Dieta radnego: czy przysługuje tylko za udział w posiedzeniach rady i komisji?

Świadczenie wypłacane członkowi organu stanowiącego gminy powinno odpowiadać rzeczywistemu wykonywaniu mandatu. Przy ustalaniu jego wysokości należy uwzględniać również kontakty z mieszkańcami, składanie interpelacji oraz inne czynności podejmowane poza formalnymi obradami. Miesięczny ryczałt jest dopuszczalny, jeśli uchwała przewiduje przejrzysty mechanizm obniżek stosowany w razie ograniczenia albo całkowitego braku aktywności.

Kwestia diet radnych od lat wywołuje kontrowersje zarówno wśród samo rządowców, jak i organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Spory dotyczą przede wszystkim tego, czy stanowi ona rekompensatę wyłącznie za udział w sesjach rady gminy i posiedzeniach komisji, czy obejmuje całą aktywność związaną z wykonywaniem mandatu. Ma to szczególne znaczenie, gdy w danym miesiącu nie odbywa się sesja, a radny realizuje liczne obowiązki poza formalnymi posiedzeniami organów gminy.

Ustawowe granice

Przepisy dotyczące diet radnych gminy mają dość ogólny charakter i pozostawiają radom gmin znaczny zakres swobody. Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) radnemu, na zasadach ustalonych przez radę gminy, przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ustalając wysokość diety, rada uwzględnia funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.).

Stosownie do art. 25 ust. 6 u.s.g. łączna wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca nie może przekroczyć 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Maksymalną miesięczną wysokość świadczenia określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, z uwzględnieniem liczby mieszkańców gminy. Kwota wskazana w art. 25 ust. 6 u.s.g. stanowi przy tym górny limit obowiązujący w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.).

Rekompensacyjny charakter

Przepisy ustawowe nie zawierają legalnej definicji diety radnego. W doktrynie przyjmuje się, że jest to świadczenie służące rekompensowaniu zarobków utraconych wskutek sprawowania mandatu oraz kosztów poniesionych w związku z jego wykonywaniem (por. S. Płażek [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, s. 477–478; A. Wierzbica [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, red. B. Dolnicki, Warszawa 2018, s. 507–511).

Zdaniem K. Bandarzewskiego za najbardziej adekwatną należy uznać definicję nawiązującą do pojęcia diety parlamentarnej, określonego w art. 42 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Zgodnie z tym przepisem posłowi i senatorowi przysługują środki finansowe na pokrycie kosztów związanych z wydatkami poniesionymi w związku z wykonywaniem mandatu na terenie kraju, w zryczałtowanej wysokości 25 proc. wynagrodzenia pod sekretarza stanu, ustalonego na podstawie przepisów o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, z wyłączeniem dodatku z tytułu wysługi lat (dieta parlamentarna). W takim ujęciu dieta radnego stanowi środki finansowe przeznaczone na pokrycie wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu (K. Bandarzewski, „Problematyka ustalania wysokości diet radnych i sołtysów”, Samorząd Terytorialny 2022, nr 11, s. 18–28).

Koszty sprawowania mandatu

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zasady ustalania diet przez radę gminy powinny uwzględniać ich rekompensacyjny charakter. Świadczenie to ma pokrywać koszty poniesione w związku z wykonywaniem powierzonych radnemu funkcji i zadań, a także wyrównywać ewentualne korzyści utracone wskutek sprawowania mandatu przedstawicielskiego (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21).

Taki charakter diety wynika również z art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (dalej: EKSL). Zgodnie z tymi regulacjami status przedstawicieli wybranych do władz lokalnych powinien zapewniać im swobodne wykonywanie mandatu, w tym odpowiednie wyrównanie finansowe kosztów poniesionych w związku z jego sprawowaniem, a w razie potrzeby także utraconych zysków lub wynagrodzenia za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne.

W literaturze zwraca się jednak uwagę, że mimo treści art. 7 ust. 2 EKSL okres sprawowania mandatu radnego nie jest ani okresem składkowym, ani nieskładkowym. W konsekwencji od diet wypłacanych radnym nie odprowadza się składek na ubezpieczenia społeczne (K. Bandarzewski, „Problematyka ustalania wysokości diet radnych i sołtysów”, Samorząd Terytorialny 2022, nr 11, s. 18–28).

Uwzględnienie wszystkich obowiązków

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że regulacje zawarte w uchwałach rady gminy powinny uwzględniać przy ustalaniu wysokości diety wszystkie obowiązki radnego, a nie tylko udział w posiedzeniach rady lub komisji. Wykonywanie mandatu obejmuje bowiem wiele czynności wykraczających poza uczestnictwo w formalnych obradach. Zgodnie z art. 23 u.s.g. radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, w szczególności przyjmuje zgłaszane postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.g. radny, wykonując mandat, ma prawo – o ile nie narusza dóbr osobistych innych osób – do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których się one znajdują, oraz wglądu w działalność urzędu gminy. Uprawnienie to obejmuje także spółki z udziałem gminy, spółki handlowe z udziałem gminnych osób prawnych, gminne osoby prawne, a także zakłady, przedsiębiorstwa i inne jednostki organizacyjne, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Ponadto w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować do wójta interpelacje i zapytania (art. 24 ust. 3 u.s.g.).

Działania poza posiedzeniami

Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od odbycia posiedzenia pomijałoby również sytuacje, w których obrady nie dochodzą do skutku z przyczyn niezależnych od radnych, mimo że stawili się oni w wyznaczonym terminie. W takim przypadku mogli już ponieść koszty lub utracić możliwość uzyskania dochodu w czasie przeznaczonym na realizację obowiązków.

Wysokość świadczenia powinna zatem odpowiadać stopniowi i zakresowi aktywności związanej z wykonywaniem mandatu. W wyroku z 7 stycznia 2026 r. (sygn. akt III OSK 1603/25) NSA wskazał, że rada gminy musi ukształtować zasady przyznawania diet tak, aby były one powiązane z możliwie szerokim zakresem działalności mandatowej. Rozwiązanie takie dodatkowo motywuje radnych do aktywności i sprzyja utrzymywaniu stałej więzi z mieszkańcami.

Świadczenie, nie przywilej

Dieta ma służyć prawidłowemu i efektywnemu wykonywaniu mandatu, dlatego nie może być traktowana jako przywilej. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 7 marca 2024 r. (sygn. akt III SA/Gd 656/23), upoważnienie zawarte w u.s.g. pozwala różnicować wysokość tego świadczenia. Przy jego ustalaniu należy uwzględnić, czy radny rzeczywiście wykonywał obowiązki związane ze sprawowaną funkcją.

Uwaga! Świadczenie to nie jest wynagrodzeniem za pracę, ponieważ radni pełnią swoją funkcję społecznie, a wykonywanie mandatu nie prowadzi do nawiązania z gminą stosunku pracy ani stosunku cywilnoprawnego. Ma ono stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, np. wynagrodzenia pomniejszonego z powodu udziału w sesji rady gminy.

Przepisy u.s.g. nie określają wprost, za jakie czynności przysługuje dieta. Ze względu na jej kompensacyjny charakter zasady ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinny być jednak powiązane z rzeczywistą aktywnością radnego albo jej brakiem (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1116/23).

Z orzecznictwa

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że dopuszczalne jest ustalenie diety radnego w formie miesięcznego ryczałtu. Jego wysokość powinna jednak odzwierciedlać rzeczywiście poniesione wydatki lub dochód utracony w związku z wykonywaniem mandatu.

Uchwała powinna określać zasady obniżania świadczenia w razie nieobecności radnego na sesjach rady i posiedzeniach komisji, a także niewykonywania przez niego innych obowiązków. Niedopuszczalne byłoby wypłacanie zryczałtowanej kwoty osobie, która nie wykonuje swoich zadań i nie ponosi kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Mechanizm potrąceń powinien prowadzić do zmniejszenia ryczałtu proporcjonalnie do ograniczenia aktywności w danym miesiącu. Jeżeli radny nie podejmuje w tym okresie żadnej działalności mandatowej, dieta nie powinna mu przysługiwać.

NSA w wyroku z 24 lutego 2026 r. (sygn. akt III OSK 640/23) podkreślił, że ryczałtowa forma diety nie może prowadzić do przekształcenia jej w stałe wynagrodzenie należne niezależnie od tego, czy mandat był faktycznie wykonywany.

Ryczałt z potrąceniami

Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z 7 stycznia 2026 r. (sygn. akt III OSK 798/25), stwierdzając, że co do zasady dopuszczalne jest przyznanie radnemu diety w formie ryczałtu, jednak z treści uchwały muszą wynikać przejrzyste reguły jej potrącania w sytuacji, gdy mandat nie jest realizowany. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy czy komisji rady gminy. ©℗

• art. 25 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662)
• art. 42 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 907, ost.zm. Dz.U. z 2026 r. poz. 542)
• art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607)
• ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1356)

Magdalena Niziołek

radca prawny, specjalista w zakresie administracji publicznej, samorządu terytorialnego, prawa i postępowania administracyjnego