając się od refleksji nad poszczególnymi obiektami wchodzącymi w jej skład.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Na wstępie podkreślić jednak należy, że jak słusznie wskazały organy administracji, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 471).
Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W omawianej sprawie nie ulega żadnych wątpliwości, że ww. przepis znajduje zastosowanie do będącego przedmiotem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, po pierwsze dlatego, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej organy nadzoru budowlanego obu instancji zasadnie przyjęły, że sporny obiekt budowlany jest strzelnicą rekreacyjną - typu otwartego, czyli budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Podzielić zatem należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że taką inwestycję należy traktować jako całość techniczno-użytkową i w związku z tym jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Po drugie, bezsprzecznie rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zalegalizowania spornej budowli. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wykluczone jest przystąpienie do procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś organ orzekający jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
Jak wynika z informacji uzyskanej od Zastępcy Wójta Gminy P. z [...] lutego 2021 r. omawiana budowla zlokalizowana jest w jednostce planistycznej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: 11ZLd - tereny dolesień oraz 11ZL - tereny leśne. Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem ZLd plan miejscowy ustala: 1) w zakresie przeznaczenia terenu: a) dolesienia jako podstawowe przeznaczenie terenu; 3) w zakresie sposobu zagospodarowania terenu: a) obowiązuje budowa fitocenoz potencjalnych z uwzględnieniem gatunków drzew (jodły, świerka, jaworu); b) gospodarka leśna ze względu na status lasów chronionych winna uwzględniać głównie ich przyrodnicze funkcje z ograniczeniem wykorzystania gospodarczego (podniesienie wieku rębności, zakaz rębień zupełnych); c) obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń; d) obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy. Z kolei na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL ustala się: 1) w zakresie przeznaczenia terenu: a) zieleń leśną jako podstawowe przeznaczenie terenu; 3) w zakresie sposobu zagospodarowania terenu: a) obowiązuje zachowanie i ochrona istniejącej zieleni leśnej, b) obowiązuje zachowanie i odtwarzanie śródleśnych zbiorników i cieków, c) obowiązuje zachowanie w stanie naturalnym istniejących bagien, trzęsawisk, wydm itp., d) obowiązuje dostosowanie składu gatunkowego drzewostanów i ich struktury zmieszania do mozaikowatości siedlisk leśnych, e) obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy, z wyjątkiem obiektów służących gospodarce leśnej; f) obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń; 4) w zakresie warunków dla istniejącej zabudowy: a) ustala się adaptacje istniejącej zabudowy bez prawa do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy.
Podzielić zatem należy stanowisko organów administracji, że budowa spornego obiektu budowlanego nie odpowiada ani podstawowemu, ani uzupełniającemu przeznaczeniu terenu, na którym strzelnica została wybudowana, a więc jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało do orzeczenia nakazu jej rozbiórki.
Organy prawidłowo również wskazały skarżące Stowarzyszenie jako adresata obowiązku rozbiórki. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że to skarżące Stowarzyszenie jest inwestorem spornej strzelnicy, a roboty budowlane zostały wykonane w ramach planowanego zagospodarowania terenu wynikającego z umowy dzierżawy zawartej z właścicielem nieruchomości. Tym samym nakaz rozbiórki, w świetle art. 52 ustawy Prawo budowlane, słusznie został skierowany do skarżącego Stowarzyszenia.
Wątpliwości Sądu budzi jednak to, czy organy w sposób prawidłowy określiły obowiązek rozbiórki poszczególnych obiektów i urządzeń budowlanych składających się na będącą przedmiotem postępowania strzelnicę.
Jak słusznie podkreślił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. W każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest przeto zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Ponadto dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Niezbędnym jest więc, by rozstrzygnięcie zawarte w decyzji rozbiórkowej było całkowicie jednoznaczne, nie zawierało żadnych nieścisłości i nie zmuszało do doprecyzowania nałożonego obowiązku np. w drodze interpretacji. Problem wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego należy bowiem postrzegać w aspekcie skutków, jakie może ona wywołać, niezależnie od tego, że jest uzasadniona pod względem prawnym. Każda decyzja o nakazie rozbiórki nakłada na adresata decyzji obowiązek jej wykonania, nie można też wykluczyć, że konieczne będzie zrealizowanie tego obowiązku w drodze wykonania zastępczego przez inny podmiot niż inwestor. W związku z powyższym obowiązek wykonania rozbiórki musi być w osnowie decyzji precyzyjnie i jednoznacznie sformułowany, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji na określony podmiot. Natomiast w przypadku nieprecyzyjnego określenia w osnowie decyzji treści nałożonego obowiązku decyzja nakazująca rozbiórkę może okazać się niewykonalna.
Przede wszystkim, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia, w decyzji organu I instancji z 23 października 2020 r. nakazano rozbiórkę m.in. osi głównej i pięciu osi bocznych strzeleckich, które stanowią tak naprawdę wolną przestrzeń, której rozbiórka nie jest możliwa. Co prawda nie można wykluczyć, że ramach rozbiórki można dokonać likwidacji ww. osi strzeleckich, ale organ nadzoru powinien precyzyjnie wskazać, w jaki sposób ten obowiązek należy wykonać, czy np. poprzez nakazanie zasypania wolnych przestrzeni, o których wyżej mowa, przy użyciu ziemi pochodzącej z usypanych wałów ziemnych, również podlegających rozbiórce.
Kwestia rozbiórki wspomnianych wałów nie została, w ocenie Sądu, dostatecznie wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Jak wynika ze składanych w toku postępowania oświadczeń przedstawicieli skarżącego Stowarzyszenia działka, na której zlokalizowana została inwestycja stanowiła wyrobisko po dawnej żwirowni. Zlokalizowaniu w tym miejscu strzelnicy sprzyjało zastane ukształtowanie terenu spowodowane wcześniejszymi działaniami polegającymi na wydobyciu w tym miejscu surowca. Wcześniej utworzone zagłębienia czy nasypy układające się w wały nie wymagały wielu prac w celu ich zaadaptowania na potrzeby prowadzenia strzelnicy. Zastane na miejscu zagłębienie terenu, wykorzystywane obecnie jako oś strzelecka zostało jedynie wyrównane. Podobnie jak zlokalizowany na końcu osi wał ziemny, który nie został usypany, a jedynie wyrównany i uformowany w taki sposób aby miał jednolity kształt i wysokość.
Należy pamiętać, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego ma przede wszystkim doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, co najczęściej będzie prowadziło do stanu sprzed dokonania samowoli budowlanej. Aby jednak móc doprowadzić do takiego stanu, organ prowadzący postępowanie powinien określić przede wszystkim, jaki stan jest przez niego oczekiwany.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był stan nieruchomości zanim wybudowano na niej strzelnicę. Skoro bowiem, jak twierdzi strona skarżąca, większość istniejących nasypów powstała przed realizacją strzelnicy w związku z funkcjonowaniem żwirowni, to zadaniem organów administracji było wyjaśnienie, czy owa żwirownia działała legalnie i przede wszystkim, czy na prowadzącego tę żwirownię został nałożony obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości np. przez rekultywację terenu. Jeżeli bowiem okazałoby się, że istniejące nasypy powstały w wyniku legalnej działalności, to nakazanie ich całkowitej rozbiórki mogłoby okazać się bezpodstawne. Poza tym w decyzji organu I instancji nie określono dokładnie lokalizacji wałów ziemnych podlegających rozbiórce, jak również ich parametrów. Ma to istotne znaczenie w świetle podniesionego w skardze zarzutu, że prace ziemne polegające na wyrównywaniu i niwelacji terenu były prowadzone jedynie na części obszaru nieruchomości.
Ponadto również w tym przypadku organ nie określił sposobu rozbiórki wałów ziemnych. Nie wiadomo zatem, czy obowiązek ten polegać ma na rozplantowaniu ziemi po terenie nieruchomości, czy może ma polegać na wywiezieniu ziemi poza jej teren.
Organ nadzoru budowlanego I instancji nie określił także powierzchni utwardzenia terenu, jak również długości ogrodzenia podlegającego rozbiórce, a także nie sprecyzował dokładnie, w której części nieruchomości te urządzenia budowlane się znajdują. Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia, organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do dołączenia do akt sprawy szkicu sytuacyjnego obrazującego: oś główną i pięć osi bocznych strzeleckich wraz z wałami ziemnymi; budynek stanowiska strzeleckiego w konstrukcji blaszanej; przechwytywacz w konstrukcji drewnianej; ogrodzenie; utwardzenie. Jednakże w przekazanym przy piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 19 kwietnia 2021 r. szkicu sytuacyjnego brak jest zaznaczonego zarówno utwardzenia terenu, ogrodzenia nieruchomości, jak i wałów ziemnych podlegających rozbiórce.
Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazania co do dalszego postępowania, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, celem prawidłowego określenia obowiązku rozbiórki przedmiotowej strzelnicy.
dc
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
POTRZEBUJESZ POMOCY?