Wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Lu 690/22

Odpady

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. J. i [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 9 sierpnia 2022 r. znak: DBP.7024.2.38.2022.WZ w przedmiocie przekazywania odpadów oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżonym do sądu zarządzeniem pokontrolnym z 9 sierpnia 2022 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: Lubelski WIOŚ) w Lublinie zarządził w odniesieniu do spółki [...] sp. z o. z siedzibą w [...] (w zakresie działalności oddziału Spółki w Ł. ), przekazywać odpady o kodzie 19 12 07 (drewno inne niż wymienione w 19 12 06) powstałe po demontażu zużytego sprzętu podmiotom wymienionym w art. 52 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (aktualnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 1622, ze zm.; dalej jako: u.z.s.e.).

Z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu oraz przekazanych do sądu akt administracyjnych wynika, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w oddziale Spółki w dniach od 24 czerwca do 15 lipca 2022 r.

Z protokołu wynika, że była to kontrola pozaplanowa, interwencyjna, przeprowadzona w następstwie skierowanych do Lubelskiego WIOŚ pism Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w O., wskazujących na możliwość istnienia nieprawidłowości w przekazywaniu

i dokumentowaniu odpadów wytworzonych przez Spółkę. Kontrolę przeprowadzono bez zawiadomienia przedsiębiorcy, na podstawie upoważnienia do kontroli, przedstawiciel przedsiębiorcy był obecny przy kontroli. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, kontrolą objęto lata 2019-2021, analizowano dokumentację przekazaną przez Spółkę oraz dane zawarte w systemie BDO.

Stwierdzono, że Spółka ma pozwolenie na wytwarzanie odpadów, udzielone decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego z 5 stycznia 2015 r. W oddziale, w którym przeprowadzono kontrolę, Spółka prowadzi punkt zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakład przetwarzania zużytego sprzętu. Przetwarzanie odbywa się w ramach procesów odzysku R5, R12 i R13.

W toku kontroli ustalono m.in. że wytworzone w wyniku demontażu sprzętu elektrycznego i elektronicznego odpady drewniane o kodzie 19 12 07, w ilościach odpowiednio: 79,011 Mg (2019 r.), 777,562 Mg (2020 r.), 818,74 Mg (2021 r.) były przekazywane osobom fizycznym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93). Kontrolujący stwierdzili w protokole, że osoby fizyczne nie są podmiotami wymienionymi w art. 52 u.z.s.e., tj. podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku, wpisanymi do rejestru, uprawnionymi tym samym do przejęcia ww. odpadów, powstałych po demontażu zużytego sprzętu. Wskazano również, że fakt poddania odpadów innym niż recykling procesom odzysku może potwierdzić podmiot prowadzący działalność w tym zakresie poprzez sporządzenie zaświadczenia. Zaświadczenie jest sporządzane za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO. Osoba fizyczna nie podlega wpisowi do rejestru, nie posiada więc indywidualnego konta w BDO i nie ma możliwości wystawienia zaświadczenia. Tym samym nie ma możliwości udokumentowania w sposób prawidłowy innych niż recykling procesów odzysku dla odpadów o kodzie 19 12 07, przekazanych przez Spółkę osobom fizycznym. Przedstawiciel Spółki odmówił podpisania protokołu kontroli.

Spółka złożyła pismo z 21 lipca 2022 r. zawierające pisemne stanowisko w związku z odmową podpisania protokołu kontroli. Zdaniem Spółki, przekazanie osobom fizycznym przedmiotów powstałych po demontażu zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego klasyfikowanych jako odpady o kodzie 19 12 07 jest w świetle prawa dozwolone. Osoby fizyczne nie są zobowiązane do potwierdzania w jakikolwiek sposób innych niż recykling procesów odzysku, w szczególności do wystawiania zaświadczeń zgodnie z art. 57 u.z.s.e. W świetle ustawy o zużytym sprzęcie oraz rozporządzenia z 10 listopada 2015 r. przedmioty klasyfikowane jako odpady, które są przekazywane osobom fizycznym można uwzględnić w zaświadczeniu o zużytym sprzęcie. Mając na uwadze czynności dokonywane w Spółce, przedmioty drewniane usuwane ze zużytego sprzętu mogą być pod względem prawnym klasyfikowane pod kodem 16 02 16, a poddanie ich przez Spółkę procesowi przygotowania do ponownego użycia i następcze przekazanie osobom fizycznym nie stanowi naruszenia art. 52 u.z.s.e.

W oparciu o ustalenia kontroli Lubelski WIOŚ wydał zaskarżone zarządzenie pokontrolne z 9 sierpnia 2022 r.

Na powyższe zarządzenie M. J. (prezes zarządu Spółki) oraz Spółka wnieśli skargę do sądu administracyjnego, podnosząc zarzuty naruszenia:

(1) art. 27 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699, ze zm.; dalej jako: u.o.) poprzez odmowę jego zastosowania i art. 52 u.z.s.e. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że prowadzący zakład demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego ma obowiązek przekazywać odpady o kodzie 19 12 07 wyłącznie przedsiębiorcom prowadzącym działalność w zakresie recyklingu lub innego procesu odzysku odpadów, podczas gdy dopuszczalne jest przekazywanie tego typu odpadów osobom fizycznym na potrzeby własne;

(2) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i nakazanie skarżącym przekazywanie odpadów o ww. kodzie wyłącznie przedsiębiorcom prowadzącym działalność w zakresie recyklingu lub innego procesu odzysku odpadów, podczas gdy kontrole przeprowadzone za lata 2019-2020 potwierdziły prawidłowość zagospodarowania odpadów powstałych w zakładzie Spółki, w tym przekazywania drewna osobom fizycznym do własnego zagospodarowani, zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r.

(3) art. 9 ust. 1b pkt 2 i ust. 1c ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070, ze zm.; dalej jako: u.I.O.Ś.), poprzez przeprowadzenie w zakładzie należącym do Spółki kontroli pozaplanowej interwencyjnej, pomimo braku skargi lub interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących (solidarnie) zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WIOŚ wniósł o jej oddalenie. Podejmując w uzasadnieniu pisma polemikę z zarzutami skargi, organ podniósł m.in., że nieprawidłowa jest argumentacja skarżących, odwołująca się do odpowiedniego zastosowania w sprawie przepisów ustawy o odpadach oraz rozporządzenia wykonawczego z 2015 r., poprzez odesłanie zawarte w art. 3 u.z.s.e. W ocenie organu odesłanie dotyczy wyłącznie ustawy (przy czym chodzi o stosowanie wprost), a nie rozporządzeń wykonawczych do niej, a ustawa o odpadach ma zastosowanie wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zużytym sprzęcie. Kwestia przekazywania odpadów powstałych w wyniku demontażu zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego została ściśle i jednoznacznie uregulowana w art. 52 u.z.s.e. Jasna

i precyzyjna regulacja wyklucza w ogóle możliwość korzystania z odwołania do ustawy o odpadach, a tym bardziej do rozporządzenia z 2015 r. W konsekwencji art. 27 ust. 9 u.o. nie może być zastosowany w sprawie.

W ocenie organu, zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. jest nieuzasadniony, gdyż przepisy Kodeksu nie mają co do zasady zastosowania w postępowaniu kontrolnym

i pokontrolnym przedsiębiorcy. Ponadto protokół kontroli nie ma waloru indywidualnej interpretacji przepisów prawa, zatem nie może być traktowany jako niezmienny akcept ustalonego sposobu działania.

Zarzut naruszenia art. 9 ust. 1b i 1c u.I.O.Ś. opiera się na błędnej wykładni i jest spóźniony – do kwestii wszczęcia kontroli przedsiębiorca mógł odnieść się poprzez zgłoszenie stosownego sprzeciwu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 221, ze zm.; dalej jako: P.p.), z której to możliwości nie skorzystał. Kwestii tych przedsiębiorca nie podniósł również po otrzymaniu protokołu kontroli. W ocenie organu tryb kontroli był prawidłowy.

Postanowieniem z 12 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M. J., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.), wywodząc, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż została wniesiona przez podmiot, który nie jest do tego legitymowany.

W wyniku skargi kasacyjnej pełnomocnika skarżącego, postanowieniem z 11 stycznia 2023 r., wydanym w trybie autokontroli (art. 179a p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie z 12 października 2022 r. i oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawy skargi kasacyjnej M. J. są oczywiście usprawiedliwione, gdyż adresatem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z 9 sierpnia 2022 r. był M. J. jako prezes zarządu skarżącej Spółki, a zatem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Z uwagi na treść art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., zaskarżone zarządzenie jest bezpośrednim źródłem obowiązków nałożonych na skarżącego, a zatem M. J. jest legitymowany do wniesienia skargi.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Przed dokonaniem oceny merytorycznej – legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii legitymacji skargowej. Skargę w rozpoznawanej sprawie wniósł M. J., jako prezes zarządu spółki [...] oraz sama Spółka.

Legitymacja skargowa M. J. była już przedmiotem oceny Sądu, który w wyniku autokontroli, będącej następstwem skargi kasacyjnej M. J., skorygował swoje wcześniejsze, błędne stanowisko, uznając, że M. J. jako adresat zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z 9 sierpnia 2022 r. (kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej) jest niewątpliwie legitymowany do wniesienia skargi.

W kwestii legitymacji skargowej Spółki, należy zauważyć, że w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż zarządzenie kontrolne może zostać wydane jedynie w stosunku do osoby fizycznej, a nie osoby prawnej. W tym ostatnim przypadku jeżeli czynności kontrolne przeprowadzane są u osoby prawnej, to adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 listopada 2021 r., II SA/Lu 535/21). Wynika to wprost z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.O.I.Ś. (na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej). Nie oznacza to jednak, że Spółka, jako jednostka organizacyjna, w której przeprowadzono kontrolę nie jest legitymowana do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, Spółka ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), skoro zarządzenie dotyczy prawidłowej realizacji obowiązków ciążących na Spółce, a konsekwencją zarządzenia jest konieczność dostosowania działalności Spółki do treści wskazań zawartych w zarządzeniu. Nie ma przy tym znaczenia, że obowiązki wskazane w zarządzeniu wynikają z przepisów prawa, a zarządzenie jedynie wskazuje, sygnalizuje właściwy sposób realizacji tych obowiązków. Wpływ na działalność Spółki, na sferę jej praw

i obowiązków, jest w ocenie Sądu oczywisty. Analogiczny pogląd, uznający, że sprawa administracyjna wynikła na tle zarządzenia pokontrolnego dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki, a konsekwencji, że jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie skierowane do jej kierownika został wyrażony przykładowo w wyrokach WSA w Poznaniu z 20 października 2011 r. (IV SA/Po 751/11) oraz WSA w Lublinie z 21 lutego 2023 r. (II SA/Lu 884/22).

Przechodząc do oceny merytorycznej Sąd stwierdza, że skarga M. J. i spółki [...] podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest zgodne z prawem.

Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny – skarżąca Spółka prowadzi działalność (w oparciu o stosowne pozwolenie) w zakresie zbierania oraz przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Powstałe w wyniku przetwarzania (demontażu) odpady przekazuje w dominującej części podmiotom prowadzącym działalność w zakresie recyklingu, wpisanym do bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO; ściślej: stanowiącego element tej bazy rejestru podmiotów – art. 79 ust. 3, art. 49 ust. 1 u.o.). Część powstałych w wyniku demontażu odpadów – w postaci drewna (klasyfikowanego do kodu: 19 12 07) jest przekazywana osobom fizycznym nieprowadzącym działalności gospodarczej. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego właśnie elementu gospodarowania odpadami przez Spółkę.

W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym zakwestionowano działania Spółki, jako niezgodne z art. 52 u.z.s.e. i wskazano obowiązek przekazywania odpadów w postaci drewna o wskazanym wyżej kodzie podmiotom wymienionym w przywołanym przepisie, tj. wpisanym do rejestru podmiotom prowadzącym działalność w zakresie recyklingu, innych niż recykling procesów odzysku, względnie prowadzącym działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Wypada w tym miejscu odnotować, że samo zarządzenie jest czynnością materialno-techniczną, nie jest bezpośrednim źródłem obowiązku postępowania z odpadami w pokreślony sposób. Obowiązek ten wynika z przepisów prawa, a zarządzenie wskazuje właściwy sposób postępowania, wobec stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami. Brak realizacji obowiązku może oczywiście stać się podstawą podejmowania wobec Spółki dalszych działań, w tym podejmowania rozstrzygnięć w formach władczych – decyzji administracyjnych. Wynika to również z art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś., w myśl którego na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: (1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; (1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; (2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; (3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. przykładowo wyroki NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15; z 29 kwietnia 2022 r., III OSK 1091/21).

To dość oczywiste dla obydwu stron sporu spostrzeżenie jest istotne w perspektywie dalszych rozważań, odnoszących się do argumentów Spółki.

Spółka kwestionując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu podnosi dwie grupy zarzutów: procesowe oraz materialnoprawne. Zarzuty procesowe koncentrują się na kwestii naruszenia zasady ochrony zaufania, poprzez (nieuzasadnioną zdaniem Spółki) zmianę stanowiska organu wynikającego z potwierdzania we wcześniejszych kontrolach przeprowadzanych w Spółce (za lata 2019-2020) prawidłowości postępowania z odpadami, w tym niekwestionowania takiej samej praktyki przekazywania odpadów drewnianych osobom fizycznym do własnego zagospodarowania. Drugi zarzut procesowy odnosi się do naruszenia zasad przeprowadzania kontroli – w ocenie skarżących niedopuszczalne było przeprowadzenie kontroli prewencyjnej, w wyniku której wydano zaskarżone zarządzenie, gdyż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki tej kontroli.

Druga grupa zarzutów Spółki wskazuje na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 u.z.s.e., pomijającą przepisy ustawy o odpadach

i rozporządzenia wykonawczego.

W ocenie Sądu argumenty Spółki nie są zasadne, a stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym jest prawidłowe.

Ocenę argumentów Spółki wypada rozpocząć od drugiego zarzutu procesowego – istotne naruszenie przepisów dotyczących trybu przeprowadzania kontroli mogłoby samo w sobie skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego zarządzenia, pod warunkiem jednak, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. na treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego lub w istotnym stopniu ograniczyło prawa podmiotu kontrolowanego.

Przedstawiając ramy prawne sporu w tym elemencie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 9 u.I.O.Ś., Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe

i pozaplanowe (ust. 1). Kontrole planowe planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska,

i ustala w planach kontroli (ust. 1a). Do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: (1) przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem; (2) interwencyjne (ust. 1b). Przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (ust. 2).

Bezspornie z protokołu kontroli, w następstwie której wydano zaskarżone zarządzenie wynika, że określono ja jako: pozaplanową, interwencyjną. Punkt 1.1 protokołu kontroli wskazuje, że kontrolę przeprowadzono w następstwie dwóch pism Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] (Delegatura w [...]) z 6 czerwca 2022 r., w których znalazły się informacje o możliwych nieprawidłowościach w dokumentach wystawianych przez skarżącą Spółkę, dotyczących właśnie praktyki przekazywania odpadów drewnianych osobom fizycznym.

Zdaniem Spółki takie okoliczności podjęcia kontroli nie spełniają przesłanek ustawowych do zastosowania formuły kontroli pozaplanowej, interwencyjnej.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia ww. przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest zasadny.

Po pierwsze, przesłanki przeprowadzenia kontroli pozaplanowych w trybie interwencyjnym są sformułowane szeroko i z użyciem pojęć podlegających dość płynnej interpretacji. W odpowiedzi na skargę organ powołuje się na fakt, że wspomniane pisma z 6 czerwca 2022 r. były efektem anonimowej interwencji dotyczącej działalności kontrolowanego. Pism tych nie ma jednak w aktach administracyjnych, stąd nie ma możliwości weryfikacji tego argumentu. Jeżeli tak było – określenie rodzaju kontroli w protokole jest prawidłowe. Jeśli takiego anonimowego zgłoszenia nie było – prawidłowym wydaje się raczej określenie kontroli jako pozaplanowej, ale przeprowadzanej na wniosek organu lub innego podmiotu, na podstawie art. 9 ust. 1b u.I.O.Ś.

Po drugie, co istotniejsze – potencjalne nieprawidłowe określenie rodzaju kontroli w protokole nie miało żadnego znaczenia ani dla rozstrzygnięcia sprawy, ani dla uprawnień kontrolowanego. Przedmiot kontroli wyznaczany jest potrzebą weryfikacji działalności kontrolowanego i nie ma żadnego związku między przedmiotem kontroli a sposobem określenia rodzaju kontroli w protokole. Ustawa (art. 9 ust. 2 u.I.O.Ś.) określa uprawnienia kontrolujących w sposób jednolity, bez rozróżniania rodzajów kontroli. Rodzaj kontroli w rozpoznawanej sprawie nie miał również istotnego wpływu na uprawnienia kontrolowanego, choć wypada odnotować pewną niekonsekwencję ustawodawcy. Z jednej strony, zgodnie z art. 9a ust. 1 u.I.O.Ś., kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 221; dalej jako: P.p.). W świetle ust. 2 tego przepisu, do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47 (analiza prawdopodobieństwa naruszenia prawa jako podstawa planowania i przeprowadzania kontroli), art. 48 (zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli), art. 50 (zasada obecności przedsiębiorcy lub jego przedstawiciela podczas wykonywania czynności kontrolnych), art. 51 (zasada przeprowadzania kontroli w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, z wyjątkami), art. 54 (zakaz podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy), art. 55 (ograniczenia czasu trwania kontroli) i art. 58 (wyłączenie możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli przez ten sam organ, z wyjątkami) P.p.

Należy jednak mieć na uwadze, że ograniczenie stosowania wybranych przepisów o kontroli wynika w rozpoznawanym przypadku także z innego przepisu – z art. 63 ust. 1 pkt 4 P.p., w świetle którego przepisów art. 48, art. 51, art. 54 i art. 55 nie stosuje się do kontroli działalności w zakresie zbierania, przetwarzania zużytego sprzętu, recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku odpadów powstałych ze zużytego sprzętu, prowadzonej przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, marszałka województwa oraz starostę w związku z kontrolą przestrzegania przepisów dotyczących gospodarowania zużytym sprzętem.

Co istotne, obydwie regulacje weszły w życie w tym samym czasie, na mocy przepisów tej samej ustawy – z dnia 6 marca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 650).

Z uwagi na pokrywanie się zakresów regulacji obydwu przepisów, aby uniknąć wniosku o częściowym superfluum ustawowym, należy przyjąć taką interpretację, że do kontroli pozaplanowych prowadzonych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska stosuje się ograniczenia wynikające z art. 9a ust. 2 u.I.OŚ., do kontroli planowych – z art. 63 ust. 1 pkt 4 P.p. Różnice pomiędzy obydwiema grupami ograniczeń są w istocie niewielkie – w przypadku kontroli pozaplanowych zastosowanie ma nadal art. 47 P.p. (analiza jako podstawa planowania i prowadzenia kontroli), art. 50 (zasada obecności przedsiębiorcy lub jego przedstawiciela podczas wykonywania czynności kontrolnych), art. 55 (ograniczenia czasu trwania kontroli) i art. 58 (wyłączenie możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli przez ten sam organ, z wyjątkami). W kontekście zarzutów skargi istotniejsze znaczenie może mieć tylko ten ostatni przepis, z którego wynika generalny zakaz prowadzenia ponownej kontroli przez ten sam organ (wobec argumentów skarżących, że kontrola planowa przeprowadzana przez ten sam organ za lata 2019-2020) nie wykazała uchybień. Zasada ta doznaje jednak szeregu ograniczeń, wśród których znajduje się następujące (art. 58 ust. 2 pkt 8 P.p.): po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi administracji lub państwowej jednostce organizacyjnej w chwili przeprowadzenia kontroli, w tym wskazujące na wystąpienie nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Wspomniane wyżej pisma z 6 czerwca 2022 r. wskazywały na przesłanki kwalifikowane do hipotezy przytoczonego przepisu.

Z powyższych rozważań wynika jednoznaczny wniosek: nawet jeśli niewłaściwie określono w protokole rodzaj kontroli, uchybienie to nie miało żadnego wpływu ani na treść rozstrzygnięcia, ani na uprawnienia kontrolowanego. W szczególności tak czy inaczej nie było obowiązku zawiadomienia o kontroli, kontrola (małego przedsiębiorcy) nie przekroczyła ustawowego limitu 18 dni roboczych (trwała 16 dni roboczych), przedstawiciel kontrolowanego był obecny przy kontroli, przedstawiciel odmówił podpisania protokołu, zgłosił zastrzeżenia do wyników kontroli ujętych w protokole, nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia sprzeciwu (art. 59 P.p.). Zarzut naruszenia art. 9 ust. 1b pkt 2 oraz ust. 1c u.I.O.Ś. nie jest zatem zasadny.

Przechodząc do oceny drugiego zarzutu procesowego, tj. naruszenia zasady ochrony zaufania, należy zauważyć, co następuje:

Po pierwsze, w ocenie Sądu nie sposób zasady ochrony zaufania, wywodzonej z art. 8 k.p.a., przenosić na grunt czynności materialno-technicznej, jaką jest zarządzenie pokontrolne. Przede wszystkim, zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 k.p.a. odnoszą się do postępowań objętych zakresem przedmiotowym obowiązywania Kodeksu, tj. do postępowań wymienionych w art. 1 i 2 k.p.a., w szczególności do ogólnego, jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Przepisy te nie stanowią katalogu zasad ogólnych prawa administracyjnego, mających zastosowanie do oceny aktywności organów administracji publicznej, niezależnie od formy prawnej, jaką ta aktywność przybiera. W tym zakresie Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację zawartą w przywołanych w odpowiedzi na skargę wyrokach – wyroku WSA w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. (IV SA/Wa 1869/20) oraz wyroku NSA z 1 czerwca 2022 r. (III OSK 5065/21; nota bene: wydanym na skutek skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA w Warszawie). Trzeba przy tym zauważyć, że stanowisko wykluczające zastosowanie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania kontrolnego prowadzonego przez organy ochrony środowiska oraz do efektów końcowych tego postępowania (w postaci zarządzeń pokontrolnych) jest ugruntowane w orzecznictwie – oprócz powoływanego w odpowiedzi na skargę można wskazać przykładowo: wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1706/18; wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 503/18; wyrok WSA w Białymstoku z 17 stycznia 2019 r., II SA/Bk 660/18; wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 896/18; wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1211/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 czerwca 2018 r., II SA/Go 107/18; wyrok WSA w Szczecinie z 5 marca 2020 r., II SA/Sz 892/19). W orzecznictwie tym podkreśla się, że z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., kontrolowany może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Uzupełniając argumentację przytaczaną w tej linii orzeczniczej trzeba zauważyć, że zasada ochrony zaufania ma chronić przed wyciąganiem wobec podmiotu chronionego negatywnych konsekwencji zmiany praktyki organu administracji publicznej. Jakkolwiek źródłem tej praktyki mogą być również inne akty czy czynności niż decyzje administracyjne, to jednak sens zasady wyraża się we względnym zakazie wyciągania negatywnych konsekwencji wobec podmiotu chronionego. Z istoty swojej źródłem takich negatywnych konsekwencji jest rozstrzygnięcie władcze, przybierające postać decyzji administracyjnej. Jakkolwiek nie można całkowicie wykluczyć odwoływania się do zasady ochrony zaufania w odniesieniu do innych form działania administracji publicznej (aczkolwiek zasadę tą należałoby wówczas wywodzić z przepisów ogólniejszych – klauzuli demokratycznego państwa prawnego, z uwagi na przedmiotowe ograniczenie stosowania art. 8 k.p.a.), to w przypadku form niekształtujących bezpośrednio w sposób władczy sytuacji prawnej adresata zastosowanie zasady będzie zupełnie inne, z uwagi na zdecydowanie mniej dolegliwe dla podmiotu chronionego konsekwencje zmiany praktyki.

Bezspornie ochrona zaufania chroni (w pewnym zakresie) przed negatywnymi konsekwencjami zmiany praktyki organu – istota tej zasady sprowadza się wszak do tego, że podmiot chroniony nie może być swoiście "karany" za opieranie swoich działań na dotychczas stosowanej przez organ praktyce. Problem ten może się zatem zaktualizować w sprawie, w której będzie chodziło o negatywne konsekwencje stosowania się do praktyki organu niedostrzegającego błędów w działalności w zakresie przetwarzania odpadów za okresy objęte kontrolą. Tymczasem istotą zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego jest wskazanie właściwego sposobu postępowania na przyszłość. Nie ma tu zatem mowy o wyciąganiu negatywnych konsekwencji wobec przedsiębiorcy za działania zgodne z dotychczasową praktyką organu w okresie, w którym taka praktyka organu była stosowana (tu: w sposób milczący – wynikający z niedostrzegania w protokołach kontroli błędów w zakresie gospodarowania spornymi odpadami). Nie ma zatem w rozpoznawanej sprawie kluczowych, konstrukcyjnych elementów zasady ochrony zaufania.

Ponadto, ochrona zaufania nie rodzi swoistego roszczenia o kontunuowanie błędnej praktyki organu. Jeśli organ stosował dotychczas praktykę, która była błędna, to co do zasady nie można stosować negatywnych konsekwencji za kierowanie się przez przedsiębiorcę tą praktyką organu. Przedsiębiorca nie może jednak oczekiwać, że ta błędna praktyka będzie kontynuowana po wykryciu błędu.

Chybione są przy tym argumenty odwołujące się do domniemania prawdziwości protokołów urzędowych (protokołów kontroli w Spółce za lata 2019-2020) i do konieczności obalenia tego domniemania w drodze przeciwdowodu. Pojęcia dowodu, przeciwdowodu i domniemania odnoszą się do sfery faktów. W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne są niesporne, w szczególności niesporne jest to, w jaki sposób skarżąca Spółka postępowała z odpadami drewnianymi. Istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia prawidłowej wykładni przepisów prawa. Dowody, przeciwdowody i domniemania faktyczne pozostają całkowicie poza tą sferą.

Nie jest natomiast zasadny argument organu, podniesiony w odpowiedzi na skargę, że kontrole wykonywane w 2020 i 2021 r. (dotyczące lat 2019-2020) nie odnosiły się do przekazywania osobom fizycznym elementów drewnianych (pochodzących z demontażu sprzętu). Z przedłożonych na wezwanie Sądu kopii protokołów kontroli za lata 2019-2020 wynika, że w obydwu przypadkach zakres obejmował m.in. kontrolę przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym

i elektronicznym, w ramach ustaleń kontroli w protokołach odnotowano, że kontrolowana Spółka wytworzyła odpady o kodzie 19 12 07 (drewno inne niż wymienione w pozycji 19 12 06), w ilościach odpowiednio 79,011 Mg (2019 r.) i 809,512 Mg (2020 r.). To, że nie dostrzeżono problemu gospodarowania wytworzonymi odpadami drewnianymi nie uprawnia do stawiania tezy, że kontrole za ww. okres nie obejmowały tej kwestii. Kontrola przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym powinna obejmować również ten element, w ramach badania przestrzegania obowiązków wynikających z art. 52 u.z.s.e.

Konkludując: zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 § 2 k.p.a.) jest niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, należy zauważyć, że argumentacja skarżących w tym zakresie zasadza się na założeniu odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o odpadach do kwestii działalności w zakresie zużytego sprzętu elektronicznego.

Zastosowanie przepisów ustawy o odpadach w sprawach dotyczących postępowania ze zużytym sprzętem przewiduje odesłanie zawarte w art. 3 u.z.s.e., przy czym trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, że przepis ten nie zawiera sformułowania "odpowiednio", zatem zakłada stosowanie przepisów ustawy o odpadach wprost.

Problem w tym jednak, że w świetle jednoznacznego brzmienia art. 3 u.z.s.e., zastosowanie przepisów ustawy o odpadach odnosi się wyłącznie do kwestii nieuregulowanych w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Sposób postępowania z odpadami powstałymi po demontażu zużytego sprzętu jest jednoznacznie i w pełni określony w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym

i elektronicznym. Zgodnie z art. 52 u.z.s.e., odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru (ust. 1). Odpady powstałe po demontażu zużytego sprzętu, które nie zostały przekazane do recyklingu lub innych niż recykling procesów odzysku, przekazuje się prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów (ust. 2). Prowadzący zakład przetwarzania może dokonać wywozu odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu z terytorium kraju na terytorium: (1) innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego; (2) państwa niebędącego państwem członkowskim do instalacji spełniających wymagania nie niższe niż określone dla instalacji eksploatowanych na terytorium kraju (ust. 3).

W analizowanej regulacji nie ma żadnej luki prawnej, wymagającej uzupełnienia przez sięgnięcie do przepisów o odpadach. Art. 52 u.z.s.e. jest regulacją szczególną

i wyczerpującą, nie ma podstaw, aby sięgać do zasad i reguł określonych w przepisach ogólniejszych, odesłanie nie może mieć zastosowania, bo nie jest spełniony warunek określony w hipotezie normy odsyłającej – brak uregulowania pewnej kwestii w ustawie szczególnej.

Art. 52 u.z.s.e. wskazuje enumeratywnie (w sposób zamknięty) dopuszczalne sposoby postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, tj. (1) przekazanie prowadzącemu działalność w zakresie recyklingu lub prowadzącemu działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku wpisanym do rejestru; (2) przekazanie prowadzącemu działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów; (3) wywóz odpadów za granicę (na terytorium innego niż RP państwa członkowskiego, względnie – przy zachowaniu dodatkowych warunków – innego państwa), w celu poddania ich recyklingowi, innym niż recykling procesom odzysku lub unieszkodliwianiu. Nie ma żadnych możliwości wyprowadzania innych, dozwolonych sposobów postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Argumentacja skarżących stanowi próbę skorygowania jasnych i jednoznacznych wyników wykładni językowej tego przepisu, za pomocą argumentów płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zabieg ten prowadzi jednak do wykładni contra legem – do stworzenia normy prawnej sprzecznej z wynikającą z art. 52 (enumeratywny, zamknięty katalog sposobów postępowania z odpadami) oraz art. 3 (ustawę o odpadach należy stosować tylko w takich kwestiach, które nie są uregulowane w ustawie o sprzęcie, stanowiącej lex specialis). Taki sposób argumentacji jest niedopuszczalny. Poza tym prowadzi do podważenia podstawowego założenia wszelkiej wykładni – racjonalności ustawodawcy. Gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie innych sposobów postępowania z odpadami po zużytym sprzęcie, dałby temu wyraz w przepisie art. 52 u.z.s.e. Doszukiwanie się takiego sposobu poprzez odwołanie do przepisów ogólniejszych ustawy o odpadach (niezgodnie z art. 3 u.z.s.e., który wyklucza taki zabieg w odniesieniu do kwestii uregulowanej jednoznacznie i w pełni w ustawie o sprzęcie), godzi w założenie racjonalności ustawodawcy.

Co istotne, nawet inne metody wykładni – systemowej i funkcjonalnej wcale nie wspierają argumentów skarżących. Tezę o tym, że podmiot prowadzący działalność w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego może przekazywać powstałe po demontażu zużytego sprzętu odpady drewniane skarżący wywodzą z przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że rozporządzenie z 2015 r. zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 27 ust. 10 u.o. i służy uszczegółowieniu regulacji zawartej w art. 27 ust. 8 i 9 u.o. Przepisy te stanowią, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne (ust. 8). Posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10 (ust. 9).

Powoływane przepisy ustawy o odpadach oraz aktu wykonawczego do niej z jednej strony, a art. 52 u.z.s.e. z drugiej strony, to całkowicie różne regulacje, odnoszące się do całkowicie odrębnych kwestii, mające całkowicie odmienne zakresy zastosowania. Elementem wykładni systemowej jest korzystanie z regulacji zawartej w innym akcie prawnym. Wymaga to jednak z jednej strony istnienia luki prawnej w regulacji, która ma zostać uzupełniona drogą argumentacji systemowej, a także przestrzegania podstawowych reguł kolizyjnych. Żaden z tych warunków nie jest spełniony w przypadku argumentacji skarżących. Jak już wyżej wskazano – art. 52 u.z.s.e. jest regulacją pełną, wyczerpującą, nie wymagającą, ani nie pozwalającą na żadne uzupełnienie. Po drugie, argumentacja skarżących narusza podstawowe reguły kolizyjne. Bez niezbędnego odesłania przepis rozporządzenia wykonawczego do ustawy o odpadach miałby modyfikować jednoznaczną treść przepisu ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Takiej argumentacji nie sposób zaakceptować.

Z kolei w ramach argumentacji odwołującej się do wątków celowościowych (ratio legis przyświecające ustawodawcy), z elementami systemowymi (system "prawa odpadowego", rozumianego jako całokształt regulacji prawnej dotyczącej gospodarowania odpadami) należy zauważyć, że art. 27 ust. 8 i 9 u.o. oraz rozporządzenie z 2015 r. służą rozluźnieniu reżimu prawnego postępowania z odpadami. Tymczasem w przypadku odpadów powstałych w wyniku demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, bardziej restrykcyjne postępowanie jest uzasadnione specyfiką tych odpadów. Stąd szczególna regulacja wyrażona w art. 52 u.z.s.e., wskazująca enumeratywny, zamknięty katalog sposobów postępowania z tego rodzaju odpadami.

Niezależnie zatem od tego, że wykładania językowa wyklucza możliwość przekazywania odpadów osobom fizycznym, to nie sposób takiej możliwości wywieść również drogą innych metod wykładni – systemowej i funkcjonalnej.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że art. 52 w zw. z art. 3 u.z.s.e. wyklucza możliwość zastosowania art. 27 ust. 9 u.o. w zw. z rozporządzeniem z 2015 r. i tym samym nie dopuszcza przekazywania osobom fizycznym niebędącym przedsiębiorcami odpadów drewnianych (kod 19 12 07) powstałych w wyniku demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.

Konkluzja ta sprawia, że kwestia dokumentowania przekazywania odpadów w formie zaświadczeń traci w istocie na znaczeniu. Kwestia ta ma jedynie znaczenie wtórne, jako argument w kontekście wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wspomniana wyżej specyfika odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego sprawia, że konieczne jest skrupulatne rejestrowanie i kontrola procesów zagospodarowywania tych odpadów, również na dalszych etapach obrotu, czego nie dałoby się zachować w przypadku ich przekazywania osobom fizycznym nieprowadzącym działalności gospodarczej.

W piśmie z 21 lipca 2022 r., stanowiącym pisemne stanowisko kontrolowanego, wyrażone w związku z odmową podpisania protokołu kontroli z 15 lipca 2022 r., Spółka podnosiła jeszcze argument konieczności zastosowania w sprawie art. 7a k.p.a. Jakkolwiek zarzut taki nie pojawia się już w skardze, to w ocenie Sądu, również i ten argument nie jest zasadny. Przywołany przepis ustanawia zasadę rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Abstrahując od tego, że zasady ogólne postepowania administracyjnego nie mają zastosowania do zarządzenia pokontrolnego, wypada zauważyć, że treść art. 52 u.z.s.e. jest jednoznaczna, precyzyjna, nie ma żadnych wątpliwości co do wykładni tego przepisu. Wątpliwości te tworzy w sposób sztuczny argumentacja skargi, co w pełni zrozumiałe – zmierzająca do obrony stanowiska skarżących. Są to zatem wątpliwości subiektywne, motywowane ochroną interesów skarżących, a nie wątpliwości obiektywne, wynikające z realnie istniejącego problemu nieprecyzyjnej regulacji prawnej, dającej możliwość różnej interpretacji. Przy prawidłowo stosowanych metodach wykładni prawnej nie ma możliwości interpretacji art. 52 u.z.s.e. w sposób inny niż przyjął to organ w zaskarżonym zarządzeniu.

Konkludując: zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. ar.t 27 ust. 9 u.o. i art. 52 u.z.s.e. jest nieuzasadnione.

Niezależnie od zarzutów skargi sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/